10.4. Правовое регулирование в области организации электронного документооборота

Для практической деятельности органов государствен­ной власти всех уровней важно уяснить нормативно-родовое понимание категории «документ» и, соответствен­но, «электронный документ», а также таких понятий, как «файл», «база данных» и «запись в базе данных», «страница», и выработать однозначно понимаемые формулировки нормативных определений данных терминов в системах го­сударственных органов и их партнеров.

Для упорядочения и регламентирования электронных административных процедур имеется необходимость при­нятия федерального закона, в котором все базовые обще­правовые понятия «документ», «электронный документ», «носитель документа», «запись», «файл», «база данных» были бы уточнены, сведены к единой системе понятий и нормативно закреплены. Таким актом мог бы быть и дол­жен стать федеральный закон «Об электронном документе» или «Об общих правилах организации электронного обо­рота документов в Российской Федерации». Было бы по­лезным включение определения термина «база данных», не связанного только с авторским правом.

Правовое регулирование операций в системе документо­оборота должно предусмотреть: типовые шаблоны и сред­ства для описания и представления информации; систему маршрутизации и распределения документов по различ­ным прикладным подсистемам и структурным подразде­лениям с обеспечением «очередей» обработки документов в зависимости от их вида, важности и срочности, с учетом конфиденциальности передаваемой информации; ведение аудита документов. Практика ставит множество вопросов, требующих нормативного и согласованного правового ре­гулирования в рассматриваемой сфере действия институ­та правового режима информационных ресурсов. Однако, в отличие от понимания значимости этих проблем во мно­гих странах, в России вопросы управления документацией и документооборота оказываются на последнем месте. Если лет десять назад весь комплекс этих вопросов входил в ком­петенцию Федеральной архивной службы, то новый орган исполнительной власти — Федеральное архивное агентство функциями по управлению документацией не наделено. Эти вопросы не получают должного внимания и в рамках Мини­стерства культуры РФ. Специалисты считают, что пробле­мами документационного обеспечения управления и реше­нием вопросов документации и документооборота должен заниматься специальный государственный орган, подчинен­ный непосредственно Правительству РФ и имеющий меж­ведомственные полномочия. С этим трудно не согласиться. И это подтверждается укреплением информационных служб Администрации Президента РФ и Правительства РФ.

Нуждается во внимании и координация работы по под­готовке проекта федерального закона о документировании и информации и электронному документообороту. Ею за­нимаются разные структуры, имеющие свой ведомствен­ный или более узкий интерес, и потому она затягивается непозволительно долго, не имеет единой концепции. Пред­ставляется, что эта работа должна быть скоординирована с административной реформой.

Основные принципы работы с электронными докумен­тами, нормы, обеспечивающие правовой режим и юридиче­скую силу электронных документов, порядок организации электронного документооборота, другие проблемы обще­го характера должны быть предусмотрены при разработке проектов законов об электронном документе или об общих правилах организации электронного оборота документов. При этом должны быть учтены процедуры по оформлению действий и таких отношений, как: обращения, заявления, жалобы, ответы, требующие в настоящее время оформле­ния в письменной форме. Научно такие решения обоснова­ны и могут быть предложены.

Процессуальное и процедурное законодательство в обла­сти информатизации должно стать одним из центров вни­мания правотворческой работы.

Однако практика требует незамедлительного решения в области упорядочения процессов документирования ин­формации, в особенности в сфере деятельности органов пу­бличного управления. 15 июня 2009 г. Правительством РФ принято постановление № 477 «Об утверждении Правил делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти». На основании этого постановления внесены по­правки в типовой регламент внутренней организации этих органов, утвержденный постановлением Правительства РФ от 28.07.2005 № 452. с учетом этих правил в области архивного дела разрабатывается инструкция по делопро­изводству. Работа с секретными документами, шифроте-леграммами, другими документами ограниченного досту­па, а также обработка секретной и другой информации ограниченного доступа осуществляются в соответствии со специальными инструкциями. Этим же постановлени­ем Правительства РФ № 477 в ч. V утвержденных Правил изложены требования к организации документооборота и формированию документального фонда федерального ор­гана исполнительной власти. И еще одна важная позиция отличает эти документы. В ч. VI Правил содержатся требо­вания к работе с электронными документами. Кроме того, в приложении дан перечень обязательных сведений о доку­ментах, используемых в целях учета и поиска документов в системах электронного документооборота федеральных органов исполнительной власти. Все это свидетельствует о внимании к упорядочению информационных ресурсов и установлению адекватного правового режима в части по­рядка документирования информации.

В целях формирования единых требований к осущест­влению документационного обеспечения управленческой деятельности органов государственной власти и местно­го самоуправления, а также иных организаций полезным был бы федеральный закон «О документационном обеспече­нии управленческой деятельности». По этому направлению также имеются соответствующие разработки. Такой закон призван унифицировать понятия документа, электронно­го документа, порядок работы с этими объектами, порядок электронного документооборота во всем информационном пространстве России. На его основе предстоит:

1) определить государственную политику в области до­кументирования и документооборота, направленную на их упрощение, унификацию и информатизацию с учетом специ­фики электронных документов;

2) обеспечить повышение эффективности работы управ­ляющих структур органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных организаций за счет до­стижения большей упорядоченности и оперативности доку­ментирования, большей обоснованности принятия управ­ленческих решений в соответствии с правовым статусом и выполняемыми функциями государственных органов;

3) обеспечить сокращение числа форм, видов и коли­чества документов, объемов работ с документами и стои­мости сбора, хранения, распространения и использования документированной информации, повышение полезности документированной информации.

Таким образом, организация делопроизводства, доку­ментирования информации, документооборота в органах государственной власти и местного самоуправления, раз­витие подсистем ведения документации требуют специаль­ного материального и процессуального правового урегули­рования, особенно в части публично-правовых отношений и взаимодействия различных субъектов с органами госу­дарственной власти. Действующее законодательство и рег­ламенты конкретных органов исполнительной власти и местного самоуправления уделяют недостаточно внима­ния регулированию этой проблемы.

В Институте государства и права РАН разработано и обосновано предложение об использовании классифи­каторов функций и полномочий органов государственной власти и местного самоуправления. Этот документ необхо­дим в целях упорядочения их функций и полномочий при распределении по исполнителям и организации порядка выработки результирующих и отслеживающих документов по каждой функции и операции функциональной деятель­ности органа. Предложена система классификаторов для согласования взаимодействующих органов по вертикали и горизонтали системы управления. Кроме того, в порядке альтернативы затянувшейся работы по федеральному за­кону об электронном документе и документообороте ИГЛ РАН в 2007-2008 гг. предложен вариант федерального за­кона «Об электронном информационном взаимодействии органов государственной власти и органов местного само­управления», который апробируется пока на уровне субъ­екта РФ, а более конкретно — на площадке такого актив­ного субъекта Федерации в области информатизации, как Ханты-Мансийский автономный округ - Югра. Предмет­ное рассмотрение проекта этого закона помещено в главу о развитии информационного законодательства.

Такая работа весьма актуальна. В Концепции формиро­вания электронного правительства до 2010 года отмечается, что в области документооборота имеется много недостат­ков. И, в частности, указано, что использование недокумен­тированных форматов данных, протоколов обмена, иных закрытых информационных технологий и отсутствие еди­ных классификаторов, справочников и схем данных огра­ничивает возможность применения автоматизированных средств поиска и аналитической обработки информации, содержащейся в различных системах, и затрудняет доступ организаций и граждан к государственным информацион­ным ресурсам. В ряду других мер эта Концепция содержит такой раздел, как «Создание единой инфраструктуры обес­печения юридически значимого электронного взаимодей­ствия» о формировании общероссийского государственно­го информационного центра.

При наличии классификаторов функций и полномочий, нормативном закреплении принципов, порядка использова­ния электронных документов и документооборота по целям функциональной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления начнут работать и ад­министративные регламенты. Так, регламент (положение) Центра управления организации документооборота осу­ществляет общий контроль за локальными системами орга­низации документооборота, информационными ресурсами системы и обеспечивает их администрирование и аутен­тификацию руководителей структурного подразделения, контроль исполнения приказов, распоряжений, поручений, а также осуществляет управление безопасностью и защи­той информационных ресурсов, телекоммуникационными средствами и электронной почтой.

При этом предусматривается порядок обеспечения: про­стого и быстрого ввода документов и иной информации, рас­познавание информации; приема и передачи информации по телекоммуникационным каналам связи; фильтрации вхо­дящей информации; учета, индексации и регистрации вхо­дящих и исходящих документов и их архивации; учета доку­ментов в электронных картотеках; определения маршрутов движения документов; мониторинга документов, т.е. фикса­ции пути прохождения документа от регистрации до списа­ния в архив, исполнителей и пользователей, а также мони­торинга исполнительской дисциплины. Регламент должен предусмотреть и проведение процедуры аутентификации и идентификации документов; процедуры аутентификации пользователей, исполнителей и других взаимодействую­щих объектов; обработки и защиты информации и доку­ментов криптографическими средствами с использованием электронно-цифровой подписи. В этом же процедурном акте определяется и порядок взаимодействия центра управления организацией документооборота с такими же локальными центрами управления организацией документооборота.

Правовое регулирование предусматривает и необходи­мые технологические руководства к конкретным операци­ям, включая и такие, как поиск документов, информации, данных по тем или иным критериям, ведение и подбор раз­нообразных статистических материалов и аналитической информации; ввод в систему, обработка и хранение в элек­тронном виде других видов документов (звукозаписи, фо­тодокументы и видеодокументы) и т.п.

Таким образом, аргументы в пользу более активного включения в жизнь публичного управления, взаимодей­ствия разных субъектов между собой на основе использо­вания информационных технологий и перестройки систем документооборота служат одновременно и обоснованием укрепления в этой части института режима информацион­ных ресурсов, необходимости создания адекватной право­вой основы для этих инновационных процессов.

Контрольные вопросы

1. Почему необходимо вводить электронные документы и элек­тронный документооборот в сферу деятельности публичных и частных субъектов информационных отношений?

2. Что такое электронный документ и какова его структура?

3. Какие виды электронных документов вы знаете? Какова право­вая основа их использования?

4. Что вы знаете о проблемах электронного документооборота?

5. Что вам известно о правовом регулировании в сфере установ­ления и реализации правового режима документирования и до­кументооборота?

6. Зачем нужна электронная подпись?

Литература

1. Документация в информационном обществе: админи­стративная реформа и управление документацией. — М., 2005.

2. Правовое регулирование электронного документооборо­та: учеб.-практ. пособие / научная разраб. пособия акад. РАЕН, д-ра юрид. наук, проф. А. А. Фатьянова // Библи­отечка «Российской газеты». — 2005. — Вып. 21.

3. Семилетов, С. И. Документирование информации и орга­низация документооборота в условиях информатизации / С. И. Семилетов // Информационные ресурсы развития Российской Федерации. Правовые проблемы. — М., 2003. - С. 53-77.

4. Семилетов, С. И. Проблемы электронного документа // Информационное право. Актуальные проблемы теории и практики: колл. мон.; под общей ред. И. Л. Бачило. — М.: Юрайт, 2009. - С. 91-115.