17.3. Правовое регулирование процессов оказания государственных и муниципальных услуг

К настоящему времени накоплен определенный опыт, кото­рый позволил перейти к подготовке федерального закона, ре­гулирующего деятельность в области оказания услуг, и в пер­вую очередь услуг государственных и муниципальных.

В контексте сказанного выше о различиях общих государ­ственных функций в целом и в области обеспечения соци­ального развития, можно критически оценить один из про­ектов на эту тему. В Государственной Думе в конце 2009 г. в первом чтении был принят проект федерального закона «Об общих принципах организации предоставления госу­дарственных (муниципальных) услуг и исполнения государ­ственных (муниципальных) функций». Он был представлен группой депутатов Государственной Думы. В процессе под­готовки данного закона на площадке Минэкономразвития России осуществлялась большая работа по приведению в со­ответствие с ним действующего законодательства.

В сферу действия этого закона включены 500 федераль­ных, 120 региональных и 120 муниципальных услуг. В по­рядке подготовки к этой работе, с учетом Плана реализации Стратегии развития информационного общества в Россий­ской Федерации для первого этапа выносились сначала 46 услуг по линии Минкомсвязи России, более 60 услуг общего характера. Позже были обозначены вышеназванные цифры1. Заметим, что в названии проекта закона услуги находились на первом месте относительно функций. А в са­мом тексте этого проекта смешение функций и услуг было выражено формулировкой: «услуг (функций)», т.е. как бы равнозначных понятий, в то время как число и содержание услуг всегда зависит от специфики и содержания функций, выполняемых определенным органом. Если услуги рас­сматривать как единый комплекс работ, обеспечиваемых на федеральном уровне (500 услуг), то в их предоставле­нии должны принимать участие различные органы испол­нительной власти в соответствии со сферой их функцио­нальной деятельности, полномочиями.

Выше уже отмечалось, что социальное государство в определенной части является и сервисным государством. По при этом необходимо иметь в виду, что только сервис­ные задачи и работа в этом направлении не исчерпывают функций государственных и муниципальных органов в об­ласти социальной сферы. Пожалуй, итог каждой социальной функции — предоставить условия гражданам и организаци­ям для реализации своих социальных и иных прав. Для это­го необходимы правовые механизмы выполнения базовых государственных социальных функций, механизмы, отли­чающиеся от сервисных функций. Конституционной основой социальности Российского государства является гла­ва вторая Конституции о правах и обязанностях человека и гражданина, где содержится основной перечень социаль­ных прав каждого, находящегося под юрисдикцией России. Социальность государства обеспечивается прежде всего фе­деральными законами, актами Президента и Правительства РФ, деятельностью федеральных и региональных органов исполнительной власти, а также актами органов местного самоуправления. Сказанное имеет наибольшее значение для области административного права. Но вместе с тем оно имеет немаловажное значение и для проблем обеспечения информатизации в этой сфере — учета различия, с одной стороны, программного обеспечения основной функцио­нальной деятельности различных органов государственного управления, и с другой — программного типового обеспече­ния области оказания услуг.

Рассматривая теоретическую модель и конституционную практику построения социальной государственности разных стран, А. В. Серегин считает правильным назвать эту сторону деятельности государственных органов власти как «оформ­ление признаков социально-гарантийного государства». При этом весьма важно так формулировать нормы законов и иных нормативных актов, чтобы они соответствовали пра­вилам нормативно-правовой техники. Как подчеркивает тот же автор2, тексты нормативных правовых актов должны быть ясными, т.е. изложенными в доступной языковой фор­ме, компактными, логичными, последовательными и теоре­тически непротиворечивыми. И с ним следует согласиться.

Таким образом, законодательство через специальный за­кон должно обеспечивать социальность всей государственно-управленческой деятельности — функций органов исполни­тельной власти по обеспечению условий реализации прав граждан. Чем интенсивнее будет развиваться социальная ин­фраструктура страны (школы, вузы, жилье, больницы, под­готовка специалистов всех необходимых профессий и т.д.), тем менее люди будут обращаться в государственные органы за индивидуальной услугой. Услуги все более будут реализо-вываться автоматически и с наименьшим бюрократическим вкладом чиновников. Этому способствуют развивающиеся электронные формы деятельности государственных и муни­ципальных органов на базе «электронного правительства».

В предыдущих разделах учебника уже отмечалось, что Федеральный закон «Об организации предоставления го­сударственных и муниципальных услуг» принят Государ­ственной Думой 7 июля 2010 г. Изменение его названия по сравнению с первоначальной редакцией законопроекта подтверждает, что предложения специалистов ИГП РАН, представленные в альтернативном проекте в Государствен­ную Думу, в ходе подготовки проекта ко второму чтению были приняты. Это позволило правильно соотнести катего­рии «функции» и «услуги» и придать закону наибольшую ясность. Система услуг представлена одной конкретной функцией, сосредоточенной на обеспечении в электронном виде государственных и муниципальных услуг гражданам и организациям. В проекте, предложенном ИГП РАН, наи­более явные противоречия и смешение функций и услуг предлагалось снять. Обращалось внимание на проблему установления единой официальной системы терминов и по­нятий — единого и однозначно толкуемого и понимаемого тезауруса, позволяющего определить виды услуг и различия в правовом порядке их предоставления, и на необходимость разработки классификаторов услуг, а также единых форм регистров государственных и муниципальных услуг.

В законопроекте, подготовленном ИГП РАН, государ­ственные и муниципальные услуги предложено определить как деятельность органов государственной власти и му­ниципальных органов в рамках их функциональных обязан­ностей и полномочий, которая обеспечивает реализацию субъективных прав и обязанностей физических лиц и орга­низаций в соответствии с законодательством РФ.