22.2. Вопросы исследования и обеспечения открытости законодательства России в рамках информационного права

Информационное право как отрасль, изучающая все виды информации, обязательно должно исследовать состо­яние правовой информации в совокупности всех отраслей законодательства с позиций их информационной природы и назначения. В связи с этим настоящая глава посвящает­ся вопросам: 1) создания и использования информацион­ных систем законодательства России в целом; 2) подходов к формированию, систематизации и структурированию си­стем самого информационного законодательства РФ. Пер­вое место при этом занимает вопрос о подходах к форми­рованию электронной системы законодательства и других нормативных правовых актов РФ.

Вопрос о создании системы законодательства в России стоит давно и практически начал решаться с момента соз­дания Русской Правды, Уложений, собраний законодатель­ства по разным признакам. Первое научное и системно ор­ганизованное собрание законов Российской Империи было подготовлено М. М. Сперанским в первой четверти XIX в.

Его работа в этой области описана в книге А. С. Чибиряева и в работе В. Томсинова, вышедшей в серии «Жизнь замеча­тельных людей» в 2006 г. Значение его трудов для развития науки государственного управления рассмотрено нами3 в ра­боте с приложением рукописи самого М. Сперанского «Руко­водство к познанию законов». В СССР издавалось Собрание законодательства СССР. Но все это было до использования вычислительной техники в сфере законодательства. Мы уже описывали Концепцию правовой информатизации 1993 г. и ее стержень — Российскую автоматизированную систе­му информации о нормативных актах (РАСИНА). На этой основе строится деятельность частных структур, создающих электронные системы законодательных и иных нормативных правовых актов в Российской Федерации. Однако единого государственного центра официальной правовой информа­ции в электронной форме в России пока нет. В связи с ре­шением проблемы создания федерального информационного центра правовой информации затронем два вопроса.

Первый касается отсутствия федерального закона о нор­мативных правовых актах, который бы формально уста­новил систему этих актов, их иерархию и связь, а также требования к подготовке, изданию и представлению в элек­тронной форме эталонных экземпляров источников право­вой информации.

Второй вопрос касается нормативного установления юридической силы электронной формы закона и иной фор­мы нормативного правового акта для использования ресур­са федерального центра правовой информации в качестве официального источника права и основы для принятия управленческих и судебных решений. Опыт централизо­ванных систем правовой информации, прежде всего зако­нодательства за рубежом, изучался в ИГП РАН, на основе проведенного исследования имеются публикации Э. В. Та-лапиной и других сотрудников сектора информационного права.

Одним из шагов к решению задач повышения правовой культуры остается шаг по выработке и принятию федераль­ного закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации». Более 30 лет идея такого закона обсуждается, однако результаты нулевые. Сложно мобилизовать волю самих органов законодательной власти ввести в правовое русло свою собственную деятельность и обеспечить осно­ву легитимности правотворчества всех органов публичной власти. Тем не менее это задача важная и ее замораживание чревато дальнейшей девальвацией методов правового регу­лирования всех общественных процессов. Такой закон ну­жен. Более того, в связке с ним необходим и федеральный конституционный закон «О федеральных конституционных законах и федеральных законах». Уже упоминалось о триа­де этих органических законов, в число которых включает­ся и федеральный конституционный закон «О Парламенте Российской Федерации». Однако отношение к последнему проекту неоднозначное. Есть мнение, что можно обойтись регламентами, которые принимают сами палаты Федераль­ного Собрания РФ.

Но если вернуться к проекту федерального закона о нор­мативных правовых актах, то несомненно, что общие прин­ципы и требования к процедурам работы в области созда­ния любого уровня нормативных правовых актов — предмет именно этого закона. Он является связующим звеном в про­ведении административной и правовой реформ и призван упорядочить нормотворческую деятельность органов госу­дарственной власти на основе соблюдения и укрепления авторитета и действенности законов РФ и развивающих их подзаконных нормативных актов. Только на этой основе можно создать условия для нормального функционирова­ния всей системы публичной власти в рамках закона, кон­солидации всех сил страны для дальнейшего развития рос­сийского общества. Упорядочение нормативно-правовой деятельности — залог искоренения и коррупции, и слабой дисциплины в управлении, это путь к вовлечению новых сил в активное участие в делах общества, к формированию доверия граждан к государственным органам и иным фор­мам публичной власти.

В Докладе Совета Федерации за 2006 г. отмечается, что подготовленный рабочей группой Совета Федерации зако­нопроект о нормативных правовых актах (заметим, что в его подготовке принимала участие и автор данного учебника) является не просто переработанной версией законопроек­та прежней редакции. Он вобрал все новейшие наработки и подготовлен с учетом связи таких составляющих единый процесс жизни правовой системы Российской Федерации: правотворчество — правоприменение — мониторинг. Про­ект предусматривает и применение информационных тех­нологий в самом процессе разработки нормативных право­вых актов. Совет Федерации предполагает подготовку еще одного федерального закона, упорядочивающего систему за­конодательства. Если федеральный закон «О нормативных правовых актах» является общей, базовой правовой плат­формой для всех видов и форм правовых актов, то более конкретное регулирование правотворчества предполагает­ся осуществлять на основе федерального конституционного закона «О порядке принятия федеральных конституцион­ных законов и федеральных законов».

От признания значения информационных технологий один шаг к их использованию в систематизации норматив­ных правовых актов при создании федерального электрон­ного информационного центра правовых нормативных актов и осуществлению мониторинга их динамики. Это прямой путь к совершенствованию культуры правоприменения, осуществлению гласности и доступности официальных из­даний в электронной форме этих источников законодатель­ства. Очень важно при разработке проекта данного закона не упустить проблему нормативного урегулирования стату­са федерального электронного центра правовой информации и определить структуру центра и системы правового мони­торинга. Тема правового мониторинга чрезвычайно важна и образует самостоятельный институт информационного нрава. Он рассматривается в специальной главе учебника.