Раздел II. Развитие правовых институтов в информационном праве

Глава 8 Право на информацию

8.1. Право на информацию — важнейший институт информационного права

О легитимной основе права на информацию

Проблема права на информацию чрезвычайно важна прежде всего в плане практического его применения. Одна­ко исследование процесса включения этого права человека и гражданина в систему национального и международного права ставит вопросы, касающиеся жизни и эволюции его как юридической категории; его места, связей и зависимо­стей в системе других прав человека; понимания содержа­ния и правовых механизмов его реализации.

Перевод постулатов естественного права на информа­цию в нормы системы позитивного права осуществляется прежде всего через законодательство. Понятно, что сфера отношений по поводу информационных ресурсов (упро­щенно — по поводу информации) является сферой при­менения правовых регуляторов. И естественно, что наряду с установлением правового режима предмета отношений — информации — требуется и урегулирование правового стату­са субъектов, нормативное определение их прав в области отношений по поводу информации. Возникла необходи­мость в законе для данной сферы отношений, а также раз­вития всех сопутствующих ему нормативных правовых актов, позволяющих сформировать полноценный институт информационного права.

Путь от естественного и обычного права на информацию к стадии его нормативного, позитивного оформления, обес­печение гарантий перехода от общей нормативной катего­рии к субъективному праву конкретного индивида связан с уяснением места и роли этого права в системе других прав человека, с пониманием связи права на информацию как правового института с другими институтами права этой отрасли.

Наиболее общая характеристика института права на ин­формацию может быть сформулирована как совокупность правовых актов и отдельных норм, определяющих порядок реализации прав субъектов информационного права в об­ласти производства (создания) информации, поиска и по­лучения (доступа) информации, сбора, хранения, переда­чи, использования, распространения информации в целях, не противоречащих свободам, правам и интересам человека, государства, общества и обеспечивающих создание инфор­мационных ресурсов, необходимых для реализации других прав и обязанностей субъектов права, предусмотренных и гарантированных законодательством РФ и нормами меж­дународного права.

Международные акты и зарубежный опыт

Первый шаг но пути перевода права человека на инфор­мацию в национальную и международную системы права связан с признанием его за человеком и гражданином через международные и национальные акты. Такая легитимация этого права была осуществлена путем принятия Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г. Всеобщей декларации прав человека, а также Международного пакта о граждан­ских и политических правах, который был принят, открыт для подписания, ратификации и присоединения 16 декабря 1966 г. Этот Пакт был ратифицирован Президиумом Вер­ховного Совета СССР 18 сентября 1973 г. и вступил в силу для СССР 23 марта 1976 г. Кроме того, 4 ноября 1950 г. в Риме была принята Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, которая вступила в силу в сен­тябре 1953 г. (для России она действует с 5 мая 1998 г.). Постепенно проблема права на информацию стала приобре­тать самостоятельное значение. Так, первые шаги связаны с осознанием значения СМИ и реализацией права на ин­формацию. В 1970 г. Консультативной ассамблеей Совета Европы принимается европейская Декларация о средствах массовой информации и правах человека. В 1967 г. на Сток­гольмской конференции принята Конвенция, учреждающая Всемирную организацию интеллектуальной собственности (ВОИС), которая вступила в силу в 1979 г.

Советом Европы и его Комитетом министров был при­нят ряд актов по обеспечению прозрачности деятельности

публичной администрации, по обеспечению свободы мне­ний в СМИ. 1970—1980-е гг. — период формирования на­ционального законодательства в области регулирования массовой и официальной информации, обеспечения досту­па к информационным системам открытого режима, а также оформления режима ограничений в доступе к государствен­ной тайне и другим видам информации ограниченного до­ступа. Широко известны законы США «О свободе инфор­мации» (1966) и «Об открытости правительства» (1976). В них речь шла об упорядочении документированной ин формации в системе публичной администрации и обязан­ностях правительства реализовать право граждан на до­ступ к ней. Законы Франции по этой проблеме написаны примерно в том же ключе. Это законы об опубликовании и распространении некоторых видов опроса общественного мнения, о мерах, направленных на улучшение отношений между органами управления и общественностью, и об ад­министративных, социальных и финансовых положениях; закон о финансовой гласности политической жизни. Ана­логичные законы приняты многими европейскими государ­ствами. Огромный массив законодательства по вопросам СМИ свидетельствует об остроте отношений потребителей информации, о правах и правилах деятельности этого важ­ного канала предоставления информации и формирования общественного мнения.

В различных странах развитие законодательства, затраги­вающего проблему права на информацию, имеет свои этапы. Если в 60—70-е гг. XX в. регулирование связано с разработ­кой и принятием актов, декларирующих и легитимирующих это право в целом, то переход к компьютеризации обще­ства, к стадии организации крупных и глобальных систем и сетей, знаменующий создание материально-технической основы формирования информационного общества, созда­ет новый этап правовых проблем. Вопросы гарантий, меха­низмов защиты интересов субъектов разного уровня, тема безопасности — все это начинает превалировать над общей фиксацией права доступа к информации.

Наряду с развитием законодательства о СМИ, о при­менении законодательства по авторскому и патентному праву к таким объектам творчества, как программы для ЭВМ, базы данных, микросхемы, используемые в процес­се информатизации, совершенствуется национальное нор­мотворчество о механизмах предоставления информации гражданам по каналам библиотек и архивов. Речь преиму­щественно идет об информации, отнесенной к общественно значимой — правительственной официальной информации. Параллельно с этим развивается и совершенствуется нор­мотворчество по линии защиты разных категорий инфор­мации: персональных данных, государственных секретов, других видов конфиденциальной информации. Наполня­ются полюса «открытости», «прозрачности» государствен­ных структур и защиты тех категорий, которые не подлежат открытому доступу.

Примером является акт под названием «Принципы информирования общества», принятый Национальной комиссией США по библиотекам и информатике в сере­дине 1990 г. Его особенность в том, что из всей информа­ции правительственных структур он выделил категорию общественно значимой информации, относимой к нацио­нальному достоянию, и ориентировал ведомства иметь правительственный указатель такой информации, а библи­отеки — предоставлять такую информацию пользователям в обязательном порядке.

В этом ряду актов следует отметить Декларацию о праве доступа к информации, принятую в комплексе Маастрихт­ских документов по Европейскому союзу в феврале 1992 г. Важнейшие европейские нормативы в области регулирова­ния права на информацию включают такие акты, как: Кон­венция (108) Совета Европы от 28 января 1981 г. «О за­щите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных»; Директива 95/46/ЕС от 24 октября 1995 г. «О защите прав частных лиц применительно к об­работке персональных данных и о свободном движении таких данных». Последние предусматривают, что к 1998 г. на основе существующей договоренности стран Европей­ского союза должны быть приняты «необходимые для вы­полнения данной директивы юридические регламентные и административные меры».

Наиболее остро обозначается на этом фоне конфликт между правительственными структурами и СМИ, кото­рые требуют все больших гарантий по части открытости государственной политики и практики перед обществом. На решение этой проблемы направлены такие документы, не имеющие нормативного значения, но отражающие суть дела, как документы, принимаемые группами экспертов. В упомянутой работе по российской журналистике при­водятся два таких документа. Это Тулуарская декларация, принятая руководителями независимых информационных структур ряда стран в мае 1981 г. в рамках Международной конференции «Голос свободы», и Иоганнесбургские прин­ципы «Национальная безопасность, свобода самовыраже­ния и доступ к информации», принятые 1 октября 1995 г.

Следует упомянуть еще о некоторых документах, имею­щих значение для понимания тенденций в развитии инсти­тута права на информацию на современном этапе. Не мень­шее значение, чем первые законы США и других стран о свободе информации, сегодня имеют такие документы, как Доклад Клинтона—Гора о Национальной информаци­онной инфраструктуре, распространяемый с 1993 г., и Бе­лая книга Европейской комиссии «Рост конкуренции, за­нятость, цели и пути в XXI век», на основе которой создан Доклад «Европа и мировое информационное сообщество. Рекомендация Совету Европы», представленный в Брюс­селе 26 мая 1994 г. Именно этим документом в оборот вве­ден термин «информационное сообщество». Наконец, заме­тим, что в конце 1980-х — начале 1990-х гг. пошла вторая волна законодательства в области информатики. Вносятся изменения в уже принятые акты и принимаются новые, на­пример закон Великобритании «О свободе информации» 2002 г.

Весьма существенный поворот в отношении к информа­ционной инфраструктуре оказала Окинавская Хартия гло­бального информационного общества, принятая 22 июля 2000 г. лидерами стран «Большой Восьмерки» и ориентиро­ванная на развитие информационного общества и мировое движение под знаком «информация для всех». Проблема равенства доступа к информации стала основным лозунгом в развитии Интернета. Это специальная тема, и к ней мы вернемся в другой главе.

Кардинальное значение для углубления правового регу­лирования права на информацию имеет Стратегия разви­тия информационного общества в Российской Федерации, утвержденная Президентом РФ 7 февраля 2008 г. Этот до­кумент подготовлен с учетом международных обязательств РФ, Доктрины информационной безопасности РФ, фе­деральных законов, нормативных правовых актов Пра­вительства РФ, определяющих направления социально-экономического развития, повышения эффективности государственного управления и взаимодействия органов

государственной власти и гражданского общества в Рос­сии. Данный документ является основой для подготовки и уточнения доктринальных, концептуальных, программ­ных и иных документов, определяющих цели и направле­ния деятельности органов государственной власти, а также принципы и механизмы их взаимодействия с организация­ми и гражданами в области развития информационного об­щества в стране. Можно сказать, что Стратегия определяет рубеж в переходе к новому этапу развития информацион­ного законодательства.