88. Управління в галузі організації, охорони і використання природно-заповідного фонду

Успішне використання територій та об’єктів ПЗФ залежить від чіткого та скоординованого механізму управління ними. Управління ПЗФ є об’єктивною необхідністю і являє собою відповідну впорядковану діяльність державних, самоврядних та громадських органів та організацій у сфері практичного здійснення поставлених перед ПЗФ завдань і спрямована на організацію (створення) таких територій та об’єктів, їх охорону, а також використання природних комплексів у чітко визначених цілях, забезпечення єдності принципів заповідання незалежно від завдань і мети конкретного об’єкта і його підпорядкованості, організацію обліку природних багатств цих територій та об’єктів, планування розвитку науково обґрунтованої їх мережі, здійснення контролю за додержанням вимог їх правових режимів.

Специфіка ПЗФ як об’єкта управління зумовлює здійснення державного управління ними із застосуванням таких своєрідних способів, як

повне вилучення окремих ділянок землі, водного простору, природних комплексів та об’єктів з господарського використання і забезпечення збереження їх природних властивостей,

формування мережі територій та об’єктів ПЗФ з урахуванням ступеня і масштабів впливу людей на природу,

організація наукових досліджень у заповідниках,

охорона їх шляхом створення спеціальних служб,

забезпечення додержання вимог заповідного режиму.

Державне управління територіями та об’єктами ПЗФ здійснюється органами

загальної,

галузевої (спеціальної) і

міжгалузевої компетенції.

Загальне управління. Так, Президент України визначає порядок створення територій та об’єктів ПЗФ, здійснює заходи щодо вдосконалення їх мережі і за погодженням з компетентними органами приймає рішення про створення чи оголошення територій, об’єктів ПЗФ та їх охоронних зон зонами загальнодержавного значення.

Обласні, К., С. міські ради приймають рішення про організацію територій та об’єктів ПЗФ місцевого значення та здійснюють контроль за додержанням їх правових режимів.

Певні повноваження у цій галузі має КМУ.

Спеціально уповноваженим органом державного управління в галузі організації, охорони та використання ПЗФ є Мінприроди України.

Значну роль у здійсненні управлінських функцій відіграє НАНУ, наукові, науково-дослідні установи. Так, зокрема, вони вправі готувати та подавати клопотання про створення чи оголошення територій та об’єктів ПЗФ з науковим обґрунтуванням необхідності такого створення чи оголошення територій чи об’єкта ПЗФ певної категорії, характеристики її цінності. На НАНУ покладається обов’язок координувати основні напрями наукових досліджень на територіях та об’єктах ПЗФ, при цьому затверджувати програми і плани науково-дослідних робіт.

Управління територіями та об’єктами ПЗФ загальнодержавного значення здійснюється їх спеціальними адміністраціями. Спеціальні адміністрації можуть створюватись також для управління окремими об’єктами ПЗФ місцевого значення за рішенням органів, у віданні яких вони перебувають. До складу спеціальної адміністрації з управління територіями та об’єктами ПЗФ входять дирекції, наукові підрозділи, служби державної охорони, господарського, рекреаційного та іншого обслуговування.

Управління територіями та об’єктами ПЗФ, для яких не створюються спеціальні адміністрації, здійснюється підприємствами, установами та організаціями, у віданні яких перебувають ці території та об’єкти. Наприклад, мисливські та лісові заказники перебувають у віданні органів Державного комітету лісового господарства України, гідрологічні або болотні заказники – у віданні с/г підприємств, с/г асоціацій, фермерських господарств та ін.

Для організації та здійснення систематичного державного контролю за виконанням законодавства про ПЗФ, узагальнення практики його застосування, здійснення державного управління територіями та об’єктами ПЗФ під егідою Мінприроди створена і діє Державна служба заповідної справи.

У Положенні про Державну службу заповідної справи, затвердженого постановою КМУ від 2 серпня 2001 р. вказується, що вона є урядовим органом державного управління, що діє у складі Мінприроди та підпорядковується йому. Права, якими наділена Державна служба заповідної справи, мають переважно організаційно-розпорядчий, а не владно-адміністративний характер.

Головними напрямами її діяльності є наступні:

методичне керівництво веденням заповідної справи;

розробка та запровадження економічного механізму збереження, невиснажливого використання і відтворення природних комплексів територій та об’єктів ПЗФ;

підготовка пропозицій з основних напрямів державної політики щодо збереження, невиснажливого використання ПЗФ, відтворення його природних комплексів та об’єктів;

організація вивчення, узагальнення та впровадження вітчизняного і зарубіжного досвіду роботи у сфері заповідної справи та формування національної екологічної мережі;

організація виконання зобов’язань України за міжнародними договорами у сфері заповідної справи;

забезпечення ведення Державного кадастру територій та об’єктів ПЗФ;

створення нових та розширення територій існуючих об’єктів ПЗФ загальнодержавного значення, зміни їх меж і категорій, скасування статусу, а також охорона і збереження водно-болотних угідь;

участь у формуванні транскордонних природоохоронних територій міжнародного значення та підготовці міжнародних угод щодо спільної діяльності у сфері заповідної справи.

Серед повноважень служби – здійснення контролю і проведення перевірок з питань, що належать до її компетенції, однак вживати владно-примусових заходів за результатами таких перевірок служба не має права.

Основними функціями управління у цій сфері є

прогнозування розвитку заповідної справи на державному та регіональному рівнях,

організація, створення і оголошення територій та об’єктів ПЗФ,

розподіл та перерозподіл природних ресурсів у межах територій та об’єктів ПЗФ,

проведення екологічної експертизи об’єктів, що негативно впливають чи можуть негативно впливати на стан територій та об’єктів ПЗФ,

ведення державного кадастру територій та об’єктів ПЗФ,

контроль за додержанням режиму територій та об’єктів ПЗФ,

координація наукової діяльності в його межах.

Розглянемо окремі з названих функцій детальніше.

Так, організація, створення і оголошення територій та об’єктів ПЗФ складається з певних етапів. Перший етап – підготовка і подання клопотання про створення чи оголошення територій та об’єктів ПЗФ (ст.51 ЗУ “Про ПЗФУ”). Ці дії можуть здійснюватись як безпосередньо спеціально уповноваженим органом державного управління у цій галузі, тобто Мінприроди України, так і науковими установами, природоохоронними громадськими об’єднаннями або іншими зацікавленими підприємствами, установами, організаціями та громадянами.

У клопотанні повинно міститись обґрунтування необхідності створення чи оголошення території або об’єкта ПЗФ певної категорії, характеристика природоохоронної, наукової, естетичної та іншої цінності природних комплексів та об’єктів, що пропонуються для заповідання, відомості про місцезнаходження, розміри, характер використання, власників та користувачів природних ресурсів, а також відповідний картографічний матеріал. До клопотань додаються документи, що підтверджують або доповнюють обґрунтування необхідності створення чи оголошення територій або об’єктів ПЗФ.

Другий етап – попередній розгляд клопотань про створення чи оголошення територій та об’єктів ПЗФ.

Клопотання про необхідність створення чи оголошення територій та об’єктів ПЗФ подаються і попередньо розглядаються у місячний термін відповідно:

• щодо територій та об’єктів загальнодержавного значення – Мінприроди України;

• щодо територій та об’єктів місцевого значення – органами цього міністерства на місцях.

У разі схвалення клопотання Мінприроди України та його органами на місцях проводиться їх погодження з власниками та первинними користувачами природних ресурсів у межах територій, рекомендованих до заповідання.

На підставі результатів погодження клопотань Мінприроди України забезпечує розробку спеціалізованими проектними та науковими установами проектів створення природних та біосферних заповідників, національних природних парків, заказників, пам’яток природи, парків-пам’яток садово-паркового мистецтва загальнодержавного значення.

Розробка проектів створення регіональних ландшафтних парків, заповідних урочищ, а також заказників, пам’яток природи та парків-пам’яток садово-паркового мистецтва місцевого значення забезпечується органами Мінприроди України на місцях.

Забезпечення розробки проектів створення ботанічних садів, дендрологічних та зоологічних парків може бути доручено зацікавленим органам чи установам.

Проекти створення територій або об’єктів ПЗФ підлягають державній екологічній експертизі. У разі позитивних висновків екологічної експертизи щодо проектів створення територій та об’єктів ПЗФ всі матеріали передаються Мінприроди України чи його органами на місцях до державних органів, уповноважених приймати рішення про створення чи оголошення територій та об’єктів ПЗФ.

Третій етап прийняття рішення про створення чи оголошення територій, об’єктів ПЗФ та їх охоронних зон. Так,

- рішення про створення та відведення земельних ділянок природним заповідникам, національним природним паркам і щодо інших територій та об’єктів ПЗФ загальнодержавного значення приймаються Президентом України;

- рішення про створення біосферних заповідників приймається Президентом України після вирішення цього питання відповідно до міжнародних угод;

- рішення про організацію чи оголошення територій та об’єктів ПЗФ місцевого значення та встановлення охоронних зон територій та об’єктів ПЗФ приймається обласними, міськими (міст загальнодержавного значення) радами, обласними, К. та С. міськими державними адміністраціями.

Заказники, пам’ятки природи, заповідні урочища, парки-пам’ятки садово-паркового мистецтва та інші території та об’єкти ПЗФ, які створюються без вилучення земельних ділянок, що вони займають, передаються під охорону підприємствам, установам, організаціям і громадянам органами Мінприроди з оформленням охоронного зобов’язання.

Природні та біосферні заповідники, національні природні парки, регіональні ландшафтні парки, ботанічні сади, дендрологічні парки, зоологічні парки звільняються від сплати земельного податку. Підприємства, установи та організації звільняються від плати за ті землі, які включені до складу заказників, пам’яток природи, заповідних урочищ та парків-пам’яток садово-паркового мистецтва.

Відповідно до ст. 55 ЗУможе проводитись резервування цінних для заповідання природних територій та об’єктів. Мета резервування – недопущення знищення або руйнування внаслідок господарської діяльності цінних для заповідання природних територій та об’єктів до прийняття у встановленому порядку рішень про організацію чи оголошення територій та об’єктів ПЗФ і виділення необхідних для цього коштів.

Території, що резервуються з метою наступного заповідання, залишаються у віданні їх землевласників чи землекористувачів і використовуються за цільовим призначенням з додержанням особливих вимог охорони довкілля, що визначаються рішеннями про резервування. Ці вимоги можуть стосуватись:

обмежень у використанні земельних ділянок;

встановлення спеціального охоронного режиму на відповідних територіях.

При цьому власникам та користувачам природних ресурсів можуть відшкодовуватись збитки, пов’язані з встановленими обмеженнями у природокористуванні, а також у зв’язку із неодержанням доходів за час тимчасового невикористання ділянки.

Так, відповідно до указу Президента України від 10 березня 1994 р. “Про резервування для наступного заповідання цінних природних територій” на землях, що резервуються, не допускається без погодження з Мінприроди промислове, господарське, дачне та інше будівництво, проведення меліоративних робіт, розорювання та залісення цілинних і перелогових земель та інша діяльність, яка може призвести до знищення або руйнування цінних природних комплексів та об’єктів, що підлягають заповіданню.

Рішення про резервування приймаються органами, уповноваженими приймати рішення про створення й оголошення відповідних територій та об’єктів ПЗФ. До прийняття рішення про створення або розширення в установленому порядку природних заповідників та національних природних парків землі, що резервуються, залишаються у державній власності і приватизації не підлягають

Державний кадастр територій та об’єктів ПЗФ як система необхідних і достовірних відомостей про природні, наукові та інших характеристики територій та об’єктів, що входять до складу ПЗФ, ведеться з метою оцінки цього складу та перспектив розвитку ПЗФ, стану територій та об’єктів, що входять до нього, організації їх охорони та ефективного використання, планування наукових досліджень, а також забезпечення державних органів, зацікавлених підприємств, установ та організацій відповідною інформацією, необхідною для вирішення питань соціально-економічного розвитку, розміщення продуктивних сил та в інших цілях, передбачених чинним законодавством.

За змістом державний кадастр територій та об’єктів ПЗФ включає в себе відомості про правовий статус, належність, режим, географічне положення, кількісні та якісні характеристики цих територій та об’єктів, їх природоохоронну, наукову, освітню, виховну, рекреаційну та іншу цінність.

Ведеться державний кадастр територій та об’єктів ПЗФ Мінприроди (зокрема Державною службою заповідної справи) та його органами на місцях.

Первинний облік кадастрових відомостей щодо територій та об’єктів ПЗФ здійснюється спеціальними адміністраціями територій та об’єктів ПЗФ загальнодержавного значення, а також підприємствами, установами та організаціями у віданні яких перебувають інші території та об’єкти ПЗФ.

Контроль за додержанням правового режиму територій та об’єктів ПЗФ – це визначена законодавством діяльність державних органів і громадських об’єднань, яка спрямована на спостереження та перевірку дотримання юридичними і фізичними особами вимог ЗУ “Про ПЗФУ”, інших актів законодавства та застосування до винних осіб заходів примусу.

Так, державний контроль за додержанням режиму територій та об’єктів ПЗФ здійснюється Державною екологічною інспекцією Мінприроди, іншими спеціально уповноваженими державними органами.

У межах своїх повноважень певні контрольні функції здійснюють працівникислужб державної охорони територій та об’єктів ПЗФ. Так, відповідно до ст. 60 ЗУ “Про ПЗФУ”охорона природних та біосферних заповідників, національних природних парків, а також ботанічних садів, дендрологічних та зоологічних парків загальнодержавного значення покладається на служби їх охорони, які входять до складуслужби державної охорони ПЗФУ. Охорона територій та об’єктів ПЗФУ інших категорій покладається на підприємства, установи, організації, у віданні яких ці об’єкти перебувають.

Відповідно до Положення про службу державної охорони ПЗФУ, затвердженого постановою КМУ від 14 липня 2000 року, ці служби очолюються керівниками адміністраційприродних та біосферних заповідників, національних природних парків, а також ботанічних садів, дендрологічних та зоологічних парків загальнодержавного значення, регіональних ландшафтних парків. До складу цих служб входять працівники підрозділів охорони, а також інших підрозділів цих адміністрацій, а саме: головні лісничі природних і біосферних заповідників та національних природних парків; начальники відділів служби державної охорони та начальники філіалів природних і біосферних заповідників та національних природних парків; лісничі, помічники лісничих, начальники природоохоронних дільниць, заступники начальників природоохоронних дільниць, начальники пожежно-хімічних станцій природних і біосферних заповідників та національних природних парків; майстри лісу, лісники, єгері, інспектори та бійці пожежно-хімічних станцій природних і біосферних заповідників та національних природних парків; начальники відділів служби охорони та інспектори ботанічних садів, дендрологічних і зоологічних парків загальнодержавного значення та регіональних ландшафтних парків.

Координацію діяльності служб державної охорони ПЗФУ здійснює Державна служба заповідної справи.

Служби держохорони виконують два основні завдання:

забезпечення додержання режиму охорони територій та об’єктів ПЗФУ;

запобігання та припинення порушень екологічного законодавства.

Здійснюючи свої повноваження, працівники служби держохорони мають такі права:

вимагати від громадян і службових осіб пояснення у зв’язку з порушенням ними режиму територій та об’єктів ПЗФУ, їх охоронних зон;

перевіряти у громадян і службових осіб посвідчення на право перебування, використання природних ресурсів та провадження іншої діяльності в межах відповідних територій та об’єктів ПЗФ;

доставляти порушників природоохоронного законодавства у територіальні органи ВС чи до виконкому селищної, сільської ради з метою з’ясування особи;

складати протоколи про адміністративні правопорушення, надсилати їх відповідним органам для притягнення винних до відповідальності;

вилучати у порушників предмети і знаряддя незаконного використання природних ресурсів, транспортні засоби, незаконно добуту продукцію, відповідні документи;

подавати клопотання про припинення, зупинення чи обмеження будь-якої діяльності, що провадиться з порушенням вимог екологічного законодавства або забороняється згідно з режимом охорони територій та об’єктів ПЗФ тощо.

Важливу роль у здійсненні контролю за додержанням режиму територій та об’єктів ПЗФ відведено здійсненню моніторингу довкілля на цих територіях та об’єктах.

Програмою перспективного розвитку заповідної справи в Україні (Заповідники) передбачається визначати в межах територій ПЗФ розташування спеціальних полігонів для спостереження, збору, обробки, збереження та аналізу фонового еталонного стану довкілля у межах цих екологічних систем. З цією метою програмою передбачається створення системи централізованого опрацювання інформації, яка матиме комп’ютерний банк даних із структурою взаємопов’язаних блоків: географічного, екологічного, ботанічного, зоологічного та інших.