Глава 12 Категории информационных объектов по режиму ограничения свободного доступа и использования

12.1. Понятие правового режима ограничения свободного доступа к информации

В главе о праве на информацию говорилось о том, что в информационной сфере органически переплетаются ин­ституты свободы информации и необходимые ограничения в процессе реализации свободы в целях обеспечения безо­пасности индивидов, государства, общества в целом. Вза­имодействие и баланс этих исходных принципов обеспе­чиваются правовым режимом категорий информационных ресурсов по степени доступа. Коротко эта проблема обозна­чается как правовой режим по доступу к информации.

Впервые такая формулировка данной проблемы была ссрормулнрована в процессе разработки проекта Федераль­ного закона «Об информации, информатизации и защите информации» 1995 г. Концептуально информационные ресурсы разграничивались на такие категории, как: 1) от­крытая, общедоступная информация; 2) такая информация, которую нельзя ограничивать в доступе никогда; 3) инфор­мация ограниченного доступа, которая подразделялась на информацию, отнесенную к государственной тайне — высшая степень ограничения, и другие категории инфор­мации конфиденциального характера. Конфиденциальная информация включает несколько видов информации со спе­циальным режимом доступа в зависимости от предметной области и видов субъектов, ответственных за соблюдение правил ее использования. Федеральный закон «Об инфор­мации, информатизации и защите информации» устанавли­вал, что ограничение доступа к любой категории информа­ции конфиденциального характера (различных видов тайн) осуществляется только на основе федерального закона.

Правовой режим ограничения свободного доступа содер­жит:

1) совокупность правовых норм федеральных законов, устанавливающих степень ограничения открытого доступа к конкретной категории информационных объектов;

2) признаки отделения таких категорий информации от других категорий ограниченного доступа;

3) порядок оформления принадлежности информаци­онных объектов к конкретной категории ограниченного до­ступа;

4) права и обязанности субъектов, ответственных за со­блюдение установленного режима формирования и исполь­зования соответствующих баз данных, информационных систем или отдельных документов, содержащих сведения, отнесенные законом к государственной тайне или иной ка­тегории информации ограниченного доступа.

12.2. Цели и основания ограничения свободного доступа к информации

Международные акты в области определения прав и свобод человека и гражданина в сфере информации та­кой формулы, как «правовой режим категорий информа­ции по доступу», не употребляют. Но они содержат нормы с указанием на цели и основания ограничения свободного доступа к таким категориям информации. Это можно про­следить на сравнении ряда правовых актов по данному во­просу.

Всеобщая декларация прав человека (1948) связывает возможные ограничения прав и свобод с определенными целями. Это: обеспечение должного признания и уваже­ния прав и свобод других лиц (личная и семейная жизнь, тайна корреспонденции, честь и достоинство, репутация). В ее тексте упоминается и «неприкосновенность жилища». Представляется, что эта позиция имеет косвенное значение для информационной проблемы. Другие цели касаются «удовлетворения справедливых требований морали», «об­щественного порядка», «общего благосостояния в демокра­тическом обществе» (п. 2 ст. 29, ст. 12). Таблица 4 позволя­ет сравнить основания для ограничения прав на свободный доступ к информации по ряду международных актов и Кон­ституции России.

В. Н. Лопатин подробно перечисляет позиции прямых ограничений прав и свобод, отмечая, что из Конституции ис­ключены ограничения, связанные с пропагандой классовой ненависти, насилия и войны, с коммерческой и профессио­нальной тайнами. Но дополнительно введены ограничения на использование информационных прав и свобод с целью пропаганды ненависти социального, расового, националь­ного, религиозного, языкового превосходства. Он считает, что к ограничениям относится и норма ст. 51 Конституции, устанавливающая, что «никто не обязан свидетельствовать против себя самого, своего супруга и близких родственни­ков, круг которых определяется федеральным законом».

Категории информации ограниченного доступа

В зависимости от категории доступа к ней информация подразделяется на общедоступную и ту, доступ к которой ограничен федеральными законами. В ст. 5 действующе­го Закона об информации (2006 г.) установлена градация информации в зависимости от порядка ее предоставления или распространения; она подразделяется на: свободно рас­пространяемую; предоставляемую по соглашению лиц, уча­ствующих в соответствующих отношениях; информацию, которая в соответствии с законом подлежит распростра­нению или предоставлению; информацию, распространение которой в Российской Федерации ограничивается или за­прещается.

Свободно распространяемая информация по своему режиму также неоднозначна. Она включает информацию, которая не подлежит ограничению в доступе; информацию, доступ к которой на данный момент не ограничен законом. 11апример, нет гфедерального закона о служебной информа­ции и служебной тайне.

К этой же категории относится и такая информация, которая законом отнесена к общенародному, культурному или историческому достоянию. Это прежде всего те ис­точники информации, которые формируют мировую куль-

Таблица 4

Основания для ограничения доступа к информации по международным актам и Конституции России

Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 но­ября 1950 г. — цели и осно­вания ограничений (п. 2 ст. 10)	Международный пакт о гражданских и политиче­ских правах от 16 декабря 1966 г. — основания огра­ничений (п. 3 ст. 19, ст. 20)			Декларация прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 г. -основания ограниче­ний (п. 2 ст. 2, п. 2 ст. 4, п. 1 ст. 9, п. 2 ст. 13)		Конституция Российской Федерации — основания ограничений (ст. 17, 55, 23, 24, 29)
Охрана государственной безопасности, территори­альной целостности или общественного порядка	Охрана государственной безопасности; общественно­го порядка			Защита конституционного строя		Защита основ конститу­ционного строя, оборона страны и безопасность госу­дарства
Предотвращение беспоряд­ков и преступлений						Чрезвычайное положении
Охрана здоровья и нрав­ственности	Охрана здоровья и нрав­ственности населения			Защита нравственности и здоровья		Охрана нравственности здоровья		и,
Защита репутации или прав других лиц	Уважение прав других лиц		и репутации	Защита законных прав и интересов других людей в демократическом обще­стве		Охрана прав и законных интересов других лиц
Предотвращение разглаше­ния информации, получен­ной конфиденциально

Окончание таблицы 4

Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 но­ября 1950 г. — цели и осно­вания ограничений (п. 2 _ст. 10)_

Международный пакт о гражданских и политиче­ских правах от 16 декабря 1966 г. — основания огра­ничений (п. 3 ст. 19, ст. 20)

Декларация прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 г. -основания ограниче­ний (п. 2 ст. 2, п. 2 ст. 4, п. 1ст. 9, п. 2 ст. 13)

Конституция Российской Федерации — основания ограничений (ст. 17, 55, 23, 24, 29)

Обеспечение авторитета и беспристрастности право­судия_ Ст. 123

Запрещение пропаганды войны, выступлений в пользу национальной, расовой или религиозной ненависти, подстрекатель­ство к дискриминации, вражде или насилию

Ограничение прав и свобод, используемых в целях на­сильственного изменения конституционного строя, разжигания расовой, нацио­нальной, классовой, религи­озной ненависти, пропа­ганды насилия и войны, нарушения неприкосновен­ности частной жизни, тай­ны переписки, телефонных переговоров, телеграфных и иных сообщений, личной, семейной, профессиональ­ной, коммерческой и госу­дарственной тайн, а также нравственности_

В ст. 23, 24, 29 предусмо­трены нормы, аналогичные положениям Декларации прав и свобод человека и гражданина (конец таблицы)

туру знаний о прошлом, настоящем и будущем планеты и космоса. К сожалению, из Закона об информации норма об общенародном информационном достоянии, содержав­шаяся в Федеральном законе «Об информации, информа­тизации и защите информации» 1995 г., изъята. А проблема в информационном плане пока по-настоящему не разраба­тывается. Формулы Закона об информации относительно «общеизвестной» информации явно недостаточно.

В статье 9 («Ограничение доступа к информации») За­кона об информации подчеркивается, что соблюдение кон­фиденциальности информации, доступ к которой ограничен федеральными законами, является обязательным. Закон напоминает, что федеральными законами устанавливаются условия отнесения информации к сведениям, составляю­щим коммерческую, служебную и иную тайну, необходи­мость соблюдения конфиденциальности такой информа­ции, а также ответственность за ее разглашение.

В части 5 ст. 9 выделен вопрос об информации, получен­ной гражданами (физическими лицами) при исполнении ими профессиональных обязанностей или организациями при осуществлении ими определенных видов деятельно­сти (профессиональная тайна), которая подлежит защите в случаях, если на них федеральными законами возложены обязанности по соблюдению конфиденциальной инфор­мации. Информация, составляющая профессиональную тайну, может быть предоставлена третьим лицам в соот­ветствии с федеральным законом и (или) по решению суда (ч. 6 ст. 9).

В этой части данного Закона стоит обратить внимание на то, что сколь-либо полного перечня категорий информа­ции, требующей режима конфиденциальности, нет. В связи с этим наиболее полным остается перечень конфиденци­альной информации, утвержденный Указом Президента РФ от 06.03.1997 № 188, в котором перечислены такие ка­тегории информации, как: служебная тайна, коммерческая тайна, профессиональная тайна, семейная и личная. Специ­алисты насчитывают до 40 видов тайн. А.А. Антопольский обращает внимание на принципы определения коммерче­ской тайны и различает два': первый касается установления режима обладателем, а второй — государством на осно­ве федерального закона.

Рассматривая вопросы о конфиденциальной информа­ции, следует иметь в виду, что в связи с принятием Закона о коммерческой тайне и части четвертой ГК РФ отменена ст. 139 ГК РФ, которая совмещала признаки коммерческой и служебной тайн, трактуя их однозначно. Это лишний раз подчеркивает необходимость ускорения принятия проекта федерального закона «О служебной информации и служеб­ной тайне».

Кроме того, закон говорит не о режиме объектов ин­формации, о том, что он обязателен для всех субъектов, имеющих дело с информацией, обладающей определен­ными признаками, а о соблюдении конфиденциальности, т.е. о соблюдении уже установленного правового режима определенной информации. Но ведь есть этап отнесения информационных объектов к определенной категории кон­фиденциальных документов законодателем, затем их созда­телями или получателями, т.е. этапы и процедуры установ­ления режима.

Информация, не подлежащая включению в режим конфиденциальности

Для понимания правового режима категорий информа­ции по доступу важно учитывать не только запреты на сво­бодное распространение вредной информации. Очень важно учитывать и запрет на невозможность и противоправ­ность введения ограничений на свободу доступа к информа­ции, которая по закону не может быть ограничена. Такие нормы содержатся в ряде федеральных законов, в том числе и в Законе об информации. Одновременно с определением в ст. 7 этого Закона общедоступной информации в ст. 8 со­держится перечень видов информационных источников, доступ к которым ограничен быть не может.

Приведем сравнительную таблицу по перечню инфор­мации, которая не подлежит ограничению по доступу в со­ответствии с основными законами по данной проблеме (табл. 5).

Сравнение приведенных данных по ряду федеральных законов подтверждает справедливость предложений соз­дать единый список такой информации, которая не подле­жит ограничению по доступу.

Перечень информации, которая не подлежит ограничению по доступу

Закон об информации (ст. 8)

1. 11орматин11ые правовые акты, затрагивающие права, свобо­ды и обязанности человека

и гражданина, устанавливающие правовое положение организа­ций и полномочия госорганов, органов местного самоуправле­ния.

2. Информация о состоянии окружающей среды.

3. Информация о деятельно­сти государственных органов и органов местного самоуправ­ления, а также об использовании бюджетных средств (за исклю­чением сведений, составляющих государственную или служеб­ную тайну).

4. Информация, накапливаемая в открытых фондах библио­тек, музеев и архивов, а также

в государственных, муниципаль­ных и иных информационных системах, созданных или пред­назначенных обеспечения граждан (физических лиц) и ор­ганизаций такой информацией.

Закон о государственной тайне

1. Сведения о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности

и здоровью граждан, и их по­следствиях, а также о стихийных бедствиях, их официальных про-rno:wxи последствиях.

2. Сведения о состоянии эколо­гии, здравоохранения, санита­рии, демографии, образования, культуры, сельского хозяйства, а также о состоянии преступ­ности.

3. Сведения о привилегиях, компенсациях и социальных гарантиях, предоставляемых госуда|)ством гражданам, долж­ностным лицам, предприятиям, учреждениям и организациям.

4 Сведения о фактах нарушения прав и свобод человека и граж­данина.

5. Сведения о размерах золо­того запаса и государственных валютных резервах Российской Федерации.

6. Сведения о состоянии здоро­вья высших должностных лиц Российской Федерации.

7. Сведения о фактах нарушения законности органами государ­ственной власти и их должност-ными лицами.

К общедоступной информации Закон об информации относит: «общеизвестные сведения» и иную информацию, доступ к которой не ограничен. В ч. 2 ст. 7 указано, что об­щедоступная информация может использоваться любыми лицами по их усмотрению при соблюдении установленных федеральными законами ограничений и отношении распро­странения такой информации. В данном случае возникают следующие вопросы. Можно ли считать установление по­рядка распространения или использования общедоступ­ной информации ограничением? Это одни вопрос. Второй касается понимания использования по усмотрению, если ограничения могут быть установлены не на использование, применение, а только на распространение. Преступник, пользуясь доступной информацией по своему усмотрению, но не распространяя ее, применяет ее для совершения про­тивоправного действия. Можно ли считать, что он право­мерно использовал информацию? Не случайно в между­народных актах сделан акцент на цели использования информации в целом, а не только ограниченного действия.

Статья 7 данного Закона включает в режим общедоступ­ной информации норму диспозитивного характера относи­тельно действий субъекта, предоставляющего информацию в целях сделать ее общедоступной: «Обладатель инфор­мации, ставшей общедоступной по его решению, вправе требовать от лиц, распространяющих такую информацию, указывать себя в качестве источника такой информации». Вопросы касаются следующего. Обладатель информации о себе сам может решить сделать ее доступной. Но если служащий «решает» создать утечку служебной информа­ции или без злого умысла делает ее доступной для корре­спондента периодического издания, то всегда ли он захочет обнародовать свою инициативу, и захочет ли журналист обнародовать свой источник? Если информация относится к официальной, порядок распространения которой норма­тивно определен, то, действительно, нужно указывать ис­точник. Если же информация носит личный характер и обнародуется с согласия субъекта этой информации, то он вправе требовать указания на себя как на субъекта, приняв­шего решение раскрыть свою частную информацию.