Варианты изменения действующего паспортно-визового режима для китайских торговцев-челноков, %

Варианты ответов	Мнения экспертов
	Эксперты СФО	Эксперты ДФО	Все опрошенные эксперты
Упростить	6,7	10,5	8,3
Ужесточить	80,5	75,2	78,3
Оставить без изменений	10,7	10,5	10,6
Затрудняюсь ответить	2,1	3,8	2,8
Всего	100,0	100	100,0

Итак, большинство экспертов полагает, что при активизации политики в области регулирования миграции из Китая требуется также изменить и визовую политику. Эти изменения должны коснуться в первую очередь китайских временных мигрантов, въезжающих в Россию на короткий срок.

Вместе с тем, необходимо выработать действенные, цивилизованные механизмы возвращения китайских мигрантов, незаконно находящихся на территориях Российской Федерации, в места их постоянного проживания в Китае. Целесообразно в этой связи заключить Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Китайской Народной Республики о сотрудничестве в борьбе с незаконной миграцией.

В общем комплексе мер регулирования миграционных процессов из КНР важное значение имеет и разработка мер, которые позволили бы перенаправить потоки незаконной миграции из Китая в русло временной трудовой миграции.

Таким образом, противоречивость роли, которую играет в нынешней России китайская миграция, ее позитивные крайне негативные эффекты требует от государства дифференцированного регулирования этой сферы. С одной стороны, необходима политика поддержания законной трудовой иммиграции с учетом того положительного, что дают китайские работники России, а с другой, - политика, направленная на ограничение нелегальной миграции и занятости китайских мигрантов.

Чудиновских О.С. (МГУ)

Проблемы правовой базы статистического учета мигрантов

Данная статья основана на материалах исследования, выполненного по заказу Федеральной службы государственной статистики России в 2005 г. Одной из задач этой работы был анализ нормативно-правовой базы формирования государственной статистики миграции в России и определение основных пробелов в законодательстве, приведших к значительному снижению полноты и качества учета мигрантов, в первую очередь - иностранных граждан.

Когда речь заходит о числе незаконных мигрантов, находящихся на территории России, называются самые разные величины. Объединяет их одно – все они отражают не реальные числа, а мнения и представления тех лиц, которые их называют. На мой взгляд, невозможно дать приближенной к действительности оценки числа незаконных мигрантов, когда не все благополучно обстоит со статистикой мигрантов законных. Имею в виду способы накопления первичной информации и передачи ее в органы государственной статистики. Замечу, что специалисты ФМС в последние годы сделали очень много для упорядочения учета иностранных мигрантов, однако эти данные доступны лишь чрезвычайно ограниченному кругу специалистов. В то же время большинство аналитиков и практиков, работающих в области проблем миграции, опираются на данные официальной статистики, разрабатываемой Росстатом. Понятно, что административные учеты ведутся не только для нужд общей (гражданской) статистики, и не все данные могут быть опубликованы (так не делает, насколько я знаю, ни одно государство). Но ситуация абсолютного отсутствия в опубликованном виде сведений, к примеру, о числе лиц, получивших разрешение на временное проживание или вид на жительство, тоже не может считаться нормальной в стране, движущейся к построению гражданского общества.

Исследователи и практические работники, обращаясь к статистическим данным, достаточно редко принимают во внимание то обстоятельство, что номенклатура первичных данных, способ их разработки, формат итоговых таблиц, и, что очень важно, регламент обмена данными между ведомствами, а также правила их публикации – определяются конкретными нормативными документами. Эти нормативно-правовые акты можно условно разделить на две категории. Первые определяют возможности и ограничения выбора места жительства и передвижения для граждан страны и иностранцев, правила въезда в страну и выезда из нее, правила и процедуры регистрации физических лиц и т.д., и, в том числе, предусматривают учетно-статистические вопросы. Ко второй категории можно отнести документы, в которых описаны полномочия национальных статистических служб в области сбора данных и получения их из других ведомств, а также нормативно-правовые акты, определяющие защиту информации и правила доступа к ней. В данной статье мы остановимся на некоторых аспектах правовой базы статистического учета мигрантов.

Статистика хорошего качества формируется только в том случае, если в нормативной базе учтена вся последовательность процедур (от получения первичных данных о мигранте до публикации отчетности) и, конечно, присутствует понимание того, какой аналитической ценностью будут обладать собранные и обработанные данные, насколько объективно они смогут отражать действительность и давать основания для принятия адекватных управленческих решений. В странах с развитой традицией формирования государственной статистики, высоким статусом национальной статистической службы, ее интересы учитываются еще на этапе проектирования новых законов в иных областях, которые могут, так или иначе, повлиять на полноту или методологию сбора статистических данных.

Резкое снижение полноты охвата и качества учета мигрантов разных категорий в нашей стране связано с образованием большого числа пробелов и неувязок в российском законодательстве, на основании которого органы статистики получают первичные данные из органов внутренних дел.

С середины 1990-х гг. неоднократные изменения в нормативной базе, регулирующей вопросы регистрации населения, производились в большинстве случаев без учета теснейшей связи правил регистрации и сбора первичных данных для органов государственной статистики. Эта динамическая связь оказалась в ряде случаев разрушенной, а потери первичной информации о значительных по объему миграционных потоках – невосполнимыми. Причем речь идет не просто о некотором недоучете мигрантов, но по сути дела о полном «выключении» из государственного статистического наблюдения потоков миграции иностранных граждан.

Нормативные акты, определяющие права и полномочия Федеральной службы государственной статистики¹, показывают, что эти права можно использовать более широко в отношении получения информации о населении в целом и миграции в частности. Взаимоотношения Росстата с МВД в части получения данных о миграции в настоящее время строятся на основании «Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации»²и производных нормативных документов, в первую очередь - Инструкции по применению этих Правил, где процедура сбора первичной информации для статистического наблюдения представлена наиболее полно. Но эти акты предусматривают передачу в органы статистики сведений о миграции только граждан России.

Регистрация и учет иностранцев регулируются основным Законом от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и рядом подзаконных актов. В связи с тем, что Закон не содержит никаких указаний на передачу в органы статистики каких-либо сведений, с 2003 года Росстат получает лишь те листки статистического учета мигранта, которые, видимо, по старой традиции, составили работники некоторых паспортно-визовых подразделений при регистрации иностранцев. Только этим можно объяснить нулевые или мизерные (по данным Росстата) величины числа иностранных мигрантов, прибывших на территорию ряда субъектов Федерации в 2002-2004 гг., хотя по данным ФМС в тех же регионах и в те же годы тысячи лиц получили разрешение на временное проживание или вид на жительство. Иными словами, в Законе отсутствует прямая связь с государственным статистическим наблюдением потоков миграции. Однако, разнообразные учеты (по категориям иностранных граждан и лиц без гражданства), предусмотренные этим Законом и детализированные в подзаконных актах²⁷, в принципе позволяют российской статистике надеяться о передаче в перспективе каких-то данных из ФМС в Росстат⁴.

Заметим, что сложившаяся к настоящему времени ситуация в области статистического учета миграции стала возможной частично и из-за того, что с начала 1990-х годов статус Росстата (ранее Центрального статистического управления РФ, Государственного комитета по статистике) снизился. Только этим можно объяснить, что ключевые вопросы в отношении регистрации и учета мигрантов не обсуждались со статистиками заранее, и потребовалось почти десятилетие, чтобы начать конструктивный диалог между статистиками и теми специалистами, которые курируют вопросы регистрации населения в России. Можно отметить, что в последнее время наблюдается положительная и достаточно быстрая динамика в отношении ФМС к проблемам государственной статистики, диалог по вопросам учета мигрантов развивается также и между ФМС и научным сообществом.

Несколько слов следует сказать о правовой базе формирования пограничной статистики о движении иностранных граждан. Федеральная пограничная служба, на основании действовавшего закона, всегда вела внутреннюю статистическую отчетность о лицах, пересекающих государственную границу страны (см. п. 15 статьи 30 Федерального Закона РФ «О государственной границе Российской Федерации»). Однако доступной широкому кругу пользователей эта информация стала лишь недавно, когда Росстат начал получать и публиковать эти сведения.

Только с 1997 года, в соответствии с положениями совместного Приказа ФПС России, ГТК России и Госкомстата России № 282/273/70 от 22 апреля 1997 года) Федеральная пограничная служба передает в Росстат сводную статистическую отчетность о фактическом количестве иностранных граждан (с указанием стран, откуда прибыли и куда выбыли), въехавших в Российскую Федерацию и выехавших из РФ с распределением их по целям поездок и по видам транспорта. Эти сведения, за исключением распределения по видам транспорта, публикуются в статистических ежегодниках Росстата с 2000 года. Аналогичная информация собирается также в отношении граждан России, но в статистические ежегодники Росстата не попадает. Публикуемая информация характеризует, скорее, интенсивность движения иностранных граждан через границы России, но ни в коей мере не абсолютные числа лиц, т.к. понятно, что очень многие люди совершают многократные поездки в страну в течение года.

Сведения, получаемые Росстатом из ФПС, в принципе компенсируют отсутствие данных, основных на миграционных картах. Хотя этот вид учета не имеет прямого отношения к государственному статистическому наблюдению за потоками миграции, он заслуживает отдельных комментариев. Несмотря на значительно число документов⁵, регулирующих применение миграционных карт, наименее понятная ситуация сложилась именно вокруг этого вида учета. Его недостатки понимают и сами сотрудники ФМС. Главная проблема, по-видимому, состоит в значительных региональных различиях в технической оснащенности и кадровом обеспечении процесса обработки миграционных карт, что приводит к столь же значительным расхождениям в полноте учета в разных регионах (и на разных пунктах иммиграционного контроля).

Говоря о миграционных картах, приведем интересную историческую справку. Идея создания аналога миграционной карты обсуждалась еще в 1928 году, причем инициатива исходила как раз от работников Центрального статистического управления (ЦСУ) СССР. 5 января 1928 года в повестке заседания подкомиссии Статплана по движению населения первым вопросом было «Рассмотрение карточки для лиц, переезжающих границы СССР»⁶. Председателем заседания был выдающийся российский и советский статистик Б.С. Ястремский. В заседании приняли участие представители Народного комиссариата иностранных дел, ОГПУ и других ведомств. В выступлении представителя ЦСУ было в частности сказано, что с 1924 г. ОГПУ предоставляло для работы ЦСУ имеющийся у него (ОГПУ) материал. По словам выступавшего «В материале ОГПУ много данных, необходимых ему для оперативной работы, но не представляющих большого интереса с точки зрения госстатистики, а с другой стороны, нет некоторых необходимых ЦСУ данных. Исходя из этого положения, ЦСУ СССР наметило проект карточки по вопросу о миграции через границы Союза, содержащей минимум необходимых вопросов». В ходе заседания обсуждались такие аспекты, как тип бумаги для карточки, способ и место ее заполнения, затраты времени на эту процедуру и т.д. К сожалению, нам не известна судьба этой идеи. Возможно, она не получила развития (судя по отсутствию в материалах архива каких-либо других ссылок или документов на эту тему, или статистических данных, основанных на таких карточках). Но очевидно лишь следующее: проблемы государственного статистического наблюдения за потоками мигрантов, пересекающих границы нашей страны, считалась очень важной еще почти восемьдесят лет назад, когда масштабы миграции и уровень развития средств транспорта были совсем иными.

В настоящее время большие надежды Росстат и, наверное, все исследователи, возлагают на Центральный банк данных по учету иностранных граждан (ЦБДУИГ), создание которого также предусмотрено Законом о правовом положении иностранных граждан и рядом сопряженных актов⁷. Теоретически, информация, собираемая в рамках ЦБДУИГ, может удовлетворить все запросы государственной статистики, т.к. с помощью информации, хранимой здесь, можно получить представление не только об объемах потоков, но и о различных социально-демографических характеристиках мигранта. Вопрос лишь в том, как скоро все регионы смогут полноценно и на одинаковом уровне стать участниками формирования ЦБДУИГ, а также, как скоро будет подписан какой-либо официальный документ, придающий законную силу передаче данных из ЦБДУИГ в органы государственной статистики.

В проекте нового закона о миграционном учете иностранных граждан, который в первом чтении был одобрен на заседании Совета Федерации 21 марта 2006 г., в принципе заложены основы для исправления сложившейся ситуации. Две статьи прямо указывают на необходимость передавать сведения об иностранцах, зарегистрированных по месту жительства и поставленных на учет по месту пребывания в органы государственной статистики. Однако нет указаний на то, какие именно сведения будет получать статистика. Только ли абсолютные числа зарегистрированных и поставленных на учет, чего явно недостаточно, или все-таки информацию, отражающую основные социально-демографические характеристики иностранных мигрантов. Кроме того, в проекте закона пока отсутствуют статьи, позволяющие сделать учет миграции симметричным, т.е. учитывающим не только прибытие, но и выбытие иностранцев из РФ. Иными словами, в проекте закона о миграционном учете ничего не сказано о том, каким образом статистика сможет узнать, сколько и каких иностранцев покинули страну. Понятно, что этот поток контролировать значительно труднее, чем поток прибывающих (это неизбежная особенность практически всех систем учета миграции), но можно учитывать миграцию, по крайней мере, тех иностранцев, которые официально снялись с регистрационного учета. Однако без этих сведений также невозможно будет оценить так называемую «чистую миграцию» (или сальдо международной миграции иностранцев). Поэтому необходимо как можно скорее внести соответствующие поправки в проект, поскольку корректировка уже принятого закона – процесс длительный и сложный.