Глава 10

Органи та представники, через яких діють

Держава, Автономна Республіка Крим,

Територіальні громади у цивільних відносинах

Стаття 170. Органи, через які діє держава у цивільних відносинах

1. Держава набуває і здійснює цивільні права та обов'язки через органи дер­жавної влади у межах їхньої компетенції, встановленої законом.

1. Стаття 170 ЦК визначає порядок (правовий механізм) дії держави у ци­вільних відносинах. Україна виступає у цивільних відносинах через органи дер­жавної влади. Орган державної влади не виступає при цьому в ролі владно-роз­порядчого суб'єкта публічного права і не реалізує свої владні повноваження щодо інших учасників цих відносин, оскільки, як передбачено ст. 167 ЦК, держава діє у цивільних відносинах на рівних правах з іншими учасниками цих відносин.

Орган державної влади створюється у визначеному законом порядку і вико­нує покладені на нього завдання та функції у межах власної компетенції. Орга­ни державної влади у межах своєї компетенції реалізують цивільну право-суб'єктність держави, набувають і здійснюють від її імені майнові та особисті немайнові права та обов'язки.

Органи державної влади опосередковують участь держави у відносинах влас­ності, інших речових цивільних відносинах, у зобов'язальних, у тому числі де­ліктних, відносинах, у спадкових, особистих немайнових відносинах, а також відносинах щодо об'єктів права інтелектуальної власності (детальніше про пра­вові форми участі держави у цивільних відносинах див. коментар до ст. 167 ЦК).

Цивільні права та обов'язки набуваються державою через органи державної влади в силу настання юридичних фактів, які зумовлюють виникнення таких прав і обов'язків. Юридична природа набуття і здійснення цивільних прав та виконання обов'язків розкривається у главі 2 ЦК України.

Органи державної влади при набутті і здійсненні цивільних прав та вико­нанні обов'язків діють у межах встановленої законом компетенції. Компетенція органів державної влади — це сфера відання (предметне коло питань), у межах якої орган державної влади реалізує свої повноваження. Загальні правові заса­ди розподілу компетенції між органами державної влади містяться у Консти­туції України. Компетенція окремих органів державної влади конкретизується в законах, а також у підзаконних нормативно-правових актах: Указах Президен­та України, постановах Кабінету Міністрів України, актах міністерств та відомств. Тому вжите законодавцем у коментованій статті поняття «закон» по­требує розширеного, а не буквального тлумачення, яке зводить його зміст лише до правових актів Верховної Ради України.

Крім компетенційних обмежень, що встановлені ст. 170 ЦК, органи держав­ної влади, опосередковуючи участь держави у цивільних відносинах, повинні враховувати загальноправові обмеження повноважень владних органів, встанов-

284

лені Конституцією України. Відповідно до статей 6 і 19 Основного закону ор­гани державної влади та їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та закона­ми України. Наведене конституційне положення відображає принцип закон­ності — один з основних принципів правової держави, про яку задекларовано у ст. 1 Конституції України. Тому, наприклад, не дивлячись на те, що одним з основних завдань торговельно-економічних місій у складі закордонних дип­ломатичних установ України є сприяння розвитку торговельно-економічних зв'язків України, залученню іноземних інвестицій у пріоритетні сфери еконо­міки України і виконанню міжнародних договорів України, укладених з дер­жавою перебування, за загальним правилом набувати і здійснювати цивільні права та обов'язки для України такі місії не можуть, оскільки відповідних по­вноважень їм не надано (див.: Указ Президента України «Про торговельно-економічну місію у складі закордонної дипломатичної установи України» від ЗО квітня 1994 p.).

2. Виходячи з конституційного поділу державної влади в Україні на законо­давчу, виконавчу та судову, відповідно виділяються органи законодавчої, вико­навчої та судової влади.

3. Єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент — Верховна Рада України. До її повноважень належить прийняття законів і постанов. Згідно із ч. З ст. 11 і ч. 2 ст. 4 ЦК закони безпосередньо можуть породжувати цивільні права та обов'язки, у тому числі і для держави. Наприклад, законом встановлюються підстави та порядок примусового відчуження у власників майна в порядку рек­візиції. Реквізоване майно переходить у власність держави або знищується (ст. 353 ЦК). Верховна Рада України затверджує рішення про надання Україною позик і економічної допомоги іноземним державам та міжнародним організаціям, а та­кож про одержання Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінан­сових організацій позик, не передбачених Державним бюджетом України. Здійснюючи цивільні права та обов'язки держави, Верховна Рада України кон­тролює використання отриманих державою позик. Крім того, саме Верховна Рада України, реалізуючи від імені держави правомочності власника щодо державно­го майна, затверджує перелік об'єктів права державної власності, які не підляга­ють приватизації, забезпечує здійснення Україною прав володіння, користуван­ня та розпорядження майном, що розташоване за межами держави (див., наприк­лад, постанову Президії Верховної Ради України «Про забезпечення реалізації права власності України на належну їй частину рухомого і нерухомого майна колишнього Союзу РСР за кордоном» від 12 лютого 1993 p.).

4. Система вищого, центральних та місцевих органів державної виконавчої влади визначена в Основному законі держави, Указі Президента України «Про систему центральних органів виконавчої влади» та Законі України «Про місцеві державні адміністрації».

За характером компетенції (повноважень) розрізняються органи загальної компетенції (Кабінет Міністрів, місцеві державні адміністрації), а також органи спеціальної — галузевої, міжгалузевої і функціональної компетенції (решта органів виконавчої влади).

285

Вищим органом у системі виконавчої влади є Кабінет Міністрів України. Загальні повноваження Кабінету Міністрів України у сфері набуття і здійснен­ня ним цивільних прав держави передбачені ст. 116 Конституції України. Це, зокрема, здійснення управління об'єктами державної власності, організація і за­безпечення ним здійснення зовнішньоекономічної діяльності України. Консти­туційні положення про компетенцію Кабінету Міністрів України у сфері набут­тя і здійснення цивільних прав та обов'язків держави знаходять свій розвиток в інших законодавчих актах. Наприклад, згідно з ч. З ст. 141 ГК Кабінет Міністрів України встановлює перелік державного майна, яке безоплатно передається у власність відповідних територіальних громад. Відповідно до ст. 11 Закону Ук­раїни «Про цінні папери та фондовий ринок» Кабінет Міністрів України упов­новажений приймати рішення про розміщення довгострокових і середньостро-кових казначейських зобов'язань. Згідно зі ст. 1 Закону України «Про концесії на будівництво та експлуатацію автомобільних доріг» Кабінет Міністрів Украї­ни укладає концесійні договори на будівництво та експлуатацію автомобільних доріг, що перебувають у державній власності. Кабінет Міністрів України здійснює цивільні права та обов'язки України й за кордоном (див., наприклад, Угоду між Урядом України і Урядом Російської Федерації про реалізацію пра­ва на закордонну власність колишнього СРСР для цілей дипломатичних, кон­сульських і торгових представництв від 3 серпня 1992 p.).

5. Центральними органами державної виконавчої влади є міністерства та інші підвідомчі Кабінету Міністрів України органи. Згідно із Декретом Кабінету Міністрів України «Про управління майном, що є у загальнодержавній власності», ці органи здійснюють функції щодо управління майном, що є у загальнодержавній власності, крім майнових комплексів підприємств, установ, організацій, управлін­ня якими здійснюють відповідні служби Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України згідно з законодавчими актами України.

6. Здійснення управління наявними коштами державного бюджету, у тому числі в іноземній валюті, коштами державних позабюджетних фондів, а також управління державним внутрішнім та зовнішнім боргом покладено згідно з по­становою Кабінету Міністрів України від 31 липня 1995 р. на Державне казна­чейство України. Воно виконує зобов'язання держави у деліктних правовідно­синах (ст. 1176 ЦК). Порядок виконання Державним казначейством рішень суду щодо відшкодування шкоди, завданої громадянинові незаконними діями органів дізнання, попереднього (досудового) слідства, прокуратури, а також судів, де­тально розглядається у наказі Державного казначейства України від 7 березня 2003 р. № 48.

Згідно зі ст. 118 Конституції України та Закону України «Про місцеві державні адміністрації» місцевим органом виконавчої влади є місцева державна адміністра­ція. В управлінні відповідних місцевих державних адміністрацій перебувають об'єк­ти державної власності, передані їм в установленому законом порядку.

Місцева державна адміністрація: а) здійснює на відповідній території управ­ління об'єктами, що перебувають у державній власності та передані до сфери її управління; б) приймає рішення про створення, реорганізацію та ліквідацію

286

підприємств, установ і організацій, що належать до сфери її управління; в) вно­сить пропозиції власникам майна підприємств, установ і організацій, що має важливе значення для забезпечення державних потреб, щодо його відчуження у власність держави; г) розпоряджається землями державної власності відповід­но до закону.

Місцевим державним адміністраціям забороняється використовувати об'єкти державної власності, що перебувають в їх управлінні, як заставу чи інші види забезпечення, а також здійснювати операції уступки вимоги, переведення бор­гу, прийняття переведення боргу, дарування і пожертву.

7. Держава може набувати цивільні права та обов'язки також через органи судової влади. Відповідно до ч. 5 ст. 11 ЦК у випадках, встановлених актами цивільного законодавства, цивільні права та обов'язки можуть виникати з рішен­ня суду. Зокрема, суд застосовує до особи конфіскацію майна як санкцію за вчи­нене нею правопорушення, внаслідок чого відповідно до ст. 354 ЦК майно пе­реходить у власність держави безоплатно. Юрисдикція судів, яка відповідно до ст. 124 Конституції України поширюється на усі правовідносини, що виника­ють у державі, конкретно визначається матеріальним законом і реалізується че­рез процесуальний.

8. Важливо звернути увагу на те, що держава може набувати цивільних прав і обов'язків не тільки через органи державної влади, а й через органи, які хоча і не належать до жодної з вищеназваних гілок влади, проте все ж таки є складови­ми механізму держави. У доктрині конституційного права такі органи іменуються органами держави. У цивільних відносинах вони діють від імені та в інтересах держави на постійній основі відповідно до нормативно-правових актів, які на­дають їм таку функцію та відповідні повноваження. Так, згідно із ст. 102 Кон­ституції України від імені держави виступає глава держави — Президент Украї­ни. Відповідно Президент України може виступати від імені держави і у цивіль­них відносинах. Зокрема, ст. 81 ЦК прямо передбачено можливість створення юридичних осіб публічного права розпорядчим актом Президента України, що заст. 167 ЦК являє собою одну із форм участі держави у цивільних відносинах.

9. Важлива роль у сфері набуття і здійснення цивільних прав та обов'язків держави належить Фонду державного майна України — державному органу, що здійснює державну політику в сфері приватизації державного майна. Правовий статус Фонду визначений постановою Верховної Ради України «Про Тимчасове положення про Фонд державного майна України» від 7 липня 1992 р.

Основними завданнями Фонду є: захист майнових прав України на її тери­торії та за кордоном; здійснення прав розпорядження майном державних підприємств у процесі їх приватизації; створення спільних підприємств, здійснен­ня повноважень орендодавця майна державних підприємств і організацій, їх структурних підрозділів.

Відповідно до покладених завдань Фонд, зокрема: а) змінює у процесі при­ватизації організаційно-правову форму підприємств, що перебувають у загаль­нодержавній власності, шляхом перетворення їх у відкриті акціонерні товари­ства; 6) здійснює повноваження власника щодо частки акцій акціонерних това-

287

риств, які не були реалізовані у процесі приватизації; в) продає майно, що пере­буває у загальнодержавній власності у процесі його приватизації, включаючи майно ліквідованих підприємств і об'єктів незавершеного будівництва; г) укла­дає угоди з посередниками щодо організації підготовки до приватизації та про­дажу об'єктів приватизації; ґ) виступає орендодавцем майна цілісних майнових комплексів підприємств, організацій, їх структурних підрозділів, що є загально­державною власністю, дає дозвіл підприємствам, організаціям на передачу в орен­ду майнових комплексів їх структурних підрозділів; д) бере участь у створенні спільних підприємств, до статутного фонду яких передається майно, що є за­гальнодержавною власністю; є) бере участь у розробці і укладенні міждержав­них угод з питань власності та використання державного майна; є) представляє інтереси України за кордоном з питань, що стосуються захисту майнових прав держави.

10. Національний банк України — це центральний орган державного управ­ ління з особливим статусом (ст. 2 Закону України «Про Національний банк Ук­ раїни»). Він не входить до системи органів жодної з гілок державної влади, але може виступати від імені України у цивільних відносинах, наприклад, діючи ге­ неральним агентом з обслуговування випуску та погашення короткострокових і середньострокових державних облігацій, а також довгострокових державних облігацій деяких видів (п. 4 постанови Кабінету Міністрів України «Про ви­ пуски облігацій внутрішніх державних позик» від 31 січня 2001 p.).

Викладене свідчить про необхідність надання розширеного тлумачення по­няттю «органи державної влади» в контексті коментованої статті та включати в його зміст також і органи держави.

11. Нормативно-правові акти, які визначають правовий статус органів дер­ жавної влади, як правило, наділяють їх правами юридичної особи. Так, відпові­ дно до п. 11 Загального положення про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади України, затвердженого Указом Президента України від 12 березня 1996 р. № 179/96, міністерство є юридичною особою, має само­ стійний баланс, рахунки в установах банків, печатку із зображенням Державно­ го герба України і своїм найменуванням. У зв'язку з цим від набуття і здійснен­ ня Україною цивільних прав і обов'язків через органи державної влади необхід­ но відрізняти самостійну участь у цивільних відносинах таких органів. В останньому випадку носієм цивільних прав та обов'язків виступає власне орган державної влади як юридична особа. Так само орган державної влади, а не дер­ жава, виступає покупцем у відносинах купівлі-продажу товарів, необхідних для забезпечення його повсякденної діяльності. Саме орган державної влади, а не держава відшкодовуватиме шкоду, заподіяну третім особам працівником такого органу під час виконання ним своїх службових обов'язків (ст. 1172 ЦК). Не див­ лячись на те, що навіть у цих випадках органи державної влади оперують дер­ жавною власністю, наданою їм на певних правових титулах, цивільні права та обов'язки суб'єктно закріплюються не за державою, а саме за органами, яким надані державне майно і бюджетні кошти. Іншими словами, у цих випадках орга­ ни державної влади діють у цивільних відносинах не від імені держави, а від власного імені.

288

Стаття 171. Органи, через які діє Автономна Республіка Крим у ци­вільних відносинах

/. Автономна Республіка Крим набуває і здійснює цивільні права та обов'яз­ки через органи влади Автономної Республіки Крим у межах їхньої компетенції, встановленої законом.

і. У коментованій статті передбачено, що Автономна Республіка Крим (АРК) як учасник цивільних відносин набуває і здійснює цивільні права та обов'язки че­рез свої органи влади. Ці органи не є органами державної влади, які опосередкову­ють участь держави Україна у цивільних відносинах, оскільки Автономна Респуб­ліка Крим не має усіх необхідних ознак держави, зокрема, суверенітету.

Органами влади, через які Автономна Республіка Крим набуває і здійснює цивільні права та обов'язки, є Верховна Рада Автономної Республіки Крим і Рада міністрів Автономної Республіки Крим. Повноваження, порядок формування та діяльність Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим визна­чаються Конституцією України і законами України, Конституцією Автономної Республіки Крим і нормативно-правовими актами Верховної Ради Автономної Республіки Крим (ст. 136 Конституції України).

2. Верховна Рада Автономної Республіки Крим є представницьким органом Автономної Республіки Крим і здійснює представницькі, нормотворчі, конт­рольні функції та повноваження у межах своєї компетенції.

Згідно зі ст. 1 Закону України «Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим» та ст. 21 Конституції Автономної Республіки Крим Верховна Рада Авто­номної Республіки Крим здійснює свої повноваження з метою сприяння реалі­зації прав та інтересів населення автономії та вирішення питань збалансованого соціально-економічного, культурного та іншого розвитку регіону.

Відповідно до ст. 26 Конституції Автономної Республіки Крим, а також За­кону України «Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим» до компетенції Верховної Ради Автономної Республіки Крим у сфері набуття і здійснення ци­вільних прав та обов'язків Автономної Республіки Крим відноситься: а) визна­чення порядку управління майном, яке належить Автономній Республіці Крим (див., наприклад, постанову Верховної Ради Автономної Республіки Крим «Про управління майном, що належить Автономній Республіці Крим» від 18 червня 2003 p.); б) визначення переліку майна Автономної Республіки Крим, яке підля­гає і яке не підлягає приватизації (див., наприклад, постанову Верховної Ради Автономної Республіки Крим «Про перелік майна, що належить Автономній Республіці Крим і підлягає приватизації» від 18 жовтня 2000 р.); в) визначення порядку управління майном, яке знаходиться на балансі Верховної Ради Авто­номної Республіки Крим; г) визначення порядку укладення і затвердження до­говорів і угод від імені Автономної Республіки Крим з питань, віднесених до відання Автономної Республіки Крим, ґ) затвердження таких договорів і угод; д) за пропозицією Ради міністрів Автономної Республіки Крим прийняття рішень про випуск місцевих позик; є) заснування республіканських засобів ма­сової інформації; є) вирішення відповідно до законодавства України питань про створення спільних підприємств, у тому числі з іноземними інвестиціями.

10 8-108

289

Верховна Рада Автономної Республіки Крим як представницький орган здійснює права власника на землю і природні ресурси у межах території Авто­номної Республіки Крим, за винятком земель і природних ресурсів, віднесених до загальнодержавної власності, власності місцевого самоврядування, фізичних і юридичних осіб.

Договори та угоди з питань, віднесених до відання Автономної Республіки Крим, підписує Голова Верховної Ради Автономної Республіки Крим у поряд­ку, визначеному Верховною Радою Автономної Республіки Крим відповідно до законів України.

3. Рада міністрів Автономної Республіки Крим є виконавчим органом Авто­ номної Республіки Крим і самостійно здійснює виконавчі функції та повнова­ ження у межах своєї компетенції. Вона здійснює управління майном, яке знахо­ диться на її балансі, засновує друкований орган, вносить пропозиції Верховній Раді Автономної Республіки Крим щодо випуску місцевих позик.

Голова Ради міністрів Автономної Республіки Крим у межах своїх повнова­жень підписує договори та угоди, у тому числі зовнішньоекономічні. Як перед­бачено Порядком здійснення зовнішніх зносин Радою міністрів Автономної Рес­публіки Крим і місцевими державними адміністраціями, затвердженим Указом Президента України від 5 березня 2002 р. № 217/2002, заходи з питань зовніш­ньоекономічної діяльності, незалежно від місця їх проведення, здійснюються Радою міністрів Автономної Республіки Крим за попереднім письмовим погод­женням з Міністерством закордонних справ України і Міністерством економі­ки України з наступним інформуванням про результати проведених заходів, у тому числі про укладені документи. Проекти документів (у тому числі договорів) підлягають обов'язковому погодженню з Міністерством закордонних справ Ук­раїни, Міністерством юстиції України, а також з іншими центральними органа­ми виконавчої влади, до компетенції яких належать запропоновані до вирішен­ня питання.

4. В Автономній Республіці Крим діє Представництво Президента України — особливий орган, існування якого передбачено ст. 139 Конституції України. У контексті коментованої статті слід зазначити, що Закон України «Про Представ­ництво Президента України в Автономній Республіці Крим» не передбачає будь-яких повноважень зазначеного конституційного органу у сфері набуття і здійснення цивільних прав та обов'язків Автономної Республіки Крим, хоча пе­релік повноважень Представництва Президента України в автономії не закри­тий, і воно може виконувати й інші повноваження відповідно до законодавства України, а також доручення Президента України.

5. Набуття і здійснення органами влади Автономної Республіки Крим ци­вільних прав і обов'язків республіки необхідно відрізняти від виконання таки­ми органами делегованих повноважень органів державної влади і органів місце­вого самоврядування, що створює, змінює і припиняє цивільні права й обов'яз­ки у держави та територіальних громад відповідно, але не в Автономної Республіки Крим.

290

Стаття 172. Органи, через які діють територіальні громади у цивіль­них відносинах

/. Територіальні громади набувають і здійснюють цивільні права та обов'яз­ки через органи місцевого самоврядування у межах їхньої компетенції, вста­новленої законом.

1. Первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста (ст. 6 Зако­ ну України «Про місцеве самоврядування в Україні»). Територіальна громада може діяти у цивільних відносинах безпосередньо, через органи місцевого само­ врядування, через сільського, селищного, міського голову або через представ­ ників за спеціальним дорученням.

Безпосередня участь територіальних громад у цивільних відносинах прямо передбачена статтями 142, 143 Конституції України, ст. 327 ЦК, ст. 60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Наприклад, відповідно до ст. 16 Закону рішення про наділення міських рад правами щодо управління майном і фінансовими ресурсами, які є у власності територіальних громад районів у містах, приймається на місцевих референдумах відповідних районних у містах громад. За сільським, селищним, міським головою (ст. 42 Закону «Про місцеве самовря­дування в Україні») закріплені повноваження на укладення від імені територі­альної громади договорів відповідно до законодавства. При цьому такий голова, хоча і належить до системи місцевого самоврядування, все ж таки не є органом місцевого самоврядування в Україні, а характеризується як головна посадова особа відповідної територіальної громади. Врегулюванню питань набуття і здійснення територіальними громадами цивільних прав та обов'язків через пред­ставників, які діють за спеціальним дорученням, присвячена ст. 173 ЦК Украї­ни. Коментована стаття не поширюється на всі вищезазначені випадки, а роз­глядає набуття і здійснення територіальною громадою цивільних прав та обо­в'язків саме через органи місцевого самоврядування.

2. Органами місцевого самоврядування у ст. 140 Конституції України названі сільські, селищні, міські ради, а також їх виконавчі органи, які підзвітні і підкон­ трольні радам. Відповідно до ст. 10 Закону України «Про місцеве самовряду­ вання в Україні» сільські, селищні, міські ради представляють відповідні тери­ торіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повнова­ ження місцевого самоврядування, визначені Конституцією та законами України. Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси тери­ торіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради. Органи місцево­ го самоврядування наділяються власною компетенцією, у межах якої діють са­ мостійно.

Не відносяться до органів місцевого самоврядування асоціації, інші доб­ровільні об'єднання органів місцевого самоврядування, а також місцеві рефе­рендуми, загальні збори громадян, місцеві ініціативи, органи самоорганізації населення, громадські слухання.

3. Органи місцевого самоврядування, виступаючи від імені територіальних громад у цивільних відносинах, не здійснюють при цьому будь-яких владних

291

повноважень щодо інших учасників таких відносин і взаємодіють з ними на за­садах юридичної рівності відповідно до положень ст. 169 ЦК.

Органи місцевого самоврядування реалізують цивільну правосуб'єктність територіальних громад і в межах своєї компетенції опосередковують участь те­риторіальних громад у правовідносинах власності, та інших речових відноси­нах, у зобов'язальних, спадкових відносинах, відносинах щодо об'єктів права інтелектуальної власності тощо. Згідно зі ст. 16 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від імені та в інтересах територіальних громад права суб'єкта комунальної власності здійснюють відповідні ради. Стаття 60 Закону передбачає, що органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах тери­торіальних громад здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об'єктами права комунальної власності, в тому числі викону­ють усі майнові операції, можуть передавати об'єкти права комунальної влас­ності у постійне або тимчасове користування юридичним та фізичним особам, здавати їх в оренду, продавати і купувати, використовувати як заставу, вирішу­вати питання їхнього відчуження, визначати в угодах та договорах умови вико­ристання та фінансування об'єктів, що приватизуються та передаються у корис­тування і оренду (детальніше про правові форми участі територіальних громад у цивільних відносинах див. коментар до ст. 169 ЦК).

Через органи місцевого самоврядування територіальні громади набувають і здійснюють майнові та особисті немайнові права та обов'язки, що виникають у них на підставі відповідних юридичних фактів (складів). Реалізація органами місцевого самоврядування наданих законом повноважень у публічно-правових формах їх здійснення (прийняття рішень тощо) в окремих випадках може бути недостатньою для виникнення, зміни або припинення цивільних прав та обо­в'язків територіальної громади. Зокрема, законодавством вимагається не оди­ничний юридичний факт, а сукупність юридичних фактів (юридичний склад) для виникнення, наприклад, правовідносин позики (рішення ради, укладення договору, передача коштів), зобов'язань з цінних паперів (рішення ради, емісія та розміщення цінних паперів), земельних орендних відносин (рішення ради, укладення договору, реєстрація договору) тощо. Детальніше про виникнення і здійснення цивільних прав див. коментар до глави 2 ЦК.

Майнові операції, які здійснюються органами місцевого самоврядування з об'єктами права комунальної власності, не повинні послаблювати економічних основ місцевого самоврядування, зменшувати обсяг та погіршувати умови на­дання послуг населенню. Представницький орган територіальної громади з ме­тою врахування місцевих соціально-економічних умов при здійснені правомоч-ностей місцевого самоврядування відповідно до ст. 19 вищезгаданого Закону має право затвердити статут територіальної громади, в якому можуть визначатись особливі умови, правила та вимоги до набуття і здійснення органами місцевого самоврядування цивільних прав та обов'язків від імені територіальної громади.

Крім того, органи місцевого самоврядування, через які територіальні грома­ди набувають і здійснюють цивільні права та обов'язки, зобов'язані при цьому діяти у межах компетенції, встановленої для них законом. У даному положенні

292

коментованої статті знаходить своє відображення конституційний принцип, за­кріплений ст. 19 Конституції України. Органи місцевого самоврядування, їх по­садові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Повноваження органів місце­вого самоврядування, способи та межі їх здійснення від імені територіальних громад у цивільних відносинах розглядаються у розділі XI Конституції Украї­ни, Європейській Хартії місцевого самоврядування, ЦК, законах України «Про місцеве самоврядування в Україні; «Про місцеві державні адміністрації»; «Про столицю України — місто-герой Київ» тощо.

Слід зазначити, що використовувати цивільно-правові механізми (зокрема, договірні конструкції) і цим набувати й здійснювати цивільні права та обов'яз­ки від імені територіальних громад органи місцевого самоврядування можуть при реалізації повноважень практично у будь-якій сфері, віднесеній до їхньої компетенції. Наприклад, виконавчий комітет міської ради, реалізуючи повнова­ження із створення умов для занять фізичною культурою і спортом за місцем проживання населення та в місцях масового відпочинку (ст. 32 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні») може укласти цивільно-правовий до­говір з фітнес-центром, що перебуває у приватній власності, на безоплатне об­слуговування студентської молоді, і зобов'язатись за договором компенсувати відповідні витрати фітнес-центру за рахунок коштів місцевого бюджету (договір про надання послуг на користь третіх осіб).

4. Разом з тим органи місцевого самоврядування наділені рядом повнова­жень, реалізація яких в першу чергу передбачає необхідність вступу у цивільно-правові відносини. Так, сільські, селищні, міські ради набувають і здійснюють від імені територіальних громад:

права комунальної власності та інші речові права при: прийнятті рішень щодо відчуження відповідно до закону комунального майна; затвердженні місцевих програм приватизації, а також переліку об'єктів комунальної власності, які не підлягають приватизації; визначенні доцільності, порядку та умов приватизації об'єктів права комунальної власності; вирішенні питань про придбання в уста­новленому законом порядку приватизованого майна, про включення до об'єктів комунальної власності майна, відчуженого у процесі приватизації, договір купівлі-продажу якого в установленому порядку розірвано або визнано не­дійсним, про надання у концесію об'єктів права комунальної власності; при прий­нятті рішень про передачу іншим органам окремих повноважень щодо управлі­ння майном, яке належить до комунальної власності відповідної територіальної громади, визначення меж цих повноважень та умов їх здійснення; наданні згоди на передачу об'єктів з державної у комунальну власність та прийнятті рішень про передачу об'єктів з комунальної у державну власність, а також щодо прид­бання об'єктів державної власності. Сільські, селищні, міські, районні у містах (у разі їх створення) ради мають право вносити пропозиції про передачу або продаж у комунальну власність відповідних територіальних громад підприємств, установ та організацій, їх структурних підрозділів та інших об'єктів, що нале­жать до державної та інших форм власності, якщо вони мають важливе значення

293

для забезпечення комунально-побутових і соціально-культурних потреб тери­торіальних громад; право на переважне придбання в комунальну власність при­міщень, споруд, інших об'єктів, розташованих на відповідній території, якщо вони можуть бути використані для забезпечення комунально-побутових та соціаль­но-культурних потреб територіальних громад; мати об'єкти комунальної влас­ності за межами відповідних адміністративно-територіальних одиниць;

корпоративні права при вирішенні питань про створення, ліквідацію, реор­ганізацію та перепрофілювання підприємств, установ та організацій комуналь­ної власності відповідної територіальної громади; заснуванні засобів масової інформації відповідної ради. Органи місцевого самоврядування можуть у ме­жах законодавства створювати комунальні банки та інші фінансово-кредитні установи;

зобов'язальні права та обов'язки при прийнятті рішень щодо випуску місце­вих позик, отримання позик з інших місцевих бюджетів та джерел, а також щодо передачі коштів з відповідного місцевого бюджету; затвердження договорів, ук­ладених сільським, селищним, міським головою від імені ради, з питань, відне­сених до її виключної компетенції. Рада або за її рішенням інші органи місцево­го самоврядування відповідно до законодавства можуть випускати місцеві по­зики, лотереї та цінні папери, отримувати позики з інших бюджетів на покриття тимчасових касових розривів з їх погашенням до кінця бюджетного року, а та­кож отримувати кредити у банківських установах. Органи місцевого самовря­дування можуть виступати гарантами кредитів підприємств, установ та органі­зацій, що належать до комунальної власності відповідних територіальних гро­мад, розміщувати належні їм кошти у банках інших суб'єктів права власності, отримувати відсотки від їх доходів відповідно до закону із зарахуванням їх до доходної частини відповідного місцевого бюджету. На підставі ст. 22 Закону України «Про столицю України — місто-герой Київ» територіальна громада м. Києва в особі відповідних органів місцевого самоврядування додатково має право виступати гарантом вітчизняних та іноземних інвестицій і кредитів, що нада­ються підприємствам, майно яких перебуває у комунальній власності або пе­редано до сфери управління Київської міської державної адміністрації;

інші цивільні права та обов'язки при: прийнятті рішень про об'єднання в асо­ціації або про вступ до асоціацій, інших форм добровільних об'єднань органів місцевого самоврядування та про вихід з них.

5. Виконавчі органи сільських, селищних, міських рад у межах, встановле­них повноважень від імені територіальних громад набувають і здійснюють:

права власності та інші речові права при управлінні в межах, визначених ра­дою, майном, що належить до комунальної власності відповідних територіаль­них громад; управлінні об'єктами житлово-комунального господарства, побуто­вого, торговельного обслуговування, транспорту і зв'язку, що перебувають у ко­мунальній власності відповідних територіальних громад, забезпеченні їх належного утримання та ефективної експлуатації. Відповідно до ч. 2 ст. 335 ЦК орган, уповноважений управляти майном територіальної громади, звертається до суду із заявою про передачу в комунальну власність безхазяйної нерухомої

294

речі. За заявою відповідного органу місцевого самоврядування суд відповідно до ст. 1277 ЦК визнає спадщину відумерлою, внаслідок чого така спадщина пе­реходить у власність територіальної громади;

зобов'язальні права та обов'язки при розміщенні на договірних засадах за­мовлень на виробництво продукції, виконання робіт (послуг), необхідних для територіальної громади, на підприємствах, в установах та організаціях; укладенні і забезпеченні виконання у встановленому законодавством порядку договорів з іноземними партнерами на придбання та реалізацію продукції, виконання робіт і надання послуг; при залученні на договірних засадах підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності до участі в комплексному соціально-економічному розвитку сіл, селищ, міст, в обслуговуванні населення засобами транспорту і зв'язку, в розвитку потужностей будівельної індустрії і промисло­вості будівельних матеріалів, у створенні, розвитку та реконструкції об'єктів інженерного забезпечення і транспортного обслуговування; при залученні на договірних засадах коштів підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, розташованих на відповідній території, та коштів населення, а також бюджетних коштів на будівництво, розширення, ремонт і утримання на пайових засадах об'єктів соціальної і виробничої інфраструктури та на заходи щодо охорони навколишнього природного середовища; при об'єднанні на дого­вірних засадах коштів відповідного місцевого бюджету та інших місцевих бюд­жетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування кому­нальних підприємств, установ та організацій, вирішення інших питань, що сто­суються спільних інтересів територіальних громад; організації за рахунок власних коштів і на пайових засадах будівництва, реконструкції і ремонту об'єктів кому­нального господарства та соціально-культурного призначення, житлових бу­динків, а також шляхів місцевого значення.

6. Районні у містах ради (у разі їх створення) та їх виконавчі органи відпо­відно до Конституції та законів України здійснюють управління рухомим і не­рухомим майном та іншими об'єктами, що належать до комунальної власності територіальних громад районів у містах. Обсяг і межі повноважень районних у містах рад та їх виконавчих органів визначаються відповідними міськими рада­ми за узгодженням з районними у містах радами з урахуванням загальномісь­ких інтересів та колективних потреб територіальних громад районів у містах.

7. Територіальні громади можуть діяти у цивільних відносинах також через обласні та районні ради, які є органами місцевого самоврядування, що представ­ляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повнова­жень, визначених Конституцією і законами України, а також повноважень, пере­даних їм сільськими, селищними, міськими радами. Районні та обласні ради ви­рішують питання про продаж, передачу в оренду, концесію або під заставу об'єктів комунальної власності, які забезпечують спільні потреби територіальних громад і перебувають в управлінні районних, обласних рад, а також придбання таких об'єктів в установленому законом порядку. Районні та обласні ради від імені те­риторіальних громад сіл, селищ, міст здійснюють управління об'єктами їхньої спільної власності, що задовольняють спільні потреби територіальних громад.

295

8. Закон може надавати органам місцевого самоврядування окремі повнова­ження органів виконавчої влади. Тут важливо відзначити, що здійснення орга­нами місцевого самоврядування повноважень, делегованих їм органами держав­ної виконавчої влади, не породжує, не змінює і не припиняє цивільних прав та обов'язків у відповідних територіальних громад. Територіальні громади також не виступають учасниками цивільних відносин, у яких органи місцевого само­врядування діють від власного імені як юридичні особи.

Стаття 173. Представники держави, Автономної Республіки Крим, те­риторіальних громад

/. У випадках і в порядку, встановлених законом, іншими нормативно-пра­вовими актами, від імені держави, Автономної Республіки Крим, територіаль­них громад за спеціальними дорученнями можуть виступати фізичні та юридичні особи, органи державної влади, органи влади Автономної Республіки Крим та органи місцевого самоврядування.

1. Норма коментованої ст. 173 ЦК встановлює правові механізми участі дер­жави, Автономної Республіки Крим і територіальних громад у цивільних відно­синах, які відрізняються від тих, що передбачені статтями 170—172 ЦК. Згідно зі ст. 173 ЦК державу, Автономну Республіку Крим і територіальні громади у цивільних відносинах можуть представляти фізичні і юридичні особи, а також органи державної влади, органи влади Автономної Республіки Крим і органи місцевого самоврядування у тих спеціальних випадках, коли за загальним пра­вилом їм не властиво виконувати ці функції відповідно до свого конституційно-правового статусу. У передбачених коментованою статтею випадках такі органи вступають в цивільні відносини від імені держави, Автономної Республіки Крим чи територіальних громад не на підставі власної компетенції, як це передбачено статтями 170—172 ЦК, а за спеціальним дорученням в окремо встановленому законодавством порядку. Тому ці органи у конкретних ситуаціях не обов'язко­во представляють кореспондуюче їм публічне утворення — державу, АРК чи те­риторіальну громаду. Наприклад, органи влади АРК або органи місцевого само­врядування можуть представляти державу, а органи державної влади - терито­ріальну громаду. Така ситуація складається, наприклад, у разі делегування повноважень органом державної влади органові місцевого самоврядування, як це передбачено законами України «Про місцеві державні адміністрації» та «Про місцеве самоврядування в Україні».

Делегування повноважень може відбуватись і у межах однієї системи владних органів, зокрема, делегування Кабінетом Міністрів України окремих повноважень центральним або місцевим органам державної виконавчої влади, чи делегування сільськими, селищними, міськими радами тих чи інших повноважень районним і обласним радам (див., наприклад, легальне визначення терміна «концесієдавець» у Законі України «Про концесії» або Указ Президента України «Про додаткові заходи щодо делегування Дніпропетровській, Донецькій, Запорізькій, Луганській обласним державним адміністраціям повноважень щодо управління майном, що перебуває у загальнодержавній власності» від 21 лютого 1994 р. № 61/94).

296

2. Іншою відмінністю порядку участі держави, АРК, територіальних громад у цивільних відносинах, у порівнянні зі статтями 170—172 ЦК, є те, що названі в ко­ментованій статті органи та особи діють не на постійній основі, а разово або тимча­сово, їх можливість діяти від імені тих чи інших публічних утворень не становить невід'ємної частини їхнього правового статусу, а ґрунтується на підставах, тривалість існування яких визначається стороною, яку вони представляють. Так, у вищенаве-деному прикладі акт делегування повноважень, навіть якщо він носить безстроко­вий характер, може у будь-який час бути скасований органом, що його видав.

3. З огляду на виділені особливості представницької діяльності фізичних та юридичних осіб, органів державної влади, органів влади АРК та органів місце­вого самоврядування від імені держави, АРК та територіальних громад, законо­давець у коментованій статті окремо врегулював відносини, які при цьому ви­никають, встановивши ряд додаткових правових вимог.

По-перше, порядок та випадки, коли фізичні та юридичні особи, органи дер­жавної влади, органи влади АРК та органи місцевого самоврядування можуть виступати за правилами коментованої статті у цивільних відносинах від імені держави, АРК та територіальних громад, мають бути встановлені законом або іншими нормативно-правовими актами, зокрема актами органів влади АРК, ак­тами органів місцевого самоврядування. Ці випадки та порядок не можуть виз­начатись індивідуальними правовими актами. Наприклад, Закон України «Про поставки продукції для державних потреб» встановлює, що державними замов­никами можуть бути державні організації та установи, уповноважені Кабінетом Міністрів України укладати державні контракти з виконавцями державного замовлення. Закон України «Про концесії на будівництво та експлуатацію авто­мобільних доріг» передбачає, що концесієдавцем від імені держави може висту­пати орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на проведення концесійного конкурсу та укладення концесійного договору на будівництво автомобільної дороги.

По-друге, як передбачено ст. 173 ЦК, ці особи та органи можуть вступати у цивільні відносини від імені держави, АРК та територіальних громад лише за спеціальним дорученням. Спеціальне доручення може бути видане лише у пря­мо передбачених законом випадках. Таке спеціальне доручення може місти­тися у договорі (див., наприклад: наказ Фонду державного майна України «Про затвердження Типової форми договору доручення на виконання функцій з уп­равління пакетом акцій, що належить державі» від 1 березня 2004 р. № 383) або у правовому акті (див., наприклад: розпорядження Президента України «Про уповноваження М. Азарова на підписання Листа-угоди N P4050-UA між Україною та Міжнародним банком реконструкції та розвитку стосовно авансу позики для підготовки проекту «Фонд муніципального розвитку України» від 25 травня 2004 р. № 115-2004-рп).

Під поняттям «спеціальне доручення» не слід розуміти виключно довіреність як письмовий документ, що видається однією особою іншій особі для представ­ництва перед третіми особами. Яку б форму не мало спеціальне доручення — до­говір, адміністративний чи інший правовий акт, воно є підставою виникнення пред-

297

ставництва, тобто правовідношення, в якому представник (фізична або юридична особа, орган державної влади, орган влади АРК, орган місцевого самоврядування) зобов'язаний або має право вчинити правочин від імені другої сторони (держави, АРК, територіальної громади), яку він представляє (див. коментар до ст. 237 ЦК). - На такі правовідносини поширюється дія норм глави 17 ЦК «Представницт­во». Держава, АРК та територіальна громада в особі своїх органів державної вла­ди, органів влади АРК та органів місцевого самоврядування мають право вима­гати належного здійснення цивільних прав та обов'язків від фізичних і юридич­них осіб, органів державної влади, органів влади АРК та органів місцевого самоврядування, яким вони видали спеціальне доручення на вступ у цивільні відносини від свого (держави, АРК, територіальної громади) імені.