- •Управление персоналом
- •Раздел I Теоретические основы управления человеком в организации
- •Глава 10. Концептуальные подходы к управлению персоналом
- •1.1. Социальная политика и человек в организации Понятие социальной политики
- •Понятия человеческого капитала
- •Контрольные вопросы
- •Глава 2
- •2.1. Принципы управления
- •Согласования лич ных и обществен- ных интересов
- •Общие принципы
- •2.2. Методы управления
- •3.1. Основные понятия, структура и социальная обусловленность кадровой политики Основные понятия
- •Структура кадровой политики
- •3.2. Особенности кадровой политики субъектов управления
- •Контрольные вопросы
- •Глава 4.
- •4.1. Основные понятия и содержание потенциала человека
- •4.3. Мониторинг кадрового потенциала общества
- •Кадровый потенциал общества
- •Служба кадрового мониторинга рф
- •Служба кадрового мониторинга субъекта рф
- •Потенциал человека
- •Контрольные вопросы
- •Глава 5.
- •5.1.Содержание кадровых процессов и кадровых отношений Основные понятия
- •Изучение кадровых процессов
- •5.2. Методология анализа
- •Понятие методологам
- •Методы анализа
- •Контрольные вопросы
- •Глава 6.
- •6.1. Государственная кадровая политика и управление персоналом
- •По уровню
- •По содержанию
- •Правовое закрепление
- •6.2. Стратегия кадрового обеспечения государственной службы
- •Контрольные вопросы
- •7.1. Содержание профессионализации управления персоналом
- •Социальная и профессионально-квалификационная структура персонала организации
- •Факторы внутренней среды
- •1.2. Основные предпосылки и этапы развития управления персоналом
- •Гуманистический -
- •Технократический -
- •8.1. Система управления персоналом в государственной службе
- •8.2. Функции управления персоналом государственной службы Функции управления персоналом
- •8.3. Роль и место кадровой службы в системе управления персоналом
- •Структура кадровой службы
- •Специалисты кадровой службы
- •9 Выводы
- •Контрольные вопросы
- •9.1. Сущность и модели организационного поведения
- •9.2. Уровни и факторы организационного поведения
- •Личностный уровень
- •Групповой уровень
- •Общеорганизационный уровень
- •9.3. Специфика организационного поведения государственных и муниципальных служащих
- •Поведенческая модель служащих
- •Поведение должностных лиц
- •9.4. Управление организационным поведением государственных служащих
- •Контрольные вопросы
- •10.1. Классические теории управления Школа научного управления
- •10.2. Теории человеческих отношений Школа человеческих отношений
- •Хоторнский эксперимент
- •Теории мотивации
- •10.3. Теории человеческих ресурсов
- •Теория человеческих ресурсов
- •Контрольные вопросы
- •Глава 11
- •11.1. Понятия мотивации и мотива. Основные концепции мотивации
- •11.2. Особенности мотивации персонала * в системе государственной службы
- •11.3. Денежное содержание государственных служащих как фактор мотивации
- •Контрольные вопросы
- •12.1. Становление и развитие органов управления государственными служащими России
- •12.2. Практика работы с персоналом гражданской службы
- •Управление карьерой и аттестация государственного служащего
- •Контрольные вопросы
- •13.1. Особенности отраслей права в регулировании управления персоналом
- •I Субъекты управления персоналом государственной и муниципальной службы
- •13.2. Правовые основы управления прохождением государственной и муниципальной службы
- •Классные чины служащих
- •Аттестация служащих
- •Прекращение службы
- •13.3. Региональное законодательство
- •Контрольные вопросы
- •14.1. Цели и задачи управления персоналом в сфере нравственных отношений
- •14.2. Взаимоотношения руководителя и подчиненного: нравственный аспект
- •14.3. Взаимоотношения между сотрудниками как объект управления персоналом
- •14.4. Морально-психологический климат в коллективе как объект управления персоналом
- •14.5. Нравственные аспекты методов управления персоналом
- •Социальные ревизии
- •Обучение этичному поведению
- •15.1. Основные тенденции развития государственной и муниципальной службы в зарубежных странах
- •15.2. Опыт управления персоналом в зарубежных странах
- •Контрольные вопросы
- •Раздел III
- •16.1. Содержание и основные функции кадровых технологий
- •Требуемые
- •Рис* 19. Базовые кадровые технологии
- •16.2. Применение и использование кадровых технологий Нормативные и правовые основы применения кадровых технологий
- •Контрольные вопросы
- •17.1. Понятие о профессиональной ориентации на государственную и муниципальную службу
- •17.2. Профессиональное самоопределение личности как объект управления
- •Профессиональные предпочтения
- •Контрольные вопросы
- •18Л. Отбор как кадровая технология
- •Примеры
- •Структура отбора персонала
- •Условия отбора
- •Отбор и подбор персонала
- •18.2. Основные принципы отбора и способы замещения должностей
- •Базовые принципы отбора
- •Специальные принципы отбора
- •Основные функции отбора
- •19.1. Понятие и структура адаптации
- •Виды адаптации
- •Этапы адаптации
- •19.2. Особенности адаптации на государственной службе и условия ее успешности
- •20Л. Основные понятия и положения об оценке персонала Понятие оценки персонала
- •Принципы оценки персонала
- •Система оценки персонала
- •20.2. Оценка индивидуальных качеств служащих
- •Программа оценки персонала
- •20.3. Оценка агрегированных качеств персонала
- •1999 2000 2001 Прогноз
- •21.1. Основные понятия и содержание технологий оценки персонала
- •21.2. Формализация, представление и обработка кадровой информации
- •Приложения к отчету
- •Руководитель
- •Объект оценки
- •Подчиненные
- •21.3. Средства обеспечения технологии оценки персонала
- •22.1. Понятие и классификация карьеры Понятие карьеры
- •22.2. Условия управления карьерой персонала
- •22.3. Технология управления карьерой персонала
- •Система управления карьерой
- •Субъекты
- •Карьерой
- •Механизм управления карьерой
- •Правовые нормы Объект управления карьерой
- •Процесс управления карьерой
- •23.1. Формирование системы кадрового резерва государственной службы Основные понятия
- •23.2. Совершенствование технологий отбора, изучения, оценки и подготовки кадрового резерва
- •Работа с кадровым резервом
- •Контрольные вопросы
- •Раздел IV
- •24.1. Понятие и структура кадрового планирования в организации
- •Стратегическое планирование
- •Кадровое планирование
- •Организационные меры, например изменение:
- •Меры по покрытию потребности в персонале:
- •Контрольные вопросы
- •25.1. Сущность и содержание кадровых решений в организации
- •25.2. Характеристика подходов к принятию кадровых решений
- •25.3. Выбор методов принятия кадровых решений
- •25.4. Применение методов организации групповой Дискуссии в процессе принятия кадровых решений
- •25.5. Организация принятия оптимального кадрового решения
- •Контрольные вопросы
- •26.1. Нормативно-методическая база делопроизводства
- •26.2. Основные термины и определения в делопроизводстве
- •Делопроизводство
- •26.3. Документационное обеспечение управления персоналом
- •Положение о кадровой службе
- •Положение о персонале
- •Должностная инструкция
- •26.4. Распорядительная документация кадровой службы
- •Распоряжение
- •Решение
- •26.5. Справочно-информационная документация
- •26.6. Документация по трудоустройству, учету и работе с кадрами
- •Трудовой договор
- •Личная карточка
- •Трудовая книжка
- •26.7. Документирование оценки деятельности персонала управления
- •26.8. Организация работы с кадровой документацией
- •27.1. Понятие информационно-аналитического обеспечения управления персоналом
- •27.2 Кадровая информация: правовые основы сбора, анализа, хранения и использования персональных данных
- •27.3. Функции кадровой информации
- •27.4. Основы аналитической деятельности в интересах работы с персоналом
- •28.1. Основные понятия и содержание информатизации
- •Понятие информатизации
- •Цель и задачи информатизации
- •Функции информатизации
- •Актуальность информатизации
- •28.2. Практика информатизации управления персоналом
- •Общая схема информатизации
- •28.3. Перспективы информатизации управления персоналом
- •Контрольные вопросы
- •29.1. Социальная защита кадров государственной службы Понятие социальной защиты
- •29 2 Гарантии, компенсации и льготы 'для государственных служащих
- •29.3. Современное состояние социальной защиты государственных служащих
- •Контрольные вопросы
12.2. Практика работы с персоналом гражданской службы
Комплектование состава государственных служащих
Управление персоналом гражданской службы отражало основные цели, задачи и принципы официальной правительственной кадровой политики, несло на себе печать ее особенностей и противоречий, связанных с монархическим типом государства и абсолютной властью царя. Уже первые, относящиеся
Глава 12 Исторический опыт управления персоналом государственной службы России 191
1-я четверть XIX в.
40-60-е гг. XIX в.
90-е гг. XIX в. -начало XX в.
Император
Император
Император
Чиновники 1-IV классов
Чиновники I-IV классов
Чиновники I IV классов
1 е отделение Собственной
е и в канцелярии
Инспекторский
департамент Гражданского
ведомства 1847-1858 гг Чиновники V-XIV кл
1 е отделение Собственной е и в
канцелярии
Комитет о службе чинов
гражданского ведомства
Чиновники IV-VI классов
1 и Департамент
1894-1917
Инспекторский отдел Комитета о службе чинов Гражданского ведомства
Центральные и местные
исполнительные opiaHbi
в обязанность которых
Центральные губернские
исполнительные органы
обязанные регулярно
обеспечивать 1 и
Департамент полным
банком данных о
чиновниках и канцелярских служителях
Департаменты общих дел 14
министерств и главных
управлений решавшие дела о
службе чиновников VII-
XIV классов
входила регулярная
доставка в
Инспекторский
департамент сведений о
состоянии и развитии
штатного состава
с 1858-1894 гг
1-е отделение Собственной
е и в канцелярии Чиновники 1-IV классов
Департамент общих дел Министерства внутренних
дел регулировавший формирование состава и
прохождение службы
чиновниками губерний и
1 и Департамент Сената
Чиновники V-X1V классов
областей
Общие присутствия
Департаменты общих дел министерств и главных управлений, получивших право заниматься вопросами службы чиновников своих ведомств
губернских и областных
правлений, занимавшиеся
службой местных чиновников
VII-XIV классов через МВД
Департамент общих дел Министерства внутренних дел формировавший банк данных и регулировавший
прохождение службы
чиновниками губернии и
областей
Общие присутствия
губернских правлений
ведавшие вопросами
службы местных
чиновников
Рис. 17. Организация управления персоналом государственной службы России в XIX в.
к началу XVIII в. регламенты и другие законодательные акты определяли главные цели кадровых служб:
полное обеспечение всех административных органов госу дарства служащими в соответствии с установленными для них штатами;
комплектование канцелярий, контор и других управленче ских структур, как предписывалось Генеральным Регламентом (1720 г.) и прочими уставными документами, профессионально подготовленными чиновниками, которые бы «должность свою знали», были бы «сведущими в юриспруденции», принимали бы во всех отношениях «исправные», т.е. квалифицированные, ре шения;
определение потребности в государственных служащих со ответствующего профессионального профиля с учетом перспек тивы количественного и качественного развития их состава и др.
В процессе достижения этих целей решались такие важные задачи, как подбор и расстановка государственных служащих, повышение их образовательного уровня, развитие профессионализма, обеспечение карьерного движения чиновников, усиление эффективности их управленческой деятельности, стимулирование ответственного отношения к должностным обязанностям и др.
Созданию дееспособного корпуса государственных служащих способствовало пусть непоследовательное, но все большее утверждение с начала XVIII в. базовых принципов его формирования и функционирования, а именно:
подбор кандидатов на вакантные должности по политичес ким, профессиональным, деловым и нравственным качествам;
законность в системе служебных отношений;
строгая соподчиненность лиц различного уровня государ ственных органов на основе централизма;
ответственность служащих за исполнение должностных обязанностей;
контроль за качеством управленческой деятельности госу дарственных служащих и проч.
Комплектование органов государственного управления длительное время регулировалось петровскими Генеральным Регламентом (1720 г.) и Табелью о рангах (1722 г.), а также группой других законодательных актов. В XIX — начале XX в. основным
нормативным документом, регламентировавшим формирование персонала государственной службы, был Устав о службе по определению от Правительства, который чаще назывался Уставом о службе гражданской.
Прием на государственную службу связывался с рядом требований - российское подданство, образовательный уровень, сословная принадлежность, возраст и пол. Правила приема отдавали предпочтение представителям дворянского сословия. Созданием дворянской основы бюрократии высшего и среднего должностного уровня обеспечивалось политическое господство дворянства в стране. Дворянам были созданы льготные условия для поступления на службу, повышения в чине и должности.
Однако проблемы полного комплектования штатов административных органов, особенно замещения низших вакантных должностей, вынуждали правительство принимать на государственную службу лиц недворянского происхождения. По Уставу о гражданской службе в государственные учреждения разрешался прием лиц из среды канцелярских служителей, ученых, художников, учителей, фельдшеров, купцов первой гильдии, детей духовенства не ниже сана священника или дьякона.
Российское законодательство запрещало прием на службу крестьян, мещан, купцов второй и третьей гильдий и их детей, отставных нижних чинов, иностранцев (кроме учреждений науки, образования и искусства). Это запрещение не распространялось на тех граждан указанных категорий, которые получили образование в учебных заведениях, дававших право занимать должности в системе государственной службы «независимо от рода и звания».
Используя такие правила приема на службу, правительство регулировало социальный состав государственных служащих в интересах правящего сословия. Однако, несмотря на «заградительные» меры при приеме на службу лиц недворянского происхождения и усложнение механизма их повышения в чинах, во второй половине XVIII—XIX в. проявилась тенденция роста Удельного веса выходцев из разночинцев и податных сословий, прежде всего в составе служащих IX—XIV классов, а также среди чиновников VI-VIII классов. Это было обусловлено объективными факторами политического и экономического развития России и одновременно недостатками правительственной кад-
13-
Управление персоналом
ровой политики, на почве которых постоянно возникала острая нехватка персонала государственной службы. На рубеже XIX—XX вв. выходцы из непривилегированных сословий стали доминировать в составе табельного чиновничества, кроме I—IV классов. Тем не менее, хотя в конце 90-х гг. дворяне по происхождению составляли всего 30% российской бюрократии, подавляющее большинство высших государственных должностей (75%) занимали представители дворянства. Сословный подход к формированию персонала государственной службы был отменен указом Николая II лишь в октябре 1906 г.1
Непременным требованием, которым определялось право приема на государственную службу и служебное продвижение, являлся уровень образованности. Этот признак всегда был важным критерием пригодности к службе. Уставные документы ставили должностную и чиновную карьеру в зависимость от образовательной подготовки чиновников. Положение о порядке производства в чины по гражданской службе (1834 г.) подразделяло служащих на лиц с высшим, средним и начальным образованием, т.е. на три разряда. Для каждого разряда устанавливались особые правила поступления на службу и различные сроки производства в чины. Если чиновники с высшим образованием (I разряда) получали право повышения в чине через 3—4 года, то служащие II и тем более III разряда должны были служить в каждом чине значительно более длительные сроки. Общие сроки выслуги лет для табельных чиновников были введены только во второй половине XIX века.
В практике формирования административного персонала заслуживает внимания, что правительство поощряло поступление на службу лиц с высшим образованием. Выпускники университетов, Александровского лицея, Высшего училища правоведения и ряда других высших учебных заведений в зависимости от степени аттестата об их окончании (1-й или 2-й) могли начинать службу с должностей соответственно X—XII классов.
Особенно благоприятные служебные условия создавались для лиц, получивших в университете ученую степень. По Уставу о гражданской службе кандидаты наук принимались в административные органы с производством в чин не ниже коллежского
.
секретаря и, следовательно, становились чиновниками X класса. Вышедшие из университета с ученой степенью магистра получали в государственных учреждениях сразу чин IX класса и начинали службу в звании титулярного советника. Что касается граждан, пришедших на службу со степенью доктора, то специалисты такой квалификации становились чиновниками VIII класса и приобретали сословные права потомственного дворянства1.
В то же время следует отметить, что образованность не была решающим фактором приема на гражданскую службу и карьерного движения. Даже в 80-х гг. XIX в. для получения первого классного чина было достаточно представить аттестат об окончании уездного училища или сдать экзамен в объеме его учебной программы. Естественно, такое правило начального чинопроизводства не способствовало повышению общего уровня образованности российского чиновничества и сохраняло остроту этой проблемы вплоть до падения самодержавия в феврале 1917г.
Порядок приема предусматривал определенный возраст кандидата на государственную должность. Начало действительной службы допускалось с 16 лет. Право поступления на службу имели граждане, не лишенные этого права по суду. Юридические преимущества при занятии должностей были предоставлены мужчинам. Лица женского пола еще в последней четверти XIX в. допускались к службе лишь в учебном, финансовом, медицинском, почтово-телеграфном и ряде других ведомств, причем на низших должностях и с ограничением права на государственную пенсию, повышение оклада за выслугу лет, присвоение почетных званий и другие социальные гарантии и льготы.
В правилах формирования персонала государственной службы правительство провозгласило отказ от каких-либо привилегий и ограничений, связанных с национальной принадлежностью и религией. В Уставе о гражданской службе с 30-х гг. XIX в. содержалось положение о том, что «различия вероисповедания или племени» не могут быть препятствием для приема на государственную службу. Однако в действительности на получение
права государственной службы оказывали влияние известные принципы официальной правительственной политики, исповедовавшей «православие, самодержавие и народность». Отсюда исходили определенные ограничения для поступления на службу лиц еврейской национальности и «инородцев».
Прием на службу, присяга и требования к государственным служащим
Со времени выделения гражданской службы в самостоятельную сферу профессиональной служебной деятельности правительство России рассматривало формирование персонала государственной службы в качестве важнейшего условия эффективного государственного управления. Не случайно эти вопросы являлись предметом постоянного и всестороннего внимании верховной власти, о чем свидетельствует обширная законодательная база.
В нормативно-правовых актах были определены цели, задачи и принципы формирования корпуса государственных служащих; механизм отбора кадров в административные учреждения; правила приема в органы государственного управления; порядок назначения на должности; основные требования к поступающим на государственную службу.
Принятые на государственную службу приводились к присяге. В марте 1711 г. Петр I подписал составленный им текст присяги, согласно которой вступающие в должность давали клятву «до последней своей силы» верно служить государству, повседневно и энергично отстаивать государственные интересы, «честно и чисто, неленостно, но паче ревностно» исполнять должностные обязанности при условии ответственности перед гражданским и Божьим судом в случае нарушения ими взятых на себя обязательств. В специальном указе «О присяге на верность службе» (1719 г.) правительство предписало привести к присяге чиновников Сената и коллегий, губернаторов, воевод и всех других «управителей и служителей»1. Присягу давали члены возникших позднее Государственного совета, Комитета министров, Государственной думы, чиновники высших, центральных и местных органов государственного управления.
.
В регулировании служебных отношений российское законодательство придавало большое значение разработке требований к персоналу государственной службы. В своих распорядительных документах создатель государственной службы нового типа Петр I постоянно указывал, что чиновники должны направлять всю их деятельность на реализацию государственной политики, руководствоваться «пользой государственной», «радеть за Отечество», неуклонно соблюдать «верность службе», проявлять служебное усердие для «блага и славы России». В соответствии с его указом от 24 апреля 1713 г. должностные лица и все граждане, действия которых наносили «повреждение интересам государственным», подлежали строгому наказанию в судебном порядке1.
Гражданские чиновники были обязаны детально знать государственные законы, регламенты и другие установления, рассматривать их соблюдение как главное условие «правого и благонамеренного управления». Им предписывалось глубоко усвоить содержание и объем полномочий доверенной должности, «прилежно» относиться к служебному поручению, принимать квалифицированные решения, вести дела «по точной силе и словам законов», строго хранить государственную тайну, не допускать «волокитства», «небрежения» и неоправданного «по-спешения» в делах. Законы о государственной службе предостерегали чиновников от злоупотребления властью, «мздоимства и лихоимства», неполной или неправдивой отчетности, дисциплинарных нарушений и т.д.
Наиболее полную разработку требования к деловым и нравственным качествам чиновников получили в Уставе о службе по определению от Правительства (1832 г.) и его более поздних модификациях, а также в уставных документах министерств и ведомств, составивших «Свод уставов о службе гражданской» (1835 г.). Среди качеств, необходимых служащему для успешного выполнения служебного долга, в Уставе о службе по определению от Правительства — главном нормативном акте о государственной службе вплоть до 1917 г. — указывались «верность службе», «радение о должности», «добрая воля в отправлении поручений», «усердие к общему добру», «честность, бескорыстие и воздержание от взяток», «правый и равный суд всякому
1.
состоянию», «человеколюбие», «покровительство невинному и скорбящему».
«Все служащие возложенные на них должности обязаны исправлять согласно присяге с усердием, нелицемерно и добросовестно... - предписывалось в Уставе, - не позволяя себе ни из вражды, ни из свойства или дружбы, а тем более из корысти или взяток ничего противного долгу присяги, честности и возложенного на них служения. Посему леность, нерадение и неприлежность к порученному долгу да почтутся наивящим для них стыдом, упущение же должности и нерадение по части блага общего, им вверенного, - главнейшим поношением»1.