8.4. Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»

Для решения вопросов о праве на информацию 2009 г. являлся как бы переломным. Принят специальный феде­ральный закон по этой проблеме. Нельзя сказать, что про­шедшие годы с момента принятия Федерального закона от 20.02.1995 № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» и разработки первоначальных про­ектов закона о праве на информацию были временем без­действия законодательных органов России в плане реализа­ции права на информацию. Уже в 1996 г. в Государственную Думу был внесен проект федерального закона «О праве на информацию». Он содержал 14 статей и в 1997 г. был принят в первом чтении. При подготовке ко второму чте­нию в этот проект было внесено более 80 поправок. Одна­ко в 2000 г. Государственная Дума этот законопроект воз­вратила к процедуре первого чтения, а затем отклонила. После этого появлялись проекты законов «О праве на ин­формацию в Российской Федерации» В. В. Похмелкина и С. Н. Юшенкова; коллективный проект «О гарантиях предоставления информации о решениях государственных органов, органов местного самоуправления» (В. А. Рыж­ков, И. Н. Морозов, С. А. Насташевский, В. И. Черепков). Этот законопроект был внесен в Государственную Думу РФ в ноябре 2004 г. И можно сказать, что с этого момента внимание было сосредоточено на более узкой проблеме — доступа граждан к информации о деятельности органов го­сударственной власти и местного самоуправления.

Этапы работы с проектами федерального закона о до­ступе только к этой категории информации также не были простыми. Но для определения рамок этого варианта уже существовала основа, заложенная постановлением Прави­тельства РФ от 12.02.2003 № 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной вла­сти».

21 января 2009 г. был принят Федеральный закон № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности го­сударственных органов и органов местного самоуправле­ния1 (далее в данной главе — Закон, Закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ), который вступил в силу 1 января 2010 г. Этим фактом легитимирована открытость и прозрачность орга­нов публичной власти РФ. создана законодательная база для реализации гражданами и юридическими лицами права на доступ к очень важной категории информации — откры­тым массивам документов о деятельности органов публич­ной власти России. Доступ — это синхронное обеспечение поиска и получения искомой информации: реализация права ее искать и обязанность держателя этой информации предо­ставить ее пользователю информационных ресурсов госу­дарственных органов и органов местного самоуправления.

Закон состоит из пяти глав, включающих в общей слож­ности 26 статей: гл. 1 «Общие положения» (ст. 1—8); гл. 2 «Организация доступа к информации о деятельности госу­дарственных органов и органов местного самоуправления. Основные требования при обеспечении доступа к этой ин­формации» (ст. 9—11); гл. 3 «Предоставление информации о деятельности государственных органов и органов мест­ного самоуправления» (ст. 12—22); гл. 4 «Ответственность за нарушение порядка доступа к информации о деятель­ности государственных органов и органов местного само­управления» (ст. 23—25); гл. 5 «Заключительные положе­ния» .

Этот Закон имеет важнейшее значение не только для граждан и иных субъектов при реализации ими современ­ных форм получения информации, но и для всех органов государственной власти и местного самоуправления, по­скольку устанавливает принципы организации должного уровня информирующей деятельности и основания для ее осуществления. На уровне закона оформлены те направле­ния их работы, которые к настоящему времени уже реали­зованы в рамках Федеральной целевой программы «Элек­тронная Россия» (далее — ФЦП «Электронная Россия»), программ регионального и отраслевого уровней. Это обя­зывает властные и административные структуры поднять работу в области инновации своей деятельности на другой, более высокий уровень организации и культуры, обеспе­чить новые формы контроля населения за их деятельно­стью в интересах государства и его граждан.

Общие положения этого Закона включают восемь статей, определяющих основные понятия, сферу действия Закона, правовое регулирование отношений по доступу, основные принципы обеспечения доступа, обозначение информации, доступ к которой ограничен, способы обеспечения доступа, формы предоставления информации и права пользователя информацией.

Наиболее принципиальной для понимания проблемы имеет именно общая часть, поэтому остановимся на неко­торых ее положениях более детально.

Законодатель не стал определять предмет и цели дей­ствия данного Закона. Эти вопросы косвенно прослежи­ваются через предложенные понятия и сферы отношений, на которые Закон распространяется, а также указания на то, где он не должен себя проявлять. В рассматриваемом Законе дано определение информации, отличное от анало­гичного, имеющегося в Законе об информации, в котором информация определена как сведения, данные, документы. Согласно ст. 1 Закона от 09.02.2009 № 8-ФЗ «информация о деятельности государственных органов и органов местно­го самоуправления — информация (в том числе докумен­тированная), созданная в пределах своих полномочий госу­дарственными органами, их территориальными органами, органами местного самоуправления или организациями, подведомственными государственным органам, органам местного самоуправления... либо поступившая в указанные органы и организации...».

Как видим, определение информации в данном случае ориентировано не на форму представления, а на ее источ­ник — «созданная в пределах полномочий» субъектов — го­сударственных органов и органов местного самоуправле­ния, а также их подведомственных организаций. Некоторый дискомфорт вызывают два момента в этом определении, ко­торые приводятся далее. Отдельно стоит фраза: «К инфор­мации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления относятся также законы и иные нормативные правовые акты, а к информации о деятель­ности органов местного самоуправления — муниципальные правовые акты, устанавливающие структуру, полномочия, порядок формирования и деятельности указанных органов и организаций, иная информация, касающаяся их деятель­ности» (курсив наш. - И. Б.). Если орган власти действует в пределах своей компетенции, то он и принимает соответ­ствующие нормативные правовые акты, и в большинстве случаев это именно та информация, которая требуется поль­зователю. Это первое замечание. Второе касается оговорки «иная информация». Здесь открывается возможность пре­тензии пользователя по поводу любой информации, цирку­лирующей в системе названных органов.

По вопросу о субъектах стоит обратить внимание на при­менение общего термина «пользователь». Под ним понима­ются граждане (физические лица), организации (юриди­ческие лица), общественные объединения, а также и сами государственные органы и органы местного самоуправле­ния. Возможно, было бы полезно упомянуть иностранцев и лиц без гражданства в контексте Конституции.

Определение понятия «пользователь» (и это не только в данном Законе) не является достаточно полным. Поль­зователь бывает активный и пассивный. Активный поль­зователь — тот, который предоставляет свою информацию в средства доступа к ней (например, в источник информа­ции, скажем, в центр общественного доступа, на свой сайт в Интернете, и т.п.). Пассивный пользователь — тот, кто ищет информацию и ее получает или не получает на основе закона. Не упомянута в определении пользователя и такая категория субъектов, как СМИ, о которой говорится в тек­сте Закона.

Чрезвычайно важен вопрос о содержании права доступа и источниках его удовлетворения.

В статье 2 Закона указано, что его действие не распро­страняется на отношения, связанные с обеспечением досту­па к персональным данным, обработка которых осущест­вляется государственными органами и органами местного самоуправления, а также на порядок предоставления эти­ми органами информации о своей деятельности в связи с осуществлением ими своих полномочий. Здесь есть два момента, ущемляющих права граждан и иных физических лиц. Во-первых, что касается персональных данных. Они в любом случае должны предоставляться при запросе граж­данина как пользователя информационным ресурсом госу­дарственных и муниципальных органов. Часть запросов как раз и касается неточного учета персональных данных, их искажения или потери и влияния этих фактов на принима­емые индивидуальные решения. Если законодатель желает определить доступ только к нормативным правовым актам, то это следует указать в самом начале закона.

Второй момент также имеет ограничительное значение. Введение системы «одного окна» для граждан в целях со­кращения их походов по ряду ведомств в поисках докумен­тов, необходимых для реализации своих субъективных прав, только и основано на внутреннем обмене информацией меж­ду причастными к ответу на запрос гражданина органами.

Данный сюжет еще раз возвращает нас к теме сферы дей­ствия Закона от 09.02.2009 № 8-ФЗ. Известно, что государ­ственные органы осуществляют постоянные функции в по­рядке организации и осуществления публичного управления и одновременно реализуют публичные информационные и иные услуги гражданам и другим субъектам. Отчеты о со­стоянии и реализации функций управления и услуг равным образом интересуют граждан и юридических лиц, а также иные организации. Закон этих обстоятельств не учитывает. При описании прав пользователя информацией в п. 1 ст. 8 имеет смысл упомянуть не только о получении, но и о праве «ис­кать» и «запрашивать» информацию. По данному Закону не ясно, где найти указание о том, что та или иная информа­ция ограничена в доступе. И здесь важно обозначить связь Закона от 09.02.2009 № 8-ФЗ с Законом об информации.

Не преследуя цели рассматривать каждую норму Зако­на от 09.02.2009 № 8-ФЗ, позволим сформулировать только один вывод. Он касается сложностей, которые неизбежно появятся при его реализации. Для каждого закона важней­шим требованием и условием его эффективности является ясность его цели. В данном случае, исходя из названия нор­мативного акта, речь идет об обеспечении доступа к указан­ной информации. Из текста должно быть видно, для чего это нужно перечисленным субъектам, а при доступе через Интернет - самому широкому, неограниченному кругу лиц. При ответе на вопрос «для чего?» можно назвать две главные цели. Первая касается доступа, т.е. получения ин­формации для использования ее в процессе решения сво­их собственных проблем. Не для простого любопытства гражданин или иной субъект обращается за информацией о деятельности государственных органов и органов местно­го самоуправления. Получаемая информация становится ресурсом ее получателя (реципиента) и позволяет ему дей­ствовать в своих интересах более грамотно и обоснованно.

Вторая цель, которая решается в процессе получения запрашиваемой информации, связана с реализацией граж­данами и их ассоциациями в разных организационных фор­мах функции контроля за деятельностью органов власти, должностных лиц. Она неизбежно вытекает из решения первой, основной задачи — знать, как следует действовать в той или иной жизненной ситуации и активизировать свою деятельность по реализации своих прав и обязанностей. За­кон значительно бы выиграл, если бы эта сторона его назна­чения была нормативно представлена в его тексте. Человек получает информацию, чтобы активно реализовывать свое право участвовать в управлении. Это важная черта совре­менной демократии, и к этому гражданин должен осознан­но относиться, особенно если это подчеркнуто законом.

Данный Закон, ориентированный только на «доступ», не затрагивает таких прав граждан и иных субъектов, как право на распространение, обмен информацией, создание своей собственной информации, предоставление ее и полу­чаемой из других источников информации иным пользова­телям. Это значит, что еще потребуются дополнительные правовые акты, которые бы установили порядок реализации всего комплекса прав, а соответственно, и обязанностей, вытекающих из ст. 29 Конституции. Закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ — лишь первый шаг в раскрытии всех форм реа­лизации конституционных прав граждан и иных субъектов в области формирования и использования информации, активного участия в создании реального информационного общества России.