23.6. Автоматизированная информационная система «Правовой мониторинг»

Система правового мониторинга возможна только на основе формирования информационной системы «Пра­вовой мониторинг». Непременным условием осуществления учета, инвентаризации и последующего мониторинга явля­ется использование информационных технологий в этой обла­сти. Здесь встают вопросы создания специальных программ для учета, инвентаризации, которыми должны пользоваться структуры организации систем управления и правового ре­гулирования на уровне первичной обработки нормативных правовых документов. Эти технологии хорошо отработаны и действуют в специальных информационно-поисковых системах: «Гарант», «КонсультантПлюс», «Кодекс» и др. Для того чтобы каждый правотворческий орган и субъект правоприменения овладел правилами осуществления уче­та, инвентаризации и отслеживания жизни определенного акта и их массивов, необходимо введение основ система­тизации и классификации нормативного правового мате­риала и обучение работе по соответствующим программам на ЭВМ. Необходима электронная система сбора и обра­ботки электронных паспортов разных видов нормативных правовых актов. Это же требуется и для осуществления экспертной работы но различным критериям и на разных стадиях работы с нормативным материалом.

Для получения обобщенных данных в различных разре­зах мониторинга необходима общероссийская автоматизи­рованная система «Правовой мониторинг» или «Монито­ринг законодательства и правоприменения». В этом случае нужна и концепция такой общероссийской автоматизиро­ванной системы, разработка ее правового статуса и опре­деление ряда организационных проблем ее деятельности. Эта постоянно действующая система должна создаваться как распределенная по регионам и ветвям государственной власти и их конкретным органам, как система, основанная на единых стандартах и методиках работы с нормативными правовыми актами на базе применения современных ин­формационных технологий.

Еще одним важным условием системности мониторинга является его структурно-организационное обеспечение и ко­ординация деятельности всех центров, осуществляющих эту деятельность. Первые шаги в этом направлении уже обозна­чились на примере Ставропольского края, Московской об­ласти. Много полезных начинаний и в других регионах.

Можно сказать, что всероссийским центром организа­ции мониторинга уже стал Совет Федерации, как инициа­тор этого вопроса. Большая работа ведется и в Государ­ственной Думе. Верхняя палата парламента может стать центром мониторинга федеральных законов, но ведь речь идет о правовом мониторинге в целом. Не исключено, что сравнительный анализ мониторинга по законам субъек­тов РФ также может быть сосредоточен на этом уровне. По предстоит определить, в каком центре сосредоточить решение всех методических проблем мониторинга, вклю­чая и выработку единой терминологии и критериев оцен­ки продукта правового творчества с учетом разнообразия видов этого продукта — видов нормативных правовых ак­тов и уровней их принятия. Это еще раз возвращает нас к проблеме организационного обеспечения методического и аналитического центра мониторинга нормативных право­вых актов, включая федеральные конституционные законы, федеральные законы и законы субъектов РФ, все многооб­разие управленческих правовых актов и актов судебной си­стемы.

Системность мониторинга предполагает определение правового пространства его проведения. Понятие право­вого пространства не имеет однозначного толкования и нормативной дефиниции. В этом вопросе просматрива­ется несколько ракурсов. Это может быть «пространство», в котором действуют субъекты законодательной инициати­вы, пространство, в котором действуют субъекты правово­го нормотворчества на уровне принятия законов, а также принятия подзаконных нормативных актов. Деятельность субъектов правоприменения, как уже определено на преды­дущих стадиях разработки проблемы, разделяется на сферу исполнительной власти и местного самоуправления и сфе­ру деятельности субъектов в правоохранительной системе. В этих вариантах «пространство» определено сферой ком­петенции субъектов нормотворческой инициативы и нрава принимать определенные правовые акты.

В другом варианте «правовое пространство», которое ин­тересует мониторинг, определено более широко. Оно вклю­чает и сферу действия нормативных правовых актов, т.е. охватывает не только правоприменение, но и правоисполнение. В это пространство включаются уже и отношения ис­полнительного свойства, принятие индивидуальных актов, заключение договоров публичного и гражданско-правового характера, совершение иных сделок. Пространство в этом случае, на первый взгляд, будет совпадать с границами го­сударства. Но сегодня это не так. Расширяется фронт от­ношений, выходящих за пределы государственной границы в связи с использованием глобальных сетей, Интернета. Се­тевая природа распространения информации существенно отражается и на правовой информации, и на пространстве жизни нормативных правовых актов определенного госу­дарства. Россия здесь не исключение.

Возникают и более тонкие проблемы. Одна из них каса­ется правового пространства действия федерального закона и иных актов нормативного характера, исходящих от Прези­дента РФ, Правительства РФ. Эти нормативные акты дей­ствуют на всей территории России. Вопрос возникает в связи с пониманием режима «исключительного ведения» субъектов РФ. По нашему мнению, «исключительность» ведения и «са­мостоятельность» в данном случае касаются инициативы и права субъекта принять свой акт относительно тех предме­тов ведения, которые входят в его компетенцию. Это касается и территории, на которой действуют акты субъекта Федера­ции. Они действуют на всей территории России или на терри­тории только данного субъекта. Это должно быть оговорено в самом акте. Но и в этих случаях принимаемые акты должны соответствовать федеральному законодательству в принципе и не противоречить Конституции и законам РФ.

Условия опережающего нормотворчества субъектов определены Федеральным законом от 04.07.2003 № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодатель­ных (представительных) и исполнительных органов госу­дарственной власти субъектов Российской Федерации"». С момента принятия одноименного федерального закона относительно закона субъекта РФ. принятого в режиме опережающего законотворчества, действие закона субъекта РФ прекращается или приобретает характер развивающего акт федеральный.

Встает вопрос и о пространстве действия ведомственных нормативных актов. Здесь границы пространства определя­ются сферой распространения компетенции определенного федерального органа и системой размещения субъектов, взаимодействующих с ним функционально.

Административная реформа поставила ряд новых про­блем в области регулирования правового нормотворчества органов исполнительной власти. Согласно Указу Прези­дента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре фе­деральных органов исполнительной власти», нормативные акты имеют право принимать только министерства. Такие органы как агентства и службы надзорного характера, вхо­дящие в систему определенного министерства, уполномоче­ны принимать только индивидуальные акты. Как это будет реализовываться, притом что в структуру агентств входят бывшие самостоятельные министерства, покажет практи­ка. Однако уже и сейчас понятно, что мониторинг должен охватить и сферу индивидуальных подзаконных правовых актов, издаваемых агентствами и службами.

Заявления Президента РФ в процессе публичных вы­ступлений в феврале 2008 г. фиксируют необходимость пересмотра позиций административной реформы, начатой в 2003 г. и не давшей позитивных результатов. И опреде­ленные шаги в целях формирования эффективной системы и структуры федеральных органов исполнительной власти были сделаны уже в мае 2008 г. Однако в процессе углубле­ния административной реформы очень важно синхронно выстраивать мониторинг нормативной основы деятельности органов исполнительной власти по различным функциям их деятельности.

В рамках административной реформы процесс обновле­ния системы органов исполнительной власти только начался, и предстоит большая работа по упорядочению функций и пол­номочий в системе федеральных органов исполнительной вла­сти, равно как и в органах исполнительной власти субъектов РФ, и в системе местного самоуправления. Здесь нужна осо­бая, специализированная методика мониторинга статутных нормативных актов, обеспечение их связанности и координа­ции. Разграничение функций и полномочий по всей системе исполнительной власти — задача непростая.