Глава 26 Место и роль информационного права в системе отраслей права Российской Федерации

26.1. Тенденции развития правовых основ информационного общества в Российской Федерации

Немного истории

Формирование информационной среды и правового про­странства имеет свою историю, которая не намного моложе, чем история жизни на Земле. Научное осознание процессов овладения информацией как ресурсом также уходит в глубь веков. Но формирование правовой дисциплины на уровне отрасли права — явление достаточно молодое. Если гово­рить только о российском опыте, то придется сказать, что идея формирования информационного права насчитывает около 35 лет. Первые предложения на этот счет были сдела­ны теоретиком нрава Л. Б. Венгеровым в середине 70-х гг. прошлого века. В это время в Институте государства и пра­ва Академии наук СССР уже функционировала группа сотрудников, которая занималась правовыми проблемами автоматизированных систем управления. Это была эпоха перехода от взрыва кибернетики к периоду развития ком­пьютерной техники и первых шагов к формированию на­учных основ правового регулирования отношений в данной сфере. Это была увлекательная эпоха ожиданий, надежд, она оставила много свидетельств о научных исследованиях, которые получили развитие позже, а некоторые и сегодня находятся в архивах и освоены недостаточно.

Начало XXI в. заложило свой исторический период в развитии информатики, информатизации и породило множество подходов к поиску методов правового регули­рования новых отношений. Первые учебники под названи­ем «Информационное право» связаны с именем Виктора Александровича Копылова. Его первая книга по этой теме была издана в 1997 г., после выхода комплексного Феде­рального закона «Об информации, информатизации и за­щите информации» (1995 г.). Затем правовая наука стала развиваться в данной области более интенсивно. Об этом мы узнаем из текста данного и иных учебников. Развитие законодательства и учебной дисциплины свидетельствует о достаточно активном развитии процессов информатиза­ции общества, о включенности страны в глобальный про­цесс создания информационного общества.

Диапазон подходов к пониманию задач правового ре­гулирования отношений в информационной сфере очень разнообразен: от прямого признания такой необходимости до скептического отношения к идее выделения этой от­расли права как самостоятельной. Наблюдаем и разнобой в понимании предмета отношений в информационной сфе­ре, а это еще более ослабляет результаты усилий выстроить порядок в национальной системе правоотношений и войти в мировое сообщество информационного общения на со­временных технологиях.

При этом многие сетуют на отставание России от раз­витых стран в области правового регулирования процес­сов информатизации, на трудности создания нормативной правовой основы инноваций в самых разных направлениях социальных отношений на базе информационных техноло­гий. На фоне столкновения двух моделей общего развития: модели модернизации, свойственной для Запада, и модели «догоняющего развития»1 — рождались и схемы для право­вой сферы. Возникли предложения и факты прямого заим­ствования, «рецепции наиболее удачных и перспективных норм и положений» зарубежного законодательства в нор­мативные акты российского законодательства.

Авторам Концепции развития информационного законо­дательства в Российской Федерации, разработанной в ИГП

РАН на базе сектора информационного права, представ­ляется более удачным приемом гармонизация (сближение) законодательств разных стран, выработка норм общего при­менения в определенных сферах информационного сотруд­ничества при неизбежном пересечении интересов.

При усвоении опыта законодательства других стран, применении международных норм права в регулировании отношений в информационной сфере важно обеспечить: 1) эффективность применения уже имеющихся правовых норм; 2) выработку новых общих норм международного масштаба; 3) учет и шлифовку норм, относящихся к дру­гим сферам отношений и косвенно связанных с инфор­мацией. Необходимо при этом учитывать, что состояние информационного законодательства касается важнейших сторон социального развития и определяет качество функ­циональных контактов различных субъектов, а также ин­новационной деятельности в областях медицины, образова­ния, борьбы с голодом и т.п. Оно затрагивает иные формы неравенства, проблемы развития демократических начал управления, организации сферы СМИ. Это касается и про­цессов обеспечения безопасности в самой информационной сфере (информационные войны, распространение вредной и опасной информации, других компьютерных преступле­ний), и информационной составляющей в процессах борь­бы с коррупцией, терроризмом, наркотиками. Окинавская Хартия и последующие международные акции по пробле­мам информационного общества предопределяют необ­ходимость правового внимания к решению этих проблем в комплексе.

В процессе создания механизмов правового регули­рования отношений в информационной сфере приходит­ся считаться с таким свойством информации в качестве предмета отношений, как ее универсальность — включен­ность в большей или меньшей степени в разных формах проявления во все сферы социальной жизни. Это обстоя­тельство обусловливает необходимость более тщательного структурирования предметной области информации и ком­плексного подхода при выборе правовых средств регулирова­ния — методов правового регулирования и моделей решения конкретных проблем в системе правоотношений субъектов национального информационного пространства, а также субъектов публичного и частного права в условиях между­народных отношений.

В ходе российских реформ проявляют себя такие усло­вия, которые осложняют процесс развития информацион­ного законодательства и объясняют паузу в нормотвор­честве этой отрасли права в нашей стране. К числу таких условий необходимо отнести достаточно высокий теми ин­форматизации России, во-первых, и весьма значительную динамику в системе и структурах органов исполнительной власти, во-вторых. Стоит учитывать еще недостаточную устойчивость системы базовых отношений в социальной сфере: в структуре собственности, государственном устрой­стве — взаимодействии центра и регионов, местного само­управления в процессе разграничения их сфер ведения. Упорядочение правовой основы по этим направлениям только набирает силу.

Завершая курс данного учебника, стоит еще раз под­черкнуть значимость тех факторов, которые препятствуют полноценному развитию и науки, и практики правового ре­гулирования процессов информатизации общества. И одно­временно стоит отметить, что те барьеры, которые заметны в сфере регулирования процессов информатизации, про­диктованы условиями, которые коренятся не в информа­ции или коммуникациях, — они свойственны самой системе правового мышления и традициям, живущим сегодня в об­ласти правового нормотворчества.

Поясним. Природа права относится к сфере феноменов ретроспективного свойства в большей мере, чем к сфере перспективного мышления и действий. И неудивительно, что в структуре правовой деятельности сохраняются тради­ции, свойственные делению мышления на отраслевые ceгменты. Так выстроены и анализ, и синтез знаний по многим гуманитарным дисциплинам. Поэтому не стоит удивляться, что система отраслей права, сложившаяся до XX в., с тру­дом пропускает в свою структуру новые отрасли. Эволюция права отстает от изменений в самой жизни, в реальных про­цессах человеческих отношений.

Возможно, этим объясняется не только трудность при­знания статуса отрасли права за такими отраслями от­ношений, как информационное и экологическое право, но и наличие барьеров между смежными отраслями права. В данном случае речь идет о взаимодействии и плодотвор­ном «сотрудничестве» информационного и административ­ного, информационного и гражданского, информационного и процессуального права. При освещении отдельных про­блем мы уже обращали внимание на отчуждаемость регу­лирующего потенциала информационного права от сферы отношений административных, управленческих, в то время как здесь связь органическая.

Укрепление связи административной реформы с решением задач информатизации в управлении

Сложилась ситуация накладки нескольких сложных про­цессов: реализации программы административной рефор­мы, правовой реформы и программы информатизации, выраженной в ФЦП «Электронная Россия». Управление этими процессами разными государственными ведомства­ми создает ситуацию неоднозначного толкования взаимо­действия этих одновременно протекающих процессов.

Например, одни исследователи считают, что проблемы административной реформы и проблемы информатизации создают условия интеграции организационных и правовых средств в инновационных процессах системы управления, рассматривают их как однонаправленные силы в целях обеспечения потенциала организации общества. Практика, однако, показывает, что сложение, более того, интеграция этих сил дают положительные результаты.

Другие исследователи воспринимают позиции админи­стративной реформы и импульсы в области развития ин­форматизации как разнонаправленные. Реформа админи­стративная как бы ужесточает систему государственного управления на основе формирования «вертикали власти». При этом учитывается линейная, а не системная значимость укрепления и упорядочения отношений центра и регионов. При такой интерпретации административной реформы сила противостояния шагам в направлении создания усло­вий для информационного общества (информатизации как этапа) рассматривается как путь к «свободе», к освобожде­нию от государственных «пут» и излишнего правового ре­гулирования. Заметим, что тема «Общество и государство», безусловно, нуждается в новой интерпретации. В какой-то мере мы уже коснулись этого вопроса.

Разнонаправленность административной реформы и ин­форматизации произрастает также из отсутствия в пашей правовой теории понятия информационной функции госу­дарства. Она не выделяется в числе традиционных функ­ций государства (экономической, политической и пр.). Мы говорим об информации как основе деятельности любого государственного органа безотносительно к использованию новейших информационных технологий. Это своего рода фундамент, который модернизуется посредством информа­тизации.

Обращая внимание на понимание информационной функции государства, выделим следующие основные на­правления ее реализации: создание информации (издание нормативных актов); сопровождение информации имею­щей государственное значение (учет, мониторинг, кон­троль); обеспечение открытости органов государственной власти; сбор, обработка, охрана, защита и использование информации, необходимой для реализации функций госу­дарства; учреждение специализированных структур в сфе­ре информации и регулирование их деятельности — СМИ, телевидение, радио, печатная продукция, архивы, библио­теки (массовая информация и распространение знаний); информационный обмен между органами государствен­ной власти; использование информации в интересах госу­дарства в целом; переработка информации, ее интеграция и создание новой (решения исполнительной власти)1. До­статочно наглядными примерами еще слабых контактов административно-правового регулирования с возможно­стями информационного законодательства являются про­цессы подготовки проекта Федерального закона «Об общих принципах организации предоставления государственных (муниципальных) услуг и исполнения государственных (муниципальных) функций» и проекта такого федерально­го закона, как закон «О полиции». В одном случае наблюда­лись признаки недостаточного проникновения в специфику государственной деятельности в социальной сфере. В дру­гом весьма заметны такие погрешности, как невнимательное отношение к определению предмета, методов работы органов современной милиции, органов МВД; игнорирование необходимости четкого формулирования целей и принци­пов, а также определения терминов и понятий. Проект фе­дерального закона «О полиции» представлялся на обсужде­ние без концепции авторов его подготовки, весьма скромно отразил тему новых методов работы с информационными ресурсами и средствами связи. Эти и иные недостатки об­суждались на специальном заседании Ученого совета ИГП РАН в сентябре 2010 г.