3.1.1. Нормативно-правовая форма.

Нормативно-правовая форма. Издание правовых актов, которые устанавливают соответствующие правила поведения или направленные на решение какого ни будь конкретного дела, явл. нормативно-правовой формой управленческой деятельности. Это форма реализуется через издание нормативно-правовых актов министерств, и др. центральных органов исполнительной власти и их территориальных органов.

Нормативно-правовой акт – это письменный официальный документ, принятый (изданный) в соответствующей форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление или отмену правовых норм.

К нормативно-правовым актам относятся: постановления, приказы, распоряжения, решения, положения. Которые содержат правовые нормы (правила поведения) , рассчитанные на широкий круг лиц, предприятий, учреждений, организаций и многократное применение независимо от срока действия (постоянные или ограниченные определенным временем) и характера информации, которая в них содержится. В этих актах определяются необходимые условия выполнения работы, требования к ней, этапы действий, иногда способы их исполнения, сроки , соисполнители, виды разработанных документов, их позиции, последовательность согласования и пр.

Управленческие действия осуществляются путем издания распорядительных документов. Распорядительный документ – это акт, которые издается органом исполнительной власти в процессе осуществления им исполнительно-распорядительной деятельности с целью выполнения возложенных на него заданий в соответствии с предоставленной компетенцией. Основанием для их издания явл.:

• Конституция и Законы Украины, указы и распоряжения Президента Украины, декреты, постановления и распоряжения КМ У, решения и постановления ВР АРК, акты СМ АРК;

• Осуществление исполнительной и распорядительной деятельности с целью выполнения органом, который издает нормативный акт, возложенных на него заданий и функций.

Нормативно-правовые акты (положения, инструкции, правила, порядок пр.) должны утверждаться распорядительными документами органа, который издал акт.

Положение – это нормативно-правовой акт, который устанавливает структуру и функции какого-либо органа или определяет порядок какой-либо деятельности.

Инструкция – это нормативно-правовой акт, который устанавливает порядок применения актов законодательства, принятых органами высшего уровня, или собственных актов, а так же порядок осуществления каких-либо действий.

Правила – это свод правовых норм, которые регламентируют деятельность определенной отрасли производства или отдельных видов деятельности.

Порядок – это свод правовых норм, которые регламентируют осуществление определенного вида деятельности.

Нормативно-правовые акты должны отвечать Конституции и действующему законодательству, а также согласовывать с ранее приятыми актами по вопросам, которые регламентируются актом и излагаться согласно с правописанием.

3.1.2. Ненормативно-правовые формы

Органы исполнительной власти могут осуществлять такие юридические действия:

1. выдача разрешений ( например, на занятие определенными видами деятельности, на размещение рекламы), в том числе аккредитация, аттестация, сертификация;

2. регистрация с ведением реестров ( актов гражданского состояния и пр.)

3. легализация актов (консульская легализация) , нострификация

4. социально управленческие услуги (назначение субсидий, пособий и пр.)

Перечисленные выше ненормативно-правовые формы деятельности органов исполнительной власти в современной научной теории о государственном управлении и практической деятельности получили название государственных услуг. В некоторых научных исследованиях термин «государственные услуги» рассматривают как консолидирующий термин, который объединяет понятие управленческой и административной услуги.

Под государственной услугой понимают действия государственных органов относительно реализации функций и заданий государства, установленных Конституцией Украины и другими законодательными актами. Услугами в этом случае считается предоставление физическим и юридическим лицам (далее пользователи) результатов выполнения функций государственных органов, с помощью которых последние выполняют обязанности государства перед гражданами – обеспечивают реализацию их прав и обязанностей.

Управленческие услуги - рассматриваются как содержание функциональной деятельности государственных органов относительно выработки и реализации государственной политики по регулированию определенного сектора экономики или социальной жизни.

Административные услуги – это действия исполнительного механизма государственного органа или его аппарата по обеспечению интересов и свобод физических и юридических лиц в контексте законодательно установленного порядка реализации своих полномочий, которые конкретизированы нормативно-правовыми актами, зарегистрированными в законодательно установленном порядке.

Правовым основанием для предоставления государственных услуг, требованием к их предоставлению, качеству и доступности со стороны пользователей должен быть соответствующий закон, установленные в соответствие с этим законом стандарты государственных услуг и Реестр (перечень) государственных услуг.

Включение в Реестр должно осуществляться с учетом обоснования необходимости их предоставления исключительно государственными органами (такое обоснование должно предполагать публичное обсуждение целесообразности такого включения), а так же при условии невмешательства государства в дела граждан. Аспект публичности должен быть основным приоритетом в процессе разработки и утверждения стандартов государственных услуг.

Определение видов государственных услуг целесообразно выполнять с учетом адресации определенного круга пользователей, например: государственные услуги, которые предоставляются неопределенному кругу лиц – это управленческие услуги; государственные услуги, которые предоставляются конкретному пользователю ( физическому или юридическому лицу, гражданам и их объединениям, группе лиц) – это административные услуги.

Перечень государственных услуг, которые предоставляются неопределенному кругу лиц, очерчивается в соответствии с установленными Конституцией Украины и другими законами функций и заданий государства для их обеспечения с учетом прав и обязанностей граждан и их объединений ( управленческие услуги).

Государственные услуги конкретным пользователям предоставляются непосредственно после окончания выполнения государственной функции в государственном органе или, в случае делегирования, в соответствующих государственных организациях или учреждениях (административная услуга).

Признаками государственной административной услуги является индивидуальность ее предоставления ( конкретному физическому или юридическому лицу); непосредственное обращение ( в связи с реализацией прав и обязанностей) пользователей государственных услуг в государственный орган; предоставление услуг непосредственно в государственному органе; обстоятельства предоставления этой услуги возникают в связи с объективными социально-экономическими причинами, которые определяют невозможность передачи ее коммерческим или некоммерческим организациям и их объединений.

Под стандартом государственных услуг следует подразумевать установленные нормативно-правовыми актами требования к объему, качеству и условиям предоставления государственной услуги.

Требования к качеству государственных услуг должны включать:

-стандарты исполнителя (вежливость, компетентность, профессионализм государственного служащего, который непосредственно предоставляет услугу гражданину). Таким образом, стандарт исполнителя – это перечень квалификационных и компетенциональных требований к исполнителю, который гарантирует его соответствие государственной административной услуги (то есть, подтверждает, что он может быть исполнителем данной услуги);

- стандарты учреждения;

- стандарты результата.

Требования к условиям предоставления государственных услуг должны включать:

- стандарты доступности ( или стандарты места и времени) – совокупность условий, при которых предоставление услуги осуществляется в надлежащей, то есть наиболее доступным и удобным для пользователя способом. (Например, стандарты времени могут учитывать время приема для работающих людей, обеденный перерыв и др.; стандарты места предоставления государственной услуги - принцип «единого окна», наличие стендов со списком документов, которые необходимо предоставить, кресел для ожидания в очереди и т.п.);

- стандарт места – соответствие профилю пользователя ( должно учитываться время работающих потребителей, не должны быть дискриминированы пользователи со специфическими проблемами, например, инвалиды-колясочники), объемам потенциального спроса (в случае дефицитной услуги – при наличии очереди должны быть места для ожидания, специальная информация и т.п.) и требованиям презумпции «одного окна»;

-стандарт документа - окончательный список документов, который обеспечивает процесс предоставления услуги ( по всем составляющим) – от таблички на кабинете до реквизитов справки, а так же отметки о том, что пользователю необходимо разъяснение правовых последствий полученного документа.

Требования к государственной услуги также должны включать:

- завершенность действий государственного органа для физического или юридического лица - услуга должна иметь не промежуточный, когда пользователь должен делать дополнительные действия, а исчерпывающий характер;

- осуществление большей части юридически значимых действий, включая сбор документной информации о клиенте, непосредственно государственным органом (по запросу государственного органа, который предоставляет услугу другим государственным органам или учреждениям);

- сроки выполнения действий, включая граничные сроки ожидания в очереди приема и пр.;

-условия предоставления услуг – например, наличие оборудованного помещения для ожидания, места для оформления документов, выдача готовых форм платежных поручений, предоставление в случае необходимости консультаций и пр. условия.

Кроме этого, в стандарт государственной услуги должно быть включено требование максимального учета во время предоставления услуги прав и законных интересов пользователя услуги, а при условии предоставления платной услуги – ее фиксированный объем ( который ежегодно должен пересматриваться заинтересованными учреждениями, в частности Антимонопольным комитетом).

Услуга не может быть предоставлена лицу, у которого нет на это полномочий или запрос на услугу не отвечает установленным критериям.

Процедура установления государственной услуги обязательно должна быть доведена социально-экономической обоснованностью ее предоставления, например путем установления соотношения совокупных затрат ее предоставления и выгод от потребления: если выгода больше чем расходы, данная услуга может и должна предоставляться ее пользователям. В противном случае услуга является либо следствием существования лишней регистрации ( то есть навязывания пользователю), либо является , по конкретной технологии ее предоставления, административным барьером.

Процедура разработки стандартов предоставления государственных услуг должна предусматривать:

- установление специально уполномоченного органа, который должен сформировать программу разработки стандартов государственных услуг, контролировать и координировать ход разработки стандартов; создание на паритетных основах из представителей государственных органов и представителей пользователей комиссии по разработки стандартов государственных услуг, с широкими правами относительно согласования решений связанных с разработкой стандарта государственной услуги;

- мероприятия по координации разработки стандарта отдельной государственной услуги с работой над другими стандартами государственных услуг;

- экспертизу проекта стандарта, в частности, его общественного обсуждения и публикацию в СМИ для предоставления замечаний, предложений и дополнений.

Законодательство должно предусмотреть ( с учетом норм законодательства об административных процедурах) процедуры досудебной апелляции, то есть обжалование действий и решений должностных лиц государственного органа, связанных с нарушением требований стандарта государственной услуги, вышестоящими должностными лицами или специально уполномоченным на это высшим органом в высших государственных органах.

Требования к стандартам и критериям оценки качества предоставления государственных услуг органами государственной власти.

Стандарты должны требовать от органов:

- публиковать информацию о том, каким образом можно свободно получить связь с ответственным представителем государственного органа, чтобы получить консультацию об интересующей услуге;

- обеспечение общественности публичной информацией о перечне вопросов, с которыми граждане чаше всего обращаются в орган («горячая линия»);

- предусмотреть создание справочных пунктов, пунктов общего доступа к Интернет-связи для ознакомления с типовыми обращениями в дистанционному режиме;

- обеспечение пункта приема граждан и помещений ожидания надлежащих условий, четко определив, в течение кого времени они могут быть приняты определенным государственным служащим, и сроки предоставления ответа на их запросы;

- установление принципов, которые необходимо соблюдать при общении с гражданами, например, открытость (оглашение номера телефона, адреса электронной почты и своей фамилии и должности, уровеня полномочий и ответственности), вежливость, полезность, ясности, конфиденциальности, эффективности и быстроту ответа на запрос;

- создание механизмов для проведения мониторинга соблюдения стандартов;

- создание и оглашение процедуры обжалования для лиц, которые не удовлетворены отношением к ним, и наличия ( законодательно установленной) четкой процедуры проведения расследования и ответ на жалобу;

- создание механизмов для измерения обратной реакции граждан (мониторинг) к качеству предоставления государственных услуг, например, использование постоянных интернет-опросов пользователей услуг с использованием ранжированных выборочных ответов.

Службой государственного менеджмента Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) предложены показатели для измерения качества предоставления государственных услуг, это:

Доступность услуги – фактическая возможность для пользователя обратиться за получением необходимой услуги, этот критерий включает такие признаки:

- наличие информации об органе государственной власти, в котором можно получить необходимую услугу (создание справочных ресурсов – печатных справочников, телефонных справочников, интернет-порталов);

- территориальное размещение органа государственной власти ( информация должна содержать данные о месте нахождении органа, его удаленность от пользователя, наличие сообщения общественного транспорта);

- режим доступа в помещения органа государственной власти 9возможность свободного доступа к органу государственной власти пользователями услуг без необходимости получения специального разрешения для входа в помещение этого органа или наличие специального отведенных помещений с необходимым сервисом для общения);

- доступность бланков и других формуляров ( определяется фактическим наличием таких бланков в достаточном количестве. Доступ к бланкам и другим формулярам должен быть свободным, их количество в помещении органа государственной власти – неограниченным. Типовые документы, связанные с получением услуги, кроме того должны быть размещены в он-лайн доступе на сайте соответствующего органа государственной власти и правительственном по WEB-потале).

Удобство как критерий, который определяет степень учета интересов и потребностей пользователей услуг при организации их предоставления в конкретном органе государственной власти включает:

- выбор способов обращения за услугой ( преобладание в выборе способа обращения к органу государственной власти должен даваться дистанционному получению услуги - почтой, электронной почтой. Исключением из этого правила должны быть услуги, которые по своей специфике требуют личного присутствия гражданина. Должна быть предусмотрена возможность потребителю услуги обратиться за услугой через посредника);

- простоту услуги (включает такие признаки как наличие анкеты и других бланков и минимизация количества инстанций, привлеченных к предоставлению управленческой услуги. Необходимо создавать такие условия, чтобы пользователь имел дело лишь с одним органом для получения ожидаемого результата . Для этого необходимо внедрить такую систему взаимодействия органов государственной власти между собой, при которой все промежуточные этапы предоставления управленческой услуги осуществляются органом государственной власти самостоятельно, без привлечения заявителя;

- организацию личного приема пользователей (включает два признака: время и упорядоченность личного приема граждан);

- порядок оплаты услуги (орган государственной власти должен создавать условия для удобного порядка оплаты услуги).

Критерий открытости подразумевает наличие информации, необходимой для получения услуги (установление исчерпывающего перечня документов, которые необходимо подавать для получения услуги, размер оплаты, установление ответственного лица за предоставление услуги) и возможность получения консультативной помощи, в частности по телефону или в электронной форме.

Критерий уважительного отношения к личности, который предусматривает вежливое отношение к пользователю услуги и соблюдение конституционного принципа равенства граждан.

Критерий своевременности предоставления управленческой услуги – означает предоставление управленческой услуги в установленные сроки. В случае невозможности предоставления услуги в установленное стандартом время необходимо информировать пользователя о причине такой задержки и о сроке, в течение которого будет предоставлена услуга

Критерий профессиональность – это уровень квалификации работников органа государственной власти, проявленный во время предоставления управленческой услуги. Профессиональность определяется: уровнем специальных знаний и соблюдением процедуры предоставления услуги; наличием опыта работы с клиентами; обоснованность требований к пользователю; конкретность и корректность замечаний к поданным документам и пр.

Предлагается ввести еще критерий результативность – способность предоставления органом государственной власти услуги в предусмотренном законом объеме. Законный, обоснованный и своевременный отказ в предоставлении услуги означает положительную работу органа, хотя услуга и не была предоставлена.