Контрольные вопросы

1. Как формировалась и развивалась система органов управ­ ления персоналом государственной службы России в XVIII - начале XX в.?

2. Какие позитивные элементы Вы усматриваете в россий­ ском историческом опыте управления персоналом?

3. Что из опыта управления персоналом государственной службы досоветской России заслуживает критической оценки?

4. Каковы принципы и условия адаптации элементов исто­ рического опыта управления персоналом в системе госу­ дарственной службы Российской Федерации?

© Мельников В.П., 2002

13

Глава

Правовые основы системы управления персоналом

государственной и муниципальной службы

Управление персоналом в органах

государственного управления и местного самоуправления основы­вается на правовых нормах, содержащихся в Конституции и законах Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, уставах муниципальных образований, иных нормативных правовых актах.

Эти правовые нормы носят общеобязательный характер, ус­танавливаются государством и обеспечиваются его принуди­тельной силой.

13.1. Особенности отраслей права в регулировании управления персоналом

Нормы права устанавливаются уполномоченными на то субъ­ектами и закрепляются в официальных нормативных докумен­тах. В сфере управления персоналом источниками права могут выступать наряду с нормативными актами правовые обычаи, су­дебные прецеденты, договоры нормативного содержания, об­щие принципы права, а также правовые идеи и доктрины. Вследствие этого используется не только императивный (власт­ное воздействие), но и диспозитивный метод правового регули­рования управления персоналом (равноправие сторон). Эти ак-

ты представляют собой властные предписания государственных органов, которые устанавливают, применяют и отменяют нор­мы права (законы, кодексы, постановления, инструкции и др.). В сфере управления персоналом государственной и муници­пальной службы действуют нормы различных отраслей пра­ва — конституционного (государственного), административно­го, трудового, финансового, гражданского, уголовного и др.

Нормы конституционного права в управлении персоналом

Основополагающими в управлении персоналом являются нормы конституционного права.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации в за­конодательстве закреплен принцип равного доступа граждан к государственной и муниципальной службе¹. Данный принцип влияет на организацию приема на эти виды службы, проведение конкурсов и т.д. Важное значение имеет статья 71 Конституции, в соответствии с которой федеральная государственная служба отнесена к ведению Российской Федерации². Вследствие этого управление персоналом на федеральном и региональном уровне относительно обособлено.

В Конституции Российской Федерации содержится также норма, запрещающая депутатам Государственной Думы нахо­диться на государственной службе³. Эта норма в законодатель­стве распространена и на депутатов законодательных органов субъектов Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления.

Разумеется, остальные положения российской Конституции так или иначе оказывают влияние на управление персоналом государственной и муниципальной службы.

Особое значение имеют нормы, связанные с правами и свобо­дами человека и гражданина. На их основе формируется право­вой статус государственных и муниципальных служащих, меха­низм и технологии работы с персоналом в целом. Практическая реализация в управлении персоналом правового статуса челове-

.

ка и гражданина предполагает подключение других отраслей права, в которых этот статус становится частью общественной жизни путем конкретных правоотношений.

Нормы административного права в управлении персоналом

Важную роль в управлении персоналом государственной и муниципальной службы играют нормы административного пра­ва. Они регулируют отношения в процессе организации и дея­тельности аппарата исполнительной власти.

Закрепление в Конституции Российской Федерации принци­па разделения власти привело к признанию самостоятельности ее исполнительной ветви, усилению ее независимости от зако­нодательной (представительной) ветви. Данное обстоятельство повышает роль административного права в регулировании уп­равленческих отношений, в том числе правовых основ управле­ния персоналом государственной и муниципальной службы.

Государственные и муниципальные служащие являются субъ­ектами управления, реализации исполнительно-распорядитель­ных функций. Они действуют от имени и по поручению госу­дарства или муниципального образования, выполняют органи­зационные задачи или обеспечивают их выполнение. Прежде всего это касается внешних отношений: связей с гражданами, государственными органами и их должностными лицами, орга­нами местного самоуправления, предприятиями, учреждения­ми, организациями. Большинство этих отношений регулирует­ся нормами административного права.

В нормах, определяющих работу с персоналом, учитываются особенности государственного и муниципального управления: доминирование, преобладание одной воли над другой, подчи­нение одного лица другому и т.д. Административное право обеспечивает строгие принципы управления: иерархичность, подзаконность, обязательность исполнения и др. Неравенство государственных и муниципальных служащих в процессе уп­равления юридически закреплено в нормах права, принципах государственной и муниципальной службы. Исходя из этого, в процессе управления персоналом вырабатываются должност­ные инструкции, требования к профессиональным и личност­ным качествам служащих, стандарты, процедуры, правила.

Законодательство в сфере исполнительно-распорядительной деятельности служащих развивается в направлении уточнения правового статуса государственных органов, их полномочий, принципов деятельности, повышения ответственности должно­стных лиц за нарушение прав граждан, расширения практики стимулирования их инициативы, обеспечения реализации зако­нов государства.

Изменения в законодательстве в свою очередь влияют на дея­тельность служб управления персоналом по контролю выполне­ния должностных обязанностей государственными и муници­пальными служащими, совершенствованию правового меха­низма отбора на службу, обеспечению должностного и профес­сионального роста служащих. Эта сфера отношений, тесно свя­занная с кадрами, составляет ядро государственной кадровой политики, работы с персоналом.

Нормы трудового права в управлении персоналом

Механизм и технологии управления персоналом во многом зависят от развития норм трудового права. Эти нормы регулиру­ют прежде всего внутренние отношения государственной и му­ниципальной службы и охватывают важные направления управ­ления персоналом: прием граждан на службу, порядок ее про­хождения, служебное время и время отдыха, денежное содержа­ние, льготы, гарантии, увольнение со службы и т.д.

Разумеется, здесь сказывается влияние административного права, вызывающее отклонения от норм трудового права. В свя­зи с этим в нормах права предусмотрено, что на государствен­ных и муниципальных служащих распространяется действие за­конодательства Российской Федерации о труде с особенностя­ми, предусмотренными законами о государственной и муници­пальной службе.

Трудовое право исходит из наемного характера государствен­ной и муниципальной службы, рассматривает их как сферу реа­лизации права граждан на труд. Трудовой договор признается нормативным документом, обеспечивающим реализацию этого права, поскольку он лучше всего отвечает потребностям рыноч­ных отношений, основанных на наемном характере труда. Тру­довые отношения государственных и муниципальных служащих

14 — Управление персоналом

отнесены к предмету трудового права. Эти отношения затраги­вают работу служащего в органе, где он трудится. Управленчес­кие отношения, которые выходят за пределы коллектива госу­дарственного и муниципального органа, касаются функций это­го органа и регулируются нормами административного права.

На государственных и муниципальных служащих распростра­няются принципы трудового права, характеризующие примене­ние их труда: определенность трудовой функции (выполнение работ по специальности, квалификации, должности, которые определены трудовым договором); устойчивость трудовых пра­воотношений; обеспечение дисциплины труда (строгое соблю­дение внутреннего трудового распорядка); вознаграждение за труд и т.д.

Особенности использования норм трудового права, установлен­ные федеральными законами о государственной и муниципаль­ной службе, касаются: порядка разрешения споров об увольне­нии служащих; замещения вакантных должностей по конкурсу; ограничений конституционных прав служащих как граждан (за­прет заниматься предпринимательской деятельностью, ограни­чения на совместительство); сроков отпуска (не менее 30 кален­дарных дней с правом на дополнительный отпуск за стаж служ­бы); оплаты труда (надбавки к окладу за квалификационный разряд, особые условия труда, выслугу лет, а также премии по результатам работы) и т.д.

Активное использование норм трудового права в управлении персоналом государственной и муниципальной службы обус­ловлено прежде всего обязательством России признать состав­ной частью своей правовой системы нормы международного права.

В частности, в соответствии с Конвенцией Международной организации труда «О трудовых отношениях на государствен­ной службе» государственные служащие рассматриваются как наемные работники. Это требует сохранения за государствен­ными служащими трудовых прав, имеющих непосредственное отношение к правам человека. Сказанное означает, что условия труда лиц, работающих по найму, и условия прохождения госу­дарственной и муниципальной службы не должны быть хуже, чем предусмотрено нормами Конвенции Международной орга­низации труда.

Наряду с этим сказывается влияние традиций советского пе­риода, когда действовала трудовая модель государственной службы и отношений трудового найма, которые регулировались нормами трудового права даже по тем вопросам, по которым в других органах эффективнее зарекомендовали себя нормы ад­министративного права. Вследствие этого условия труда госу­дарственных и муниципальных служащих в России не только значительно хуже, чем в ряде других стран, но, что самое глав­ное, они не обеспечивают порой простого воспроизводства вы­сококвалифицированных работников управленческого труда.

Абсолютизация трудовой модели службы порождает непро­фессионализм государственных и муниципальных служащих, подбор их по признакам личной преданности, знакомства, род­ственных связей, отторгает правовое регулирование прохожде­ния службы, профессиональное развитие персонала. Вследст­вие этого деятельность персонала государственных и муници­пальных органов оказывается неэффективной и существенным образом снижает их авторитет.

Отдельные отношения в системе управления персоналом го­сударственной и муниципальной службы регулируются нормами других отраслей права. В частности, нормы права социального обеспечения регулируют решение вопросов обеспечения гаран­тий государственным и муниципальным служащим и членам их семей, нормы государственного права — решение вопросов обя­зательного государственного страхования служащих и др.