7.8.Внедрение принципов и процедур публичной политики

Предыдущие трудности в проведении административной реформы в Украине во многом поясняется тем, что процесс реформирования не предусматривал применения принципов и процедур публичной политики и привлечение общественности. Реформа проводилась централизованными административными методами и не давала возможности гражданскому обществу и группам интересов почувствовать свою причастность к ней и понять, почему ее осуществление явл. необходимым. Наблюдалось несоответствие реформаторских замыслов, которые предусматривали создание открытого и прозрачного окружения для принятия решений и механизмов их внедрения.

Для Украины публичный процесс выработки государственной политики не явл. обычным, еще нет развитых независимых институтов гражданского общества, которые могли бы принимать полноценное участие в процессе выработки политики.

Национальная традиция часто заменяет анализ последствий политических решений для групп интересов научными теориями, закладывая их в основу стратегических документов вместо результатов анализа политики. Внедрение принципов и процедур публичной политики, воспитания власти и общества в духе демократии и активного участия общественности должны стать главным заданием государственного и общественного строительства . Необходимость реформирования государственного управления и его основной составляющей - государственной службы связана с системностью проблем, которые существуют в этой сфере и в решении которых одинаково заинтересованы и общество, и власть, и сам государственный служащий. Однако вопреки значительному интересу к реформе и декларированию желания сделать шаг в этом направлении, попытки предложения нового видения принципов законодательства о государственной службе не имели успеха из-за отсутствия общественно-политического консенсуса по этим вопросам.

Собственно говоря, сложность проблемы и большое количество конкурентных групп интересов, привлеченных к процессу ее решения, обусловили необходимость качественно нового подхода к процессу выработки политики реформирования. По инициативе Главного управления государственной службы одобрена Концепция развития законодательства о государственной службе как политико-правового документа, которая определяет ключевые методы, принципы реформирования института государственной службы, развитию законодательства, которое регулирует общественные отношения в этой сфере и предшествует собственно разработке закона.

Разработка документов по государственной политики требует сбалансированности конкурентных и часто противоположных точек зрения и интересов, а это возможно лишь в ходе кампании публичной политики, что предусматривает полный и всесторонний анализ проблемы и представления разнообразных альтернатив ее решения. Результатом кампании явл. определенный консенсус, выработанный в ходе обсуждения со всеми заинтересованными сторонами, который и ложится в основу документа по государственной политики.

В частности, разработка законопроекта требует профессиональной работы юристов, которые , владея инструментами нормопроектной техники, «переводят» язык государственной политики на язык закона. Предыдущие попытки реформирования института государственной службы и законодательства, которое ее регулирует, не всегда учитывали мнение групп интересов и не была направлены на привлечение общественности., а практически сразу предлагали «готовые» решения в форме проектов законов. Последствие - неэффективное внедрение и выполнение законодательства, а иногда даже против мнения общества и политикума.

Процесс разработки Концепции развития законодательства о государственной службе осуществлялся по методологии публичной кампании государственной политики и продемонстрировал для представителей всех групп интересов новые способы и подходы к организации такой работы. Для подготовки проекта Концепции была создана рабочая группа в состав которой вошли представители ключевых министерств, ведомств, научных учреждений и негосударственных организаций. Функции секретариата рабочей групп выполнял Центр содействия институциональному развитию государственной службы при Главном управлении государственной службы.

В течение апреля- октября 2004 г. была проведена аналитическая работа по формулированию проблем и возможных вариантов их решения, проведены экспертные и общественные обсуждения, к которым привлекались министерства, др. центральные органы исполнительной власти, областные государственные администрации, центры переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, региональные институты государственного управления Национальной академии государственного управления при Президенте Украины, высшие учебные заведения, которые готовят магистров государственной службы, научные учреждения, а также иностранные эксперты.

Обсуждение продемонстрировало значительный интерес и поддержку, которые существуют в обществе по решению проблем реформирования государственной службы, и дало возможность учесть разные интересы в окончательном тексте Концепции.

В целом в ходе публичной кампании произошло рад заседаний рабочей группы. В результате каждого следующего общественного и экспертного обсуждения, а также заседаний рабочей группы продуцировался новый, усовершенствованный вариант текста Концепции (в целом их было больше десяти), каждый из которых в дальнейшем полнее учитывал существующие в обществе интересы и точки зрения по реформированию института государственной службы, сохраняя при этом принципы, характерные для государственной службы в странах ЕС.

Успех обсуждения проекта Концепции на заседаниях Координационного Совета по вопросам государственной службы при Президенте Украины и Кабинете Министров У. и их одобрение стали мощных примером и практическим уроком по проведению публичной кампании по выработке государственной политики. Этот процесс свидетельствует, что реформы могут быть более успешными в случае учета общественных интересов и привлечения общественности к их выработки.

Необходимость связи административной реформы со структурными реформами системы органов исполнительной власти.

В начале 2004 г. Главгосслужба выступила с инициативой о необходимости связи реформирования государственной службы с реформированием системы органов исполнительной власти как структурной предпосылки. Президент Украины поддержал это предложение и поручил Кабинету Министров обеспечить дальнейшее проведение функционального обследования органов исполнительной власти всех уровней и осуществления его основе анализа существующей системы государственного управления с определением неотложных мероприятий повышения ее эффективности, усилить место и роль в этой работе Главного управления государственной службы Украины.

Функциональное обследование направлено на то, что бы работа министерств или другого органа исполнительной власти была сосредоточена на достижении ключевых целей Правительства. Вследствие этого осуществится:

• оптимизация функций Правительства путем устранения лишних или несвойственных органам исполнительной власти функций, сокращения масштабов выполнения определенных функций, делегирование функций на минимально необходимый уровень государственного управления или передача их выполнения в частный сектор;

• повышение результативности и эффективности работы министерств более благоприятным для общества способом;

• повышение результативности работы центральных органов исполнительной власти за счет сосредоточения работы на достижении ключевых целей Правительства.

Функциональное обследование явл. частью комплексного подхода к совершенствованию системы и структуры органов исполнительной власти, повышения результативности и эффективности их деятельности. Результатом явл. пересмотр функций государства в секторе государственного управления и создания в нем новой институциональной структуры сектора.

Одновременно начинается работа над внедрением системы управления

качеством в органах государственной власти, которая направлена на повышение результативности процессов в их аппарате и качества услуг, усиление ориентации деятельности органов государственной власти на потребителя.

Закон Украины «Про Державний бюджет України на 2005 рік» предусматривал открытие новой бюджетной программы «Обеспечение институционального развития государственной службы и организация проведения функционального обследования органов исполнительной власти», ответственным исполнителями которой явл. Центр содействия институциональному развитию государственной службы при Главном управлении государственной службы Украины.

В ноябре 2004 г. был создан Координационный совет по проведению функционального обследования органов исполнительной власти при участии заместителей руководителей аппаратов министерств, руководителей структурных подразделений Администрации Президента Украины и Секретариата Кабинета Министров Украины под руководством Начальника Главгосслужбы.

С 17 ноября 2004 г. работает рабочая группа по подготовке проведения функционального обследования органов исполнительной власти, в состав которой вошли представители Главгосслужбы, Секретариата Кабинета Министров Украины, Минфина, Минтруда, Центра содействия институционному развитию государственной службы и независимые эксперты. Рабочая группа апробирует методику функционального обследования, проект которой разработан Центром содействия институционному развитию государственной службы. В январе 2005 г. проект методики рассмотрел Координационный совет по проведению функционального обследования органов исполнительной власти.

С целью оптимизации управления государственной службой упорядочена структура аппарата центральных органов исполнительной власти и его структурных подразделений (постановление КМ У от 15.10.02 № 1550).

Постановлением КМ У от 26.07.01 №876 внесены изменения в Типовом положении о кадровой службе органа исполнительной власти, уточнены задания и функции кадровых служб органов исполнительной власти, что способствовало совершенствованию их деятельности.

В органах государственной власти налажена статистическая отчетность, в частности отдельно от учета должностных лиц местного самоуправления, обеспечена ведение компьютерного учета информации о лицах, которые находятся на государственной службе. Внедрена единая государственная компьютерная система «Кадры» как инструмент информационного обеспечения принятия решения в процессе функционального управления государственной службой, а также Генеральный реестр контрактов с руководителями государственных предприятий , организаций учреждений, и председателями правлений акционированных обществ, контрольный пакет акций которых принадлежит государству.

Главгосслужба систематически осуществляет мероприятия, направленные на соблюдение законодательства о государственной службе и предупреждения проявлениям коррупции в органах исполнительной власти и местного самоуправления.

В частности, в 2004 г.:

• Внедрена система мониторинга осуществления мероприятий по предупреждению и противодействия коррупции ( постановление КМ У «О внесении изменений к постановлению КМУ от 27.04.09.99г. № 1785);

• Разработан проект совместного приказа Главгосслужбы, ГНА, Минфина, Фонда госимущества и МВД У « Об утверждении порядка проверки достоверности информации, приведенной в декларациях о доходах кандидатов на замещение должностей государственных служащих»;

- Разработаны предложения к проекту Концепции Закона Украины «Об основных мер противодействия коррупции в Украине» ,что касается дополнения ст. 5 Закона У. «О борьбе с коррупцией» новой частью относительно предупреждения возникновения конфликта интересов и, в частности, запрета использования государственными служащими своего статуса для собственной выгоды, выгоды членов их семей или третьих лиц средствами транспорта и связи, техники и др. государственного имущества;

• Совместно с Национальной академией внутренних дел Украины

разработаны Методические рекомендации для государственных органов и органов местного самоуправления по вопросам противодействия коррупции и Методические рекомендации для учреждений и лиц, уполномоченных для разработки документов общегосударственного уровня по вопросам регуляции властных полномочий, с учетом потенциальной безопасности применения этих полномочий для злоупотреблений;

• Во исполнение Указа Президента Украины «Об обеспечении условий для более широкого участия общественности в формировании и реализации государственной политики» от 31.07.2004 № 854 с целью осуществления координации мероприятий, связанных с обеспечением проведения консультаций с общественностью по вопросам формирования и реализации государственной политики при Главгосслужбе создан Общественный совет;

• Внедрена постоянно действующую прямую линия «Государственная служба» и Интернет-линия «Предупреждение проявлений коррупции»;

• Разрабатывается предложение о законодательном закреплении обязанности декларирования доходов, имущества и расходов государственных служащих 1-2 категорий и запрета принимать ценные подарки.

Во исполнение мероприятий по реализации Стратегии реформирования системы государственной службы Украины разработан комплекс правовых механизмов регулирования вопросов наблюдения за прохождение государственной службы и усиления внимания к процессам предупреждения проявлений коррупции в органах государственного управления, в частности: Порядок проведения Главгосслужбой проверок деятельности органов исполнительной власти по вопросам соблюдения законов Украины « О борьбе с коррупцией» и «О государственной службе»; Порядок проведения служебного расследования относительно государственных служащих.

С целью дальнейшего совершенствования порядка принятия и прохождения государственной службы, предупреждения коррупции, др. правонарушениям принят Указ Президента Украины от 19.11.01 № 1098/2001 « Об обязательной проверки информации, которую подают кандидаты на занятие должностей государственных служащих».

Внесены изменения к Закону Украины «О борьбе с коррупцией» (от 11.07.02 № 90-1У), которые распространяет его действие на всех лиц местного самоуправления.

С целью повышения эффективности деятельности государственных служащих и ответственности за порученное дело в государственных органах один раз в три года проводится их аттестация, во время которой оцениваются результаты работы, деловые и профессиональные качества, проявленные работниками при выполнении служебных обязанностей ( постановление КМ У от 28.12.00 № 1922 « Об утверждении Положения о проведении аттестации государственных служащих»).

2