15.2. Опыт управления персоналом в зарубежных странах

Работа с людьми в системе административной власти в после­военное время повсеместно была поставлена на серьезную пра­вовую основу. Государственная служба и местное самоуправле­ние регулируются разветвленным, детализирующим наиболее важные правовые новеллы законодательством. Этими актами во Франции и Великобритании, в ФРГ и Испании, в других госу­дарствах континента и за океаном определены место и статус различного уровня служащих, занятых в аппарате органов уп­равления.

Тенденцией в развитии этого законодательства в последнее время стало — наряду с утверждением прав и свобод человека — своего рода возвышение прав и свобод малых групп — террито­риальных, социальных и т.д. В системе государства большую по сравнению с прежними временами автономию получило мест­ное самоуправление, когда основные проблемы жизни граждан решаются их локальными сообществами. Эти особенности от­разило законодательство: наряду с централизованной системой управления государственной и муниципальной службой, в обя­занности которой входит прежде всего управление персоналом, наряду с унифицированной системой и структурой самих орга­нов власти и самоуправления их аппарат обладает определенной самостоятельностью в том смысле, что в рамках законов и тра­диций может сообразно задачам своего ведомства предоставлять особые условия для развития персонала. В практике утверди­лась, а потом и законодательно оформилась «система заслуг и достоинств», когда карьерный рост служащего ставится в зави­симость от того, насколько эффективно и качественно работает человек.

Законодательство утвердило службу государству как иерар­хию, в которой высшие должности в аппарате достигаются толь­ко после того, как человеком пройдены низшие ступени. Этой цели служит утвержденная система разрядов, классов, должнос­тей и т.д.

В общем и целом правовые акты различных стран, при всей их дифференциации и особенностях, к рубежу тысячелетий представляют государственную и муниципальную службу как

важную для жизни страны корпорацию. Особенности этого профессионального, открытого для граждан, но в то же время обращенного к самому себе сообщества следующие:

• его деятельность регулируется не трудовым, а публичным правом, в котором наряду с обычными гражданскими правами есть и особые запреты;

• в это сообщество человек приходит служить на всю жизнь и проходит предписанный заранее должностной путь — с ниж­ них ступенек на верхние;

• это сообщество действует в интересах граждан, но не обме­ нивается со многими из сфер своим персоналом: кадры бизнеса не могут прийти на карьерные должности в аппарат - это рас­ сматривается как вид коррупции.

Работой с людьми в системе государственной и муниципаль­ной службы на основе закона ведает во многих странах единый орган управления: во Франции это Высший совет публичной службы, в Великобритании — Министерство по делам государ­ственной службы. Это значит, что при возникновении споров государственный служащий не остается беззащитным, он может опротестовать принятое в его отношении решение в высшем ор­гане управления государственной службой.

В подавляющем большинстве стран законодательно устанав­ливается, помимо разделения политических должностей и должностей государственных (муниципальных) служащих, еще одно разделение: все служащие делятся на чиновников и собст­венно служащих. Чиновники — это ответственные должностные лица, руководители крупных подразделений государственной службы, в подчинении которых есть служащие. Служащие — это замещающие исполнительские должности люди, компетенция которых ограничена, круг обязанностей определен должност­ной инструкцией.

Особенно зримы эти различия в системе государственной службы ФРГ. Там чиновник имеет еще и дополнительные огра­ничения в своей деятельности, и повышенную ответственность не только за собственные решения, но и за всю сферу своей компетенции. Об этом свидетельствуют единичные, но харак­терные для понимания степени ответственности случаи. Так, в 1995 г. при задержании вооруженного преступника погиб поли­цейский, который, как и положено по инструкции, был в броне-

жилете. Служебное разбирательство определило, что устарев­ший вид этих средств защиты должен был быть заменен более современным и эффективным. Однако это влекло за собой се­рьезные финансовые решения. А ответственный чиновник МВД, на столе у которого лежало соответствующее представле­ние, несколько месяцев фактически уклонялся от решения пе­ревооружить полицию новыми бронежилетами. Чиновник был с позором изгнан со службы.

Подобная же судьба была у другого ответственного лица — из Федерального ведомства по здравоохранению, который не от­дал своевременного распоряжения проверить все запасы крови, которые поступили в клиники страны после объединения Гер­мании из бывшей ГДР, на вирусы гепатита и СПИДа. Чиновник потерял работу потому, что не выполнил должным образом сво­их обязанностей.

В то же время человек, который долгие годы был на подобной ответственной работе, даже после выхода на заслуженный отдых остается как бы членом аппарата, в котором служил. В ФРГ сформировался институт чиновников в отставке, которые по­стоянно выступают в качестве экспертов, консультантов, совет­ников в вопросах, требующих опыта и независимого суждения. В то же время и в отставке чиновник не может разглашать све­дения, к которым он имел доступ во время своей службы.

К просто служащим подобные повышенные требования не предъявляются, хотя быть компетентными в вопросах, связан­ных с профессиональной сферой, они, безусловно, обязаны. Причем в практике управления персоналом министерств и ве­домств ФРГ давно введено поощрение чиновниками самостоя­тельности своих служащих. Так, если проводятся совещания или встречи с журналистами по отдельным проблемам, то поми­мо руководителя того или иного министерства или его крупно­го подразделения всегда за столом будет и исполнитель — тот служащий, который «ведет» данное направление, кто осуществ­ляет практическую работу в этой сфере.

Немалым испытанием для аппарата государственных учреж­дений ФРГ был переезд парламента и правительства из Бонна в Берлин. Все права и обязанности чиновников и служащих стали видны обществу. Так, решение поменять место жительства практически не обсуждалось, это фактически был приказ. Даже

семейные обстоятельства принимались в расчет лишь в исклю­чительных случаях: ведомства переезжали «в комплекте», хотя недовольных переездом в среде служащих и чиновников было более чем достаточно. В то же время государство компенсирова­ло расходы на переезд их самих и членов их семей, позаботилось о жилье в Берлине для сотрудников министерств и ведомств.

В послевоенные годы многие виды деятельности, которые со­ставляют содержание или кадровые технологии управления персоналом, также получили нормативную правовую основу.

Профессионализация государственной и муниципальной службы за рубежом повлекла за собой организацию сети учеб­ных заведений. Подготовка кадров служащих, которые в тече­ние всей последующей жизни будут связаны со сферой управле­ния, является важной отправной точкой строительства должно­стных отношений. Специалистов различного профиля готовят в высших и средних специальных учебных заведениях. В про­граммах обучения — предметы юридической направленности, делопроизводство, практикумы работы с населением.

Во многих странах прием кандидатов на государственную и муниципальную службу осуществляется только на основании сданного экзамена. Так, в Великобритании еще с середины XIX в. утвердилась практика зачисления на службу только после конкурса. Причем для того, чтобы выдержать вступительное ис­пытание, кандидату требовалось вполне определенное базовое образование, где юридические и гуманитарные науки преобла­дали. Сложился своего рода круг «кастовых» вузов, которые го­товили специалистов, уровень полученных знаний которых мог им позволить претендовать на занятие вакансий в аппарате го­сударственных и муниципальных учреждений.

Система подготовки и переподготовки государственных и му­ниципальных служащих неразрывно связана с самой службой: все обязаны на основании закона по прошествии определенно­го времени обновлять и пополнять свои знания. Таким образом, одна из главных целей управления персоналом — повышение квалификации, компетентности служащих. Вся практика поощ­рений направлена на то, чтобы в коллективах была соревнова­тельность, чтобы достойное окончание тех или иных необходи­мых для исполнения служащим своих обязанностей курсов по­ощрялось и поддерживалось.

В XX в. в странах Европы и Северной Америки были сформу­лированы своего рода «моральные кодексы» работы служащих. В краткой форме они отражали наиболее важные направления деятельности в системе административной власти. Так, во Франции этих основных правил было четыре:

• служащий должен подчиняться политическим руководите­ лям, поскольку именно они несут всю полноту ответственности за дела в государстве;

• специфика отдельного органа управления не должна ме­ шать корпоративной солидарности аппарата;

• выполняя распоряжения вышестоящих начальников, слу­ жащие должны тем не менее проявлять собственную инициати­ ву и самостоятельность;

• субординация во внутриорганизационных должностных отношениях сочетается с автономией в отношениях между орга­ низациями.

В Соединенных Штатах Америки с 80-х гг. XX в. начала ут­верждаться идея, что работа с персоналом в системе государст­венной и муниципальной службы точно так же, как и собствен­но развитие органов государственной власти и местного само­управления, должна вестись по образцам бизнеса. Это значило, что управление персоналом должно вестись по законам эффек­тивного менеджмента, когда критерии эффективности, рацио­нальности, экономности становятся главными при определе­нии результатов работы персонала. По мнению авторов важной для внедрения в общественное сознание этих идей книги «В по­исках совершенства», персонал должен отвечать восьми требо­ваниям:

• быть приверженным действию, уметь в пределах компетен­ ции принимать самостоятельные решения, не выжидая, когда руководство само это сделает;

• быть близким клиенту, т.е. так строить свою работу, чтобы запросы граждан были ему понятны, а действия - этими граж­ данами оправданы;

• быть готовым с пониманием воспринимать инициативу и самостоятельность подчиненных и при успешно завершенном деле — непременно их поощрять;

• добиваться эффективности в деятельности аппарата не столько через им созданные структуры, сколько через людей,

т.е. в качестве основной фигуры процесса управления видеть служащего, а не структуры, в которых он служит;

• выбирать сферу деятельности при осуществлении своих функций, т.е. располагать внутриорганизационной свободой, когда служащий может изменить свою сферу деятельности;

• оптимизировать структуру своего аппарата, результатив­ ность деятельности которого зависит не от большого количест­ ва служащих, а от профессионального их состава: нераздутые штаты — это экономно и более действенно;

• сочетать в практике управления как жесткие, так и мягкие методы, как контроль, так и самоконтроль.

В 1993 г. в США создается комиссия под руководством вице-президента страны Альберта Гора, которая отвечала за проведе­ние административной реформы. Ее девизом стало высказыва­ние: «Эффективный аппарат — за меньшие деньги».

По итогам работы комиссии Гор сделал примечательный до­клад, главная мысль которого была выражена уже в названии: «От бюрократической волокиты — к результатам: создать прави­тельство, которое работает лучше, а стоит меньше».

Примечательно, что работа по приведению аппарата и спосо­бов управления персоналом в соответствие с современными требованиями идет в настоящее время практически во всех странах с развитой экономикой. Существенно, что, несмотря на очень хорошее состояние экономики этих стран, их общества охвачены стремлением не раздувать, а, напротив, максимально сокращать аппарат управления.

В некоторых странах это связано с заметным укрупнением ад­министративно-территориальных образований и упрощением системы органов управления. Это особенно характерно для бывших социалистических стран Восточной Европы, которые кардинально изменили свое государственное и муниципальное управление. Так, в 1998 г. была проведена масштабная реформа в Польше, где вместо 49 осталось только 16 воеводств. Естест­венно, там существенно сократились как количество органов управления, так и численность государственных служащих.

Объединение Германии, в восточной части которой вместо 16 крупных районов было образовано пять земель, также существен­но трансформировало корпус государственных служащих. Здесь по­мимо всего прочего была проведена основательная чистка государ-

ственного аппарата, из которого были вынуждены уйти привержен­цы предшествующей политической системы и сотрудники служб безопасности прекратившего свое существование государства.

Еще одной тенденцией последних лет стало то, что не только органы управления становятся «прозрачными» в своих действи­ях и решениях для фаждан, но и гражданин, в том числе посту­пающий на государственную или муниципальную службу, ста­новится как бы более открыт государству. Многочисленные службы контроля и учета граждан и сфер их деятельности на­капливают информацию персонального характера, которая не только в полной мере служит идентификации личности, но и дает представление о ее частной жизни. Повсеместно создаются единые банки данных государственных и муниципальных слу­жащих, где помимо общих сведений о людях концентрируется информация об их финансовом состоянии, штрафах за различ­ного рода административные правонарушения, начиная с нару­шений правил вождения автомобиля и кончая гражданскими спорами с соседями или родственниками. Например, в Соеди­ненных Штатах Америки создана Центральная картотека дан­ных учета государственных служащих.

В минувшее десятилетие интенсивные контакты между от­дельными регионами, органами государственной власти Рос­сийской Федерации с партнерами за рубежом позитивно сказа­лись на выработке новых, современных подходов к формирова­нию государственной кадровой политики федеральных органов исполнительной власти, совершенствованию системы работы по управлению персоналом.

Международное сотрудничество в этой сфере, как показала практика, целесообразно вести по нескольким направлениям:

• поддерживать обмен информацией в области развития за­ конодательства по проблемам государственной службы и управ­ ления персоналом;

• направлять на обучение и стажировку за рубеж государст­ венных служащих и кадровый резерв;

• осуществлять совместные проекты по координации дейст­ вий с органами исполнительной власти различных стран;

• внедрять апробированные в развитых странах технологии управления персоналом;

• поддерживать рабочие контакты между заинтересованны-

ми российскими и зарубежными ведомствами для решения об­щих задач пресечения коррупции, повышения профессиона­лизма служащих, совершенствования методов управления;

• участвовать в работе международных организаций, симпо­ зиумов, конференций по проблемам развития человеческого потенциала, совершенствования работы с персоналом, исполь­ зования кадровых технологий;

• организовывать с участием отечественных и зарубежных ученых исследования по актуальным проблемам государствен­ ной кадровой политики;

• координировать учебную деятельность профильных госу­ дарственных вузов, готовящих кадры управления, наладить об­ мен учебными планами и программами, внедрять в учебный процесс новые методы преподавания.

Выводы

Управление персоналом в ряде зарубежных стран характери­зуется несколькими особенностями:

• оно основано на законодательстве, развивающемся в еди­ ном для различных стран направлении, и на национальных тра­ дициях, имеет сходные принципы, среди которых выделяются система пожизненного найма, непрерывного повышения ква­ лификации, признания заслуг, иерархичность, корпоративизм и публично-правовое регулирование;

• оно координируется по большей части из единого центра, имеет единую информационную базу данных о персонале и слу­ жит достижению единой цели государственного развития;

• оно предполагает самостоятельность и ответственность служащих, главным критерием которых выступает качество оказываемых услуг населению, фажданам.