15.1. Основные тенденции развития государственной и муниципальной службы в зарубежных странах

XX век с его потрясениями, разрушительными войнами, следст­вием которых становилась опасная дегуманизация мира, был от­мечен и невиданным техническим прогрессом, интенсивным ин­формационным обменом между странами и в конечном счете фор­мированием относительно устойчивого государственного меха-

16 — Управление персоналом

низма. В то же время в этот период отношение к человеку, посту­пившему на государственную и муниципальную службу, особенно в промышленно развитых странах, постепенно менялось в лучшую сторону. Это происходило в контексте общих позитивных перемен, особенно в послевоенный период, в сфере занятости населения.

Одной из самых значимых в этот период стала трансформа­ция структуры занятости населения. Испанский социолог Ма­нуэль Кастельс, осмысливая этот процесс, в прошлом столетии выделял несколько важных этапов:

• с 1920 по 1970 г. — так называемый постсельскохозяйствен­ ный период, когда работа на земле уже перестала быть основ­ ным «ремеслом» человечества и ему на смену пришли промыш­ ленность и урбанизация;

• с 1970 по 1990 г. — постиндустриальный период, в течение которого невиданный рывок сделали техника и наука, новый взлет наблюдался в промышленном производстве;

• с 1990 г. повсеместно в мире основным сектором экономи­ ки становятся ранее не известные и не игравшие особой роли отрасли — сфера услуг и обработка информации.

Шло и перераспределение трудовых ресурсов между сектора­ми экономики: так, в первой половине столетия увеличилась за­нятость в промышленности, а ближе к его концу самым влия­тельным и многочисленным «работодателем» стал непроизвод­ственный сектор.

Как это сказывалось на государственных институтах? Если в первой половине XX в. они представлялись важными, но далеко от общества отстоящими органами управления, закрытыми, корпоративными и жестко иерархичными, то затем, напротив, началась демократизация власти — повсеместно граждане ак­тивно участвуют в делах государства.

Вместе с этими трансформациями наблюдалось и серьезное изменение самой философии управления людьми в системе го­сударственной и муниципальной службы. Если раньше она вос­принималась как элитарный вид деятельности, как работа «над обществом», то затем, напротив, она становится в массовом восприятии всего лишь сервисом, призванным обслуживать гражданина.

Не гражданин для государства, а, наоборот, государство для гражданина — вот итог, к которому привели изменения минув-

шего столетия. Эти идеи особенно активно развиваются госу-дарствоведами, представителями гуманитарных наук, теми, кто специально изучает власть и ее институты, размышляет о роли и значении бюрократии для жизнедеятельности общества. Такое отношение к власти связано не только с глобальными измене­ниями в структуре занятости, но и с результатами Второй миро­вой войны.

В 20-40-х гг. XX в. во многих странах мира у власти утверди­лись диктаторские режимы, действовавшие якобы от имени своих народов и ввергшие эти народы в пучину войны, которая обернулась 50 млн убитых. Общим стремлением людей после ее завершения было найти механизм для такого социального раз­вития, когда новая война стала невозможной. Важным инстру­ментом для достижения этой цели представлялась реформа вла­сти, которая бы привела к построению открытых для общества институтов управления, когда бы судьбоносные для граждан ре­шения принимались только с участием граждан.

Эта цель была достигнута благодаря развитию демократии. Особым в этом процессе было укрепление института выборов. Политическая власть повсеместно ставится в подчинение изби­рателям; высшие должностные лица, прежде всего парламент, а также первые руководители исполнительных структур управле­ния на уровне государства и отдельных территорий, в открытой борьбе за голоса граждан могут занять свои должности, полу­чить мандаты доверия от общества.

Укрепление института выборов в то же время потребовало от государства и общества задуматься о проблеме стабильности и преемственности власти. Гарантом этой стабильности и преем­ственности становится государственная и муниципальная служ­ба, которая, в отличие от подверженных политической конъ­юнктуре выборных должностей и органов, в большинстве стран Европы и Северной Америки превращается не только в профес­сиональную деятельность, но и в пожизненное назначение.

Разделение сферы государственного управления на два секто­ра — выборный (т.е. временный) и карьерный (т.е. постоянный, пожизненная занятость) — является квинтэссенцией современ­ного государственного устройства развитых в экономическом отношении стран. По этому пути идут и другие народы, чья эко­номика стала в последние десятилетия конкурентоспособной с

16*

американской и европейской. Благодаря этому социальная сис­тема сохраняет свою устойчивость и в то же время не теряет гиб­кости, способности мгновенно изменяться в ответ на внешние и внутренние вызовы.

Пожизненный найм потребовал формирования соответству­ющей организации государственной и муниципальной службы.

Во-первых, европейские и американские демократии законо­дательно разделили эти два вида управления: государственная служба не связана иерархическими отношениями со службой муниципальной. Есть страны, где такое деление пронизывает всю систему социальных связей: так, в Швейцарии налоги соби­рает только община, в которой живет гражданин, она же распо­ряжается полученными средствами по усмотрению своих жите­лей и только после удовлетворения местных нужд отчисляет деньги в пользу центра. Опорой, основой швейцарского обще­ства, таким образом, является деревня, город и лишь за­тем — кантон и Конфедерация.

Во-вторых, государственная и муниципальная служба — это сфера понятных и принимаемых всем обществом гарантий тем, кто в ней занят. Связав свою жизнь со служением, человек знает, какие права и обязанности он имеет. В европейской кон­тинентальной традиции эта сфера профессиональной деятель­ности регулируется публичным правом, а не отношениями трудового найма. Это значит, что служба - не просто работа на благо общества, а достаточно специфическая сфера, где есть свои существенные особенности. В какой-то степени государ­ственный и муниципальный служащий «менее гражданин», нежели граждане, которым он служит. Это связано, например, с требованием деполитизации государственной и муниципаль­ной службы, когда не допускается участия в партиях и полити­ческих движениях; это касается и доступа к государственным секретам, служебной информации, ограниченного правом распоряжаться ими; особые требования предъявляются к эко­номическому поведению служащих, которым запрещено сов­мещать основную работу в аппарате с коммерческой, предпри­нимательской деятельностью.

В-третьих, все эти ограничения государство, общество в той или иной форме компенсирует своим служащим: даже измене­ния в системе органов власти не могут привести к досрочной от-

ставке (она возможна, только если совершен серьезный просту­пок); прохождение службы имеет определенные этапы, связан­ные с карьерным ростом, регулярным повышением квалифика­ции, повышением жалованья; продвижение зависит от заслуг человека, оценка которых поставлена на объективную и компе­тентную основу.

Большое влияние на современную практику управления пер­соналом в государственной и муниципальной службе оказали эффективное развитие промышленности и предприниматель­ская активность. Впрочем, воздействие экономики на сферу го­сударственного управления всегда было достаточно заметным. Более того, служебные отношения в системе государства и мест­ного самоуправления были как бы зеркальным отражением то­го, что происходило в деловой сфере. Так, родственные и со­словные назначения на государственные должности и в аппарат управления были характерны для того времени, когда в Европе управление фирмами являлось семейным бизнесом.

В XX в. многопрофильные и мультинациональные компании стали делать ставку на компетентных служащих вне зависимос­ти от их происхождения и родственных связей; постепенно и го­сударственное управление переходило к найму на службу в госу­дарственные органы на основе отбора профессионалов.

Именно этот подход определяет сегодня работу с людьми в го­сударственных организациях. Отсюда — стремление органов власти и самоуправления иметь знающих сотрудников, уровень подготовки которых отвечает задачам государственного и мест­ного управления. В практику входят конкурсные экзамены, по результатам которых лучшие из кандидатов зачисляются на службу, утверждается система непрерывного образования, кото­рая как бы смыкается с самим управлением персоналом: без по­вышения квалификации сотрудник не может рассчитывать на повышение по службе.

Примечательно, что с приходом новой техники и технологий в сферу офисной работы возникли фирмы, специализацией ко­торых стала выдача менеджерам по персоналу рекомендаций по наиболее оптимальному использованию сотрудников, расста­новке кадров, выработке требований к кандидатам на занятие вакансий, составлению графиков прохождения служащими пе­реподготовки и повышения квалификации.