Управление карьерой и аттестация государственного служащего

Важным звеном управления персоналом государственных уч­реждений являлась организация прохождения службы. В нор­мативных документах были определены условия служебного продвижения чиновников. К ним относились образовательный уровень, стаж работы на административных должностях, успеш­ное исполнение обязанностей на предшествующих ступенях уп­равленческой деятельности, заслуги перед государством на по­прище «служения» России. Основаниями для повышения по службе признавались, во-первых, выслуга лет и, во-вторых, «от­личия» или «особенные труды» для «пользы Отечества». Слу­жебная карьера первого типа была связана с приобретением чи­новником права на очередной более высокий чин после опреде­ленного срока службы при условии «усердного» и «беспорочно­го» исполнения должностных обязанностей. Во втором случае сроки службы в рамках соответствующих чинов сокращались наполовину или на одну треть и в этой связи карьерное движе­ние ускорялось.

Если исходить из установленных в 1856 г. общих сроков вы­слуги лет, а именно в XIV-IX классах по 3 года и в VIII-V1 клас­сах по 4 года, то по этим правилам чиновник, начавший службу коллежским регистратором (XIV класс), мог пройти «расстоя­ние» до чина статского советника (V класс) на основании «вы-

.

слуги лет» за 24 года, а «в уважение заслуг и отличий» — за 17 лет. Для представления к производству в чины выше статского со­ветника, т. е. с IV по I класс, каких-либо служебных сроков не устанавливалось. Их «пожалование» осуществлялось исключи­тельно указами государя.

Должностной рост персонала государственной службы также был предметом нормативного регулирования, хотя не был сво­боден от влияния многочисленных субъективных обстоя­тельств. В ряде правительственных документов в качестве усло­вия назначения на определенные должности наряду с образо­ванностью, чином и другими требованиями указывалось нали­чие опыта административной деятельности. Как следует из «Свода уставов о службе гражданской» издания 1896 г., для заме­щения вакантных должностей V класса в Министерстве финан­сов от кандидатов требовался «надлежащий опыт службы» в ве­домствах, земских и городских общественных органах в течение 5 лет, для замещения должности VI класса — не менее 3 лет. Ус­ловием выдвижения на должности V класса в Министерстве пу­тей сообщения также являлось пятилетнее предварительное прохождение службы, на должности VI класса — 3 года; лица с ученой степенью должны были иметь служебный опыт для должности V класса 3 года, VI класса — более 2 лет¹.

В карьерном движении персонала государственной службы значительную роль играла его аттестация, которая проводилась в соответствии с установленным порядком. Первоначальный отзыв о чиновниках составлялся их непосредственным руко­водством. Согласно одному из положений об аттестации (1909 г.), оно было обязано дать письменное заключение, со­держащее «возможно точную и полную» характеристику слу­жебных, умственных, нравственных и физических качеств ат­тестуемого.

С дополнениями и коррективами вышестоящих должностных лиц эти документы поступали к руководителям государствен­ных учреждений. Под их председательством в сроки, установ­ленные для периодической оценки квалификации персонала, ежегодно формировались Аттестационные совещания. Членами совещаний принимались заключения об аттестуемых. Положе-

.

ния об аттестации требовали, чтобы «заключения совещаний были вполне определенными и сводились к мотивированному признанию тех или иных качеств аттестуемого»¹. Правительство требовало от руководящих должностных лиц объективности при проведении аттестаций. В специальном указе Николая I от 10 мая 1850 г. «О соблюдении строгой справедливости при атте­стациях» начальствующие лица предупреждались о прямой от­ветственности за проявление «пристрастия или послабления» в отношении аттестуемых.

В практике выдвижения персонала на ответственные должно­сти использовались квалификационные характеристики чинов­ников. В 1837 г. Комитет министров утвердил Положение, со­гласно которому «важнейшей обязанностью» губернаторов яв­лялось постоянное и внимательное изучение деловых и нравст­венных качеств подчиненных им служащих. При этом речь шла о чиновниках, занимавших в губерниях видные посты, в том числе вице-губернаторов, председателей и членов гражданских и уголовных палат, губернских судов, советников и асессоров казенных палат и др.

Как требовал Комитет министров, «заключения свои о спо­собностях, нравственных качествах и вообще о степени благо­надежности тех из чиновников, которые исправляют значитель­нейшие должности, начальники губерний... доводят до сведе­ния министерств и главных управлений по принадлежности для соображения при перемещении их и предназначении к произ­водству в чин или иным наградам и поощрениям». В случае от­рицательной квалификационной характеристики в документе давалось развернутое и мотивированное обоснование подобно­го заключения о служащем.

Конкурс и резерв в государственной службе

В управлении персоналом, хотя и в ограниченном объеме, применялась конкурсная практика замещения вакантных долж­ностей. Правительство предоставляло возможность канцеляр­ским служителям длительной службой (12 и более лет) и по кон­курсу получить право на производство в первый классный чин

.

коллежского регистратора. Принимая во внимание такие пока­затели, как выслуга лет, «беспорочная служба», «заслуги и досто­инства», «благонадежность» и др., кадровым подразделениям министерств и губернских правлений разрешалось выдвигать кандидатов на замещение вакантных должностей XIV класса на конкурсной основе. Это открывало перед низшим персоналом перспективу карьеры уже в составе табельного чиновничества.

Одной из форм работы с персоналом являлось введение ин­ститута кандидатов на ответственные должностные посты, фор­мирование своего рода «резерва» кадров. С 40-х гг. XIX в. в Пер­вом департаменте Сената, а позднее в Инспекторском департа­менте Собственной е.и.в. канцелярии составлялись списки та­ких кандидатов и определялись меры по их подготовке к пред­стоящей должности. Для этого предусматривался подготови­тельный период от двух и более месяцев. Так, в декабре 1841 г. Сенат издал указ «О кандидатах на губернаторские места» с це­лью исключить «невыгодные последствия от неопытности лиц, назначавшихся на должности начальников губерний». В указе было признано необходимым иметь список кандидатов и гото­вить их к возможному назначению. В подготовительный период они должны были основательно ознакомиться со своими буду­щими обязанностями, изучить объем и содержание работы гу­бернатора и губернского правления, губернских палат, комис­сий, управ, дум и других управленческих органов; познакомить­ся с требованиями министерств и главных управлений к их под­разделениям на местах. Подготовительный период завершался собеседованием на коллегии Министерства внутренних дел. Выдвижение на должность губернатора могло состояться при условии, если коллегия находила кандидата достаточно подго­товленным к исполнению должности руководителя губернии. Лишь после заключения коллегии министр обращался к госуда­рю с официальным представлением кандидата на пост губерна­тора. Назначение на эту ответственную должность было исклю­чительной прерогативой императора.

Ответственность и контроль в государственной службе

В поле зрения правительства постоянно находились вопросы повышения ответственности персонала за исполнение должно-

стных обязанностей. Главным элементом механизма формиро­вания служебной ответственности чиновников являлась норма­тивно-правовая база в виде многочисленных законов, уставов, наказов, положений и других документов, которыми определя­лась политическая, дисциплинарная, материальная, админист­ративная, уголовная и другая ответственность государственных служащих. Требование служебной ответственности содержалось в таких исторически значимых установлениях, как Генеральный Регламент, Устав о гражданской службе, Уложение об уголовных и исправительных наказаниях и пр.

Ведущая роль в регламентировании служебной ответственно­сти персонала государственной службы принадлежала Уложе­нию о наказаниях уголовных и исправительных (1845 г.), в кото­ром был выделен особый раздел — «О преступлениях и проступ­ках на службе государственной и общественной». В этом разде­ле имелись специальные главы, предусматривавшие соответст­вующие санкции в отношении чиновников, преступивших за­кон или нарушивших служебные правила.

Согласно Уложению, за должностные проступки по службе в соответствии со степенью их тяжести государственные служа­щие несли ответственность в виде таких дисциплинарных нака­заний, как замечание, выговор без занесения в формулярный список, вычет из служебного стажа, вычет из жалованья, штраф, перемещение с высшей должности на низшую, недельный арест, увольнение с данной должности, полное отрешение от го­сударственной службы¹.

Прямые преступления по службе, а именно злоупотребление властью, «противозаконное бездействие» должностных лиц, взяточничество и взяткодательство, растрата государственных средств, нанесение государству существенного материального ущерба и т.д., влекли за собой уголовную ответственность чи­новников и карались лишением всех прав состояния, различны­ми сроками тюремного заключения, каторжными работами на «отдаленных заводах», ссылкой на поселение в сибирские гу­бернии, отправкой в «исправительные арестантские роты» гражданского ведомства и другими жесткими наказаниями.

¹

Действенным инструментом управления персоналом был го­сударственный контроль. С петровских времен состав и дея­тельность корпуса государственных служащих являлись объек­том контроля Сената, прокурорской службы и созданного позд­нее общегосударственного специального контрольного ведом­ства. В течение 1801—1851 гг. Сенат провел 86 комплексных гу­бернских ревизий. Сенатские комиссии проверяли уровень го­сударственного управления со стороны губернских и уездных административных учреждений, своевременность и качество выполнения указов и распоряжений центра по основным управ­ленческим отраслям, отношение губернаторов и других чинов­ников к своим должностным обязанностям¹.

При этом нередко ревизии контрольных органов для ряда должностных лиц заканчивались серьезными дисциплинарными взысканиями и даже уголовными наказаниями. В 40—50-х гг. XIX в. за различные должностные преступления были привлечены к судебной ответственности около 100 тыс. чиновников государст­венных учреждений. Имели место случаи, когда губернаторы и другие чиновники подвергались санкциям в массовом порядке. Например, с 1866 по 1868 г. высочайшими указами от своих долж­ностей были освобождены 29 губернаторов — 55% их общего ко­личества. Таким образом, государственный контроль силами Се­ната, прокурорской службы и общероссийского контрольного ведомства оказывал значительное регламентирующее и воспита­тельное влияние на персонал государственной службы.

Наряду с различного рода принудительными санкциями, на­правленными на повышение управленческой культуры персона­ла государственной службы, правительство стимулировало доб­росовестную высококвалифицированную служебную деятель­ность системой моральных и материальных поощрений. В Уста­ве о гражданской службе имелась глава «О наградах во время прохождения службы», в которой содержалось принципиальное положение о том, что государственные служащие на основании «испытанной верности и искусства» «трудами и достоинствами» могут рассчитывать на «соразмерную заслугам награду». За отли­чия на службе предусматривались такие виды наград: «1) Высо-

¹ .

чайшее его императорского величества благоволение.2) Чины. 3) Ордена. 4) Назначения аренд и пожалование земель. 5) Подар­ки от Высочайшего его императорского величества имени. 6) Единовременные денежные выдачи».

Выводы

Исторический опыт свидетельствует, что российское прави­тельство накопило значительный, хотя и противоречивый опыт управления персоналом государственной службы. В современ­ных условиях заслуживают творческого учета определение задач и принципов комплектования государственных служащих, ис­ходя из особенностей и потребностей соответствующих истори­ческих этапов эволюции государства; разработка правил приема в государственные учреждения, порядка назначения на штат­ные должности и прохождения службы.

Представляют интерес детальный комплекс требований к политическим, деловым и нравственным качествам служащих; создание механизма их ответственности за неисполнение, не­надлежащее исполнение служебных обязанностей и прямые должностные преступления; организация контроля за управ­ленческой деятельностью персонала государственной службы. Небесплодным для управления современным персоналом го­сударственной службы может быть изучение института канди­датов на замещение вакантных должностей; использование эк­заменов, конкурсов и испытательных сроков при назначении на должность, практики аттестаций и составления текущих квалификационных характеристик профессиональной при­годности служащих.

Достойны внимания разработка статуса государственного служащего, обеспечение юридической защиты его чести и до­стоинства, предоставление определенных социальных льгот и преимуществ, установление системы стимулирования добросо­вестного и профессионального исполнения должностных обя­занностей в виде государственных наград, знаков отличия и др. Весьма поучителен опыт создания единой общегосударствен­ной системы управления персоналом гражданской службы в ли­це Инспекторского департамента и затем Комитета о службе чи-

новников гражданского ведомства в структуре канцелярии или администрации субъекта верховной власти России, а также спе­циальных кадровых служб министерств, ведомств и губернских правлений.

В то же время нельзя не видеть такие негативные стороны уп­равления персоналом государственной службы, как авторитар­ность, гипертрофированный централизм, максимально деталь­ная регламентация служебной деятельности чиновников, культ «начальника» и зависимость карьеры от его «благорасположе­ния», насаждение безоговорочного «послушания» служащих и неприятие их «собственномыслия», недостаточная правовая и социальная защищенность чиновников и др.

В целом исторический опыт управления персоналом государ­ственной службы в досоветской России при критическом отно­шении и творческом подходе может служить одним из «строи­тельных материалов» современной системы формирования и деятельности корпуса государственных служащих Российской Федерации.