22.3. Формирование системы информационного законодательства в Российской Федерации

В общей системе законодательства каждой страны фор­мируются внутренние структурные комплексы по различным критериям: предмету регулирования, методу регулиро­вания. Например, в ряде стран действуют как нормативно оформленные системы и подсистемы законодательства, так и учитываемые прецеденты, решения судов, которые не являются законами или нормативными правовыми ак­тами, но создают систему источников права, которыми руководствуются юридические службы. Россия относится к странам позитивного нормативного законодательства. Закон — основной источник права, на основе которого вы­страиваются различные отрасли права, в том числе и право информационное. В системе формирования законодатель­ства информационного права отражаются общие тенденции, свойственные современным условиям развития общества. В этой связи представляет интерес статья М. Н. Марченко об основных тенденциях развития права в условиях глоба­лизации.

Будучи молодой отраслью, информационное право име­ет уже немалый массив федерального законодательства, подзаконных нормативных источников, которые требуют учета, регистрации, систематизации, обработки, создания систем поиска, доступа и использования этих источников в процессе реализации конкретных отношений в информа­ционной сфере. Важно уяснить состав законов и иных нор­мативных актов отрасли как системы.

Авторы книги о государственной политике Российской Федерации в области развития информационного общества провели учет федеральных законов в области информати­зации и информационной политики по хронологии созы­вов Государственной Думы. Всего отмечено 42 федераль­ных закона. Если учесть Конституцию и законы, принятые в 2007 г., то в сумме их будет 47.

Анализ состояния информационного законодательства, который проведен по ходу освещения конкретных его ин­ститутов, позволяет сказать, что уровень федерального законодательства достаточно тонок и не охватывает все предметные сферы реальных отношений в этой области; ряд федеральных законов устарел и требует обновления или принятия новых; выделенные области по предметному признаку не отвечают составу отношений, которые сегодня нуждаются в правовом регулировании.

Достаточно тонкий слой федерального законодательства слабо развит в подзаконных актах, которые предусмотрены этими законами и должны обеспечить их реализацию. На­пример, для реализации Закона об информации крайне необ­ходимы федеральные законы по каждой категории и виду информации, нормативные акты по процедурам реализации функций и полномочий органов государственной власти в информационной сфере, нормы об ответственности.

Фрагментарность, медлительность, слабая координация принимаемых нормативных правовых актов в области ин­форматизации, безусловно, тормозят развитие отношений на основе информационных технологий, а также инноваци­онные процессы в деятельности по управлению как в об­ласти бизнеса, так и в области взаимодействия публичных и частных структур с гражданами, граждан между собой.

На этом основании некоторые исследователи харак­теризовали базовый Федеральный закон «Об информа­ции, информатизации и защите информации» 1995 г. как «статичный», иначе — декларативный. С этим трудно со­гласиться, ибо на протяжении 10 лет существования это­го Закона как в субъектах РФ, так и в отдельных отраслях социально-экономического развития страны созданы осно­вы информатизации и сформированы действующие авто­матизированные системы и наполняющие их базы данных. Но оппоненты правы в том, что и этот Закон, и заменивший его Закон об информации при отсутствии подзаконных ак­тов на федеральном уровне, а также многих других феде­ральных законов в этой области порождает лавину отрас­левых, ведомственных, региональных нормативных актов, общее количество которых превышает разумные пределы, во-первых, и сопровождается местным нормотворчеством, не всегда соответствующим конституционным принципам, во-вторых. Ясно, что практика требует более глубокого пра­вового регулирования, соответствующего потребностям как обновляющейся экономики, так и задачам в области совер­шенствования системы государственного управления, зада­чам административной, правовой реформ, реакции на по­требности многих направлений социальной жизни. И это лишний раз свидетельствует в пользу того, что необходи­мо иметь государственную политику, четкие концепции по развитию законодательства в этой сфере и формирова­нию культурной правовой дисциплины в области право­применения.

Институтом развития информационного общества в рам­ках Программы «Информация для развития» (infoDev) Всемирного банка и Британского Совета в России был проведен анализ состояния информационного законода­тельства, который опубликован в 2004 г. Признавая, что квалификация информационного ресурса воспринята уже многими как ресурс развития, необходимо отметить про­движение и в исследованиях общих проблем этого процесса в правовом аспекте.

В данном случае авторы названного издания к критериям оценки степени готовности России по состоянию информа­ционного законодательства выбрали четыре позиции. Они включают: 1) законы, регулирующие интеллектуальную собственность; 2) законы, регулирующие свободу инфор­мации; 3) законы, регулирующие СМИ; 4) законы, регу­лирующие электронные документы и транзакции. Авторы считают, что использование информационных технологий «не должно повлечь за собой некоего дополнительного ре­гулирования или освободить от соблюдения нормативных правил, характерных для иных сфер регулирования». Од­нако при этом в своем выводе авторы призывают к коррек­тировке уже принятых законов, к принятию новых «спе­циальных» законов, а также к ориентации на зарубежный позитивный опыт и общепринятые нормы международного права1. Предложенная Институтом развития информаци­онного общества система законодательства не позволила охватить все направления в информационной сфере, нуж­дающиеся в правовом регулировании. Перечень отдельных законов не позволяет решить эту задачу.

Однако с одним наблюдением этого исследования сто­ит согласиться: имеем в виду большую мобильность зако­нодательной практики в данной области (но и не только в этой). Принимаемые законы живут без изменений и до­полнений очень короткий срок. Отвечая на вопрос, почему это происходит, председатель Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству А. И. Александров говорит: «Законы тогда быстро теряют актуальность, когда они плохо подготовлены, когда они не соответствуют кон­цепции государственно-правового развития, когда противо­речат другим законам»2.

трансформировать право соответствующего субъекта с уче­том предметной области его интересов и обязанностей, про­контролировать наличие соответствующих нормативных правовых актов, которые позволяют урегулировать более полноценно и грамотно конкретные отношения субъектов права в национальной и глобальной информационной среде. Этот метод поможет обнаружить пробелы в законодатель­стве (равным образом и в системе подзаконных правовых актов) и аргументировать необходимость их отмены пу­тем принятия новых актов либо внесения изменений в уже действующие. В любом случае такой подход совмещения предметных областей и средств правового регулирования отношений в рассматриваемой сфере может продвинуть правовое регулирование на более высокий уровень.

Объекты гражданских прав

Объекты публичных прав

Имущественные права_

Права интеллектуальной собственности

На движимые объекты

На объекты интеллектуальной деятельности

Имущественные информационные объекты

Программы для ЭВМ Базы данных

Права на обладание информацией и информационными ресурсами

Права на средства информационно-коммуникационных технологий

Права на работы

Конституционные права

Конституционные права каждого по гл. 2 Конституции

В целях системного упорядочения предметных обла­стей правового регулирования в информационной сфе­ре специалистами ИГП РАН в 2004 г. была разработана Концепция развития информационного законодательства. По функционально-целевому принципу были выделены три области правового регулирования:

1) область создания и включения в рынок информаци­онных технологий, средства информатизации: средства свя­зи, ЭВМ, программы и программное обеспечение;

2) информационные ресурсы, информационные системы и их составляющие;

3) информационные процессы по использованию всех составляющих ИКТ и информационных ресурсов.

Такая крупная структуризация отношений в информа­ционной сфере позволяет более грамотно и полно, с учетом специфики каждой области, выявить предметы правового регулирования и найти методы, соответствующие их приро­де и содержанию. Это позволит более грамотно выстроить взаимодействие гражданско-правового и публичного право­вого регулирования в информационной сфере отношений. А то, что до сих пор такое взаимодействие выстраивается на «перетягивании каната» в информационном нормотвор­честве между специалистами гражданского и публичного права, было не раз продемонстрировано в конкретных гла­вах учебника.

Для синхронизации предметного подхода к структу­ризации областей правового регулирования необходимо выявить разнообразие и адекватность каждой предметной области методов правового регулирования. В связи с этим представляется полезным по аналогии с гражданским пра­вом реализовать попытку выявить и представить в системе объекты информационных прав. В этих целях выстроим схе­му, представляющую взаимодействие гражданско-правовых и публично-правовых регуляторов отношений в информа­ционной сфере (рис. 4).

Данная схема позволяет обозначить границы правового пространства информационных отношений, создать более адекватный перечень предметных сфер регулирования, чем это было сделано в конце XX в. Схема выявляет основные параметры правового регулирования в границах нацио­нальной информационной среды. Но, как видим, здесь обо­значена и область реализации прав в Интернете. По каж­дой из обозначенных на схеме позиций создается основание

Из рассмотрения некоторых методологических проблем развития информационного законодательства можем сде­лать некоторые выводы.

Прежде чем начать подготовку проекта нового норма­тивного акта, необходимо:

1) определить, к какой группе по предмету деятельности относится проблема, которая нуждается в правовом регули­ровании;

2) выявить, о каких объектах информационных прав идет речь в связи с достижением цели нового правового акта или отдельной правовой нормы;

3) установить, в какой сфере этот акт (норма) будет при­меняться;

А) определить, каких субъектов права она касается непо­средственно;

5) далее реализовать все уже установленные требования и правила подготовки и принятия нормативного правового акта.

Законодательство в информационной сфере, как и в лю­бой другой отрасли, должно быть системно организовано и образовывать такую область правовой информации, кото­рая имеет внутренние связи и зависимости, а также вписы­вается в систему законодательства страны в целом как его органическая часть. Полноценно развивающееся законода­тельство отрасли само создает условия для его системати­зации и для представления в форме кодекса.

В процессе прогнозирования и планирования законода­тельства молодой отрасли права важно правильно выбирать проблему (тему) закона и в первую очередь определять так называемые базовые нормативные правовые акты, через которые реализуется вся дальнейшая системная работа в области правового регулирования отношений. В США, например, такой проблемой стала область регулирования порядка документирования информации и замены бумаж­ных документов электронными. Это создало определенную дисциплину работы с информацией для всех видов субъ­ектов. Вторым базовым узлом решения проблем инфор­матизации в США стал закон, который в России получил название «Электронное правительство», но по существу ор­ганизовал всю работу в государственном аппарате в области организационно-правового обеспечения включения инфор­мационных технологий в систему администрации. Имеется в виду уже неоднократно упоминавшийся закон ^Electronic

Government* 2002 г. В отличие от такого подхода в России сначала был принят Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации» 1995 г., который в 2006 г. был заменен новым федеральным законом более узкого плана «Об информации, информационных техноло­гиях и о защите информации». Специального закона о до­кументировании, электронном документе и документообо­роте до сих пор нет.

В целях проведения анализа состояния информационно­го законодательства необходимо учитывать взаимодействие живой системы правовых отношений в информационной сфере и тех функций, которые выполняются «электронным правительством». Для более крупной цели нужно учиты­вать также взаимодействие состояния общества и проблем, которые выходят на решение задач в масштабе «электрон­ного государства», еще более верно — в масштабе информа­ционного общества в целом.

По ходу освещения отдельных проблем информацион­ного права мы останавливались на конкретных законах, регулирующих те или иные отношения. Кроме федераль­ных законов и законов субъектов РФ к настоящему вре­мени в рассматриваемой отрасли права действует великое множество и подзаконных актов. Их систематизация, гар­монизация с федеральными законами, с международными нормами в области информатизации, связи и всех иных от­ношений, которые свойственны данной области, неизбежно приводят к обоснованию начат кодификации всех норма­тивных актов, регулирующих отношения в информационной сфере. Необходим Информационный кодекс Российской Федерации, который бы позволил системно и последова­тельно представить нормативную правовую основу упоря­дочения и регулирования отношений в этой новой области жизни общества.

Контрольные вопросы

1. Каков подход к проблеме развития отрасли законодательства?

2. Что вы можете рассказать о правовой информации как особом виде информационных ресурсов России?

3. Как формируется система информационного законодатель­ства?

4. Какие основные информационные федеральные законы вы знаете?

5. Что такое предметная область правового регулирования?

Литература

1. Аналитические аспекты в задачах управления. — М., 2007. - С. 195-212.

2. Бачило, И. Л. История и проблемы становления инфор­мационного законодательства / И. Л. Бачило // Инфор­мационное право. — 2005. — № 2. — С. 5—10.

3. Доклады Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации «О состоянии законодательства Российской Федерации». - М., 2007; 2008; 2009.

4. Копылов, А. В. Информационное право / А. В. Копы­лов. - М., 1997. - С. 139.

5. Талапина, Э. В. Электронное опубликование норматив­ных актов: зарубежный опыт / Э. В. Талапина // Госу­дарство и право. - 2009. — № 7. - С. 54-60.