6.3. Материальная и финансовая основы местного самоуправления

Материальную и финансовую основу местного самоуправления составляет движимое и недвижимое имущество, доходы местных бюджетов, другие средства, земля, природные ресурсы, которые находятся в собственности территориальных общин сел, поселков, городов, районов в городах, а также объекты их совместной собственности, которые находятся в управлении районных и областных советов.

Территориальные общины сел, поселков и городов могут объединять на договорной основе объекты коммунальной собственности, а также средства бюджетов для выполнения совместных проектов или для совместного финансирования (содержания) коммунальных предприятий, организаций и учреждений, создавать для этого соответствующие органы и службы.

Государство принимает участи в формировании доходов бюджетов местного самоуправления, финансово поддерживает местное самоуправление. Расходы органов местного самоуправления, которые возникли вследствие решений органов государственной власти, компенсируются государством.

Органам местного самоуправления могут предоставляться законом отдельные полномочия органов исполнительной власти. Государство финансирует осуществление этих полномочий в полном объеме за счет средств Государственного бюджета Украины или путем отнесения к местному бюджету в установленном законом порядке отдельных общегосударственных налогов, передает органам местного самоуправления соответствующие объекты государственной собственности.

Деятельность органов местной власти направлена на удовлетворение общественных потребностей граждан и, в первую очередь, связанных с получение жизненно необходимых услуг. Местные бюджеты являются финансовой базой местного самоуправления и от объема ресурсов, которые аккумулируются в этих бюджетах, зависит на сколько результативно местные органы власти будут выполнять возложенные на них полномочия.

6.4. Система местного самоуправления в Украине

Система самоуправления включает первичный уровень самоуправления – село, поселение (поселок), город и вторичный – район, область. Главным сосредоточением местного самоуправления явл. села, поселки (поселки городского типа) и города, где проживает население и естественным путем создаются общины.

Согласно ст.140 Конституции Украины местное самоуправление осуществляется территориальной общиной в порядке, установленном законом, как непосредственно, так и через органы местного самоуправления: сельские, поселковые, городские советы и их исполнительные органы, т.е. через определенный структурно-организационный механизм, который именуется системой местного самоуправления.

Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст.5) к элементам системы местного самоуправления относит:

- территориальная община;

- сельский, поселковый, городской советы;

- сельского, поселкового, городского председателей советов;

- исполнительные комитеты сельского, поселкового, городского советов;

- районные в городах советы, которые создаются в городах с районным делением по решению территориальной общины города или городского совета;

- районные и областные советы, которые представляют общие интересы территориальных общин сел, поселков, городов;

- органы самоорганизации населения.

Территориальные общины функционируют непосредственно, через органы и должностных лиц местного самоуправления. Формами прямой (непосредственной) местной демократии явл. местные выборы, местные референдумы, консультативные опросы, общие собрания граждан по месту проживания, местные инициативы и гражданские слушания.

Сельские, поселковые, городские советы являются органами местного самоуправления, которые представляют соответствующие территориальные общины и осуществляют от их имени и в их интересах функции и полномочия местного самоуправления, установленные Конституцией Украины, законами.

Исполнительными органами сельских, поселковых, городских, районных в городах (в случае их создания) советов являются их исполнительные комитеты, отделы, управления и другие создаваемые советами исполнительными органами. Исполнительные органы сельских, поселковых, городских, районных в городах советов подконтрольны и подотчетны соответствующим советам, а по вопросам осуществления делегированных им полномочий органов исполнительной власти - также подконтрольны соответствующим органам исполнительной власти.

Сельский, поселковый, городской председатель является должностным лицом территориальной общины соответствующего села (добровольного объединения в одну территориальную общину жителей нескольких сел), поселка, города, избирается соответствующей территориальной общиной на основе общего, равного, прямого избирательного права путем тайного голосования сроком на четыре года в порядке, установленном законом, и осуществляет свои полномочия на постоянной основе. Сельский, поселковый, городской председатель возглавляет исполнительный комитет соответствующего сельского, поселкового, городского совета, председательствует на его заседаниях.

Выборы депутатов сельских, поселковых советов проводятся по международной системе относительного большинства в одномандатных избирательных округах, на которые делится вся территория соответствующего села ( нескольких сел, жители которых добровольно объединились в сельскую общину), поселка.

Выборы депутатов городских советов проводятся по пропорциональной системе: депутаты избираются по избирательным спискам кандидатов в депутаты (далее – избирательные списки) от организаций политических партий, избирательных блоков организаций политических партий в многомандатном округе, границы которого соответствуют границам города согласно с существующим административно-территориальным устройством.

Выборы депутатов районных в городах советов проводятся по пропорциональной системе: депутаты избираются по избирательным спискам от организаций политических партий, избирательных блоков организаций политических партий в многомандатном избирательном округе, границы которого сохраняются в границах соответствующего района города.

Выборы сельских, поселковых, городских председателей проводится по международной избирательной системе относительного большинства в едином одномандатном округе, границы которого соответствуют границам села (нескольких сел, жители которых добровольно объединились в сельскую общину), поселка, города, согласно с существующим административно-территориальным устройством.

Граждане Украины, которые принадлежат к соответствующей территориальной общине и имеют право голоса, могут путем самовыдвижения или через республиканские (в Автономной Республики Крым), области, районе, районе в городах, городские организации политических партий и их избирательные объединения – блоки принимать участие в выдвижении кандидатов в депутаты, кандидатов на должность председателя сельского, поселкового, городского председателя, работе избирательных комиссий, проведении предвыборной агитации, осуществления наблюдения за проведение выборов и др. мероприятиях в порядке, установленном этим и др. законами Украины.

Общий состав сельского, поселкового, городского, районного в городах, районного, областного советов должен создаваться со следующее численностью:

- до 1 тысячи жителей – от 12 до 15 депутатов включительно ;

- от 1 тысячи до 3 тыс. жителей – от 16 до 26 депутатов включительно;

- от 3 тыс. до 5 тыс. жителей – от 20 до 30 депутатов включительно;

- от 5 тыс. до 20 тыс. жителей – от 30 до 36 депутатов включительно;

- от 20 тыс. до 50 тыс. жителей – от 30 до 46 депутатов включительно;

- от 50 тыс. до 100 тыс. жителей – от 36 до 50 депутатов включительно;

- от 100 тыс. до 250 тыс. жителей – от 40 до 60 депутатов включительно;

- от 250 тыс. до 500 тыс. жителей – от 50 до 76 депутатов включительно;

- от 500 тыс. до 1 млн. жителей – от 60 до 90 депутатов включительно;

- от 1 млн. до 2 млн. жителей – от 76 до 120 депутатов включительно

- около 2 млн. жителей – от 76 до 150 депутатов включительно.

Право выдвижения кандидатов в депутаты и кандидатов на должность сельского, поселкового, городского советов реализуется избирателями через местные организации партий (блоки) или путем самовыдвижения в порядке, предусмотренном Законом.

Представительскими органами местного самоуправления в территориальных общинах явл. сельские, поселковые и городские советы, который формируются из депутатов, избранных жителями этих сел, поселков, городов. Советы наделены функциями и полномочиями, которые явл. основой для их практической деятельности, работаю по принципу распределения полномочий, имеют установленную исключительную компетенцию в установленных организационных, контрольных и нормативных вопросах. Сельские, поселковые и городские советы в пределах своих полномочий принимают решения, которые явл. обязательными на соответствующей территории.

Место представительских органов в системе местного самоуправления достаточно четко очерчено в Европейской Хартии местного самоуправления, которая отдает им приоритет относительно других органов местного самоуправления:

« местное самоуправление осуществляется советами или собраниями, члены которых свободно избираются тайным голосованием на основе прямого, равного, общего выборного права и которые могут иметь подотчетные им исполнительные органы» (ст.3)

Это положение Хартии получило логичное развитие в Законе Украины « О местном самоуправлении в Украине», которые закрепляет приоритетное значение представительских органов путем установления им исключительной компетенции (ст. 26).

Для реализации решений сельских, поселковых и городских советов и осуществления др. заданий исполнительно-распорядительного характера создаются – исполнительные органы советов. Это – исполнительные комитеты, отделы, управления, и др. исполнительные органы. Исполнительные органы советов наделены собственными и делегированными полномочиями. Собственные (самоуправленческие) полномочия относятся к сферам социально-экономического и культурного развития, планирования и учету, финансов, цен и пр. и заключаются в установлении порядка деятельности субъектов правоотношений, подготовки проектов документов на рассмотрение соответствующего совета и т.п. Делегированными полномочиями исполнительных органов сельских, поселковых и городских советов явл. те, которые принадлежат к сфере исполнительной власти ее исполнительно-распорядительных функциям.

Главным должностным лицом территориальной общины явл. сельский, поселковый и городской председатель совета, которые избирается на основе общего, равного, прямого избирательного права путем тайного голосования сроком на 4 года. Он возглавляет соответствующий Совет и его исполнительный орган. В своей деятельности сельский, поселковый, городской Председатель совета подотчетен, подконтролен и ответственен перед территориальной общиной, которая его избрала, перед своими советами, а в вопросах осуществления исполнительными органами совета полномочий органов исполнительной власти – подконтролен соответствующим местным администрациям.

Органами местного самоуправления, которые представляют совместные интересы территориальных общин сел, поселков, городов явл. районные и областные советы . Как вторичный, интеграционный уровень местного самоуправления, они призваны защищать интересы местного самоуправления перед районными и областными государственными администрациями. Районные и областные советы наделены собственными и делегированными им территориальными общинами сел, поселков, городов полномочиями.

К собственным полномочиям принадлежат: утверждение программ социально-экономического и культурного развития, контроль за их выполнением; одобрение районных и областных бюджетов, которые формируются из средств государственного бюджета для их соответствующего распределения между территориальными общинами граждан или для выполнения общих проектов, решения др. вопросов, отнесенных к их компетенции.

Делегированные полномочия осуществляются по взаимному согласию (путем заключения договоров, принятия решений) органов самоуправления первичного и вторичного уровней. Районные и областные советы не имеют своих исполнительных органов. Их деятельность обеспечивается исполнительным аппаратом советов, который возглавляют председатели этих советов. Председателей избирают районные и областные советы.

Исключительно на пленарных заседаниях районного и областного совета решаются такие вопросы:

- принятие по предложению территориальных общин решения о проведении консультативного опроса по вопросам, которые касаются их совместных интересов;

- осуществление согласно закону полномочий по организации проведения всеукраинских референдумов и выборов органов государственной власти и местного самоуправления;

- утверждение программ социально-экономического и культурного развития соответственно района , области, целевых программ по другим вопросам, заслушивание отчетов о их выполнении;

- утверждение соответственно районных, областных бюджетов, внесение изменений к ним, утверждение отчетов о их выполнении;

- распределение перееденных из государственного бюджета средств в виде субвенций, а районные совета – согласно Закону распределение трансфертов выравнивания между бюджетами городов районного значения, сел, поселков;

- решение вопросов управления объектами совместной собственности, которое находится в управлении областных и районных советов;

- принятие решений по вопросам административно-территориального устройства в пределах и порядке, установленном законом;

- избрание председателя совета, заместителя председателя совета, освобождение их с должности;

- утверждение по предложению председателя совета структуры, численности исполнительного аппарата совета, расходы на содержание совета и ее исполнительного аппарата.

Органичным дополнением местного самоуправления яв. органы самоорганизации населения (домовые, уличные, квартальные и др.) , которые создаются по инициативе жителей сел, поселков, и городов с разрешения соответствующих советов. Они действуют в пределах Конституции и законов Украины, уставов территориальных общин, регламентов соответствующих советов и обеспечивают реализацию актов местных референдумов, поддержки усилий органов местного самоуправления, осуществления гражданских инициатив.

Органы местного самоуправления для более эффективного осуществления своих полномочий, защите интересов территориальных общин могут объединяться в объединения, ассоциации или входит в соответствующие ассоциации.

6.5. Формы работы представительских органов

Соответствующий совет осуществляет свою работу сессийно. Сессия совета состоит из пленарных заседаний совета, а также заседаний постоянных комиссий совета. Сессии советов созываются: сельской, поселковой, городской – соответственно сельским, поселковым, городским председателем, а районной в городе – председателем совета по мере необходимости, но не реже одного раза в квартал. Сессия совета является правомочной, если в ее пленарном заседании принимает участие больше половины депутатов от общего состава совета.

Рабочими органами сессии явл. счетная и редакционная комиссии, а также секретариат совета. Счетная комиссия создается для подсчета голосов и избирается советом по предложению председателя, обычно, из трех депутатов в алфавитном порядке. Из своего состава счетная комиссия выбирает председателя. В работе счетной комиссии не могут принимать участие депутаты, кандидатуры которых включены в списки бюлетней тайного голосования. Редакционная комиссия избирается советом процедурным решением по предложению председателя из числа депутатов. В ее работе принимают участие авторы проекта постановления. Секретариат создается для обеспечения работы совета. В своей деятельности он руководствуется соответствующим положением, которое утверждается советам.

Местные советы в пределах своих полномочий, принимают нормативные акты в форме решений, это:

- постановления – решения совета, принятое в пределах ее полномочий для достижения поставленной цели, что создает определенные юридические последствия. Эти решения явл. обязательными для исполнения на территории, подведомственной совету;

- поручения – решения совета, которые касаются органа или должностного лица совета, и содержат обязанности или полномочия одноразового действия;

- обращения – решения совета, направленное неподведомственным ей субъектам с призывом к определенным действиям или инициатив;

- заявления – решения совета, которые содержат в себе определение позиции совета в определенных вопросах;

- процедурного решения - решение принятого советом по процедурным вопросам (о перерыве в заседании, проведение дополнительной регистрации, пересчет голосов).

В целом решения совета принимаются на пленарных заседаниях после его обсуждения. Однако, если ни один депутат не возражает, то оно может быть принято и без обсуждения. Решения в пятидневный срок со времени его принятия подписывается председателем заседания совета. В продолжении этого периода оно может быть остановлено председателем и повторно внесено на рассмотрение совета с обоснованием замечаний. В этом случае совет обязан повторно рассмотреть эти решения и отклонить указанные замечания или прислушаться к ним. Если совет подтвердил предыдущее решение двумя третьими голосов от общей численности состава совета, оно набирает силу.

Решения совета нормативно-правового характера приобретают силу со дня их официального опубликования, если советом не установлен более поздний срок. Постановления совета нормативно-правового характера публикуются не позднее, как 20-дневный срок после их принятия.

Местные советы устанавливают перечень, функциональную направленность и порядок организации работы постоянных комиссий, которые готовят вопросы для сессий совета, осуществляют контроль за исполнением их решений и т.п. Комиссии совета – орган, которые создается для исполнения определенных функций или проведения соответствующих организационных мероприятий. Постоянные комиссии избираются на первой сессии совета из числа ее депутатов в составе председателя и ее членов, которые работают в комиссиях на общественных началах. В состав постоянных комиссий не могут быть избраны:

- городской, поселковый и сельский председателя;

- секретарь местного совета.

Члены постоянных комиссий совета избираются по спискам с учетом их компетентности в той или другой сфере, профессионализма, желаний самих депутатов. Однако они могут изменить свое членство в постоянных комиссиях, написав об этом заявление на имя председателя и принятия соответствующего решения на пленарном заседании. Постоянные комиссии по поручению совета или по собственной инициативе предварительно рассматривают проекты программ социально-экономического развития, местного бюджета, отчеты о выполнении программ и бюджета, изучают и готовят вопросы о состоянии и развитии соответствующей отрасли хозяйства и социально-культурного строительства, др, вопросы, которые вносятся на рассмотрение совета, разрабатывают проекты решений совета и готовят выводы по этим вопросам, выступают на сессиях совета с докладами и содокладами. Они также предварительно рассматривают кандидатуры лиц, которые предлагаются для избрания, утверждения, назначения или согласования соответствующим советом, готовят выводы по этим вопросам. Рекомендации постоянных комиссий подлежат обязательному рассмотрению органами, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами, которым они адресованы. О результатах рассмотрения и принятых мерах должны быть направлены уведомления в комиссии в установленные ими сроки.

Председателя постоянной комиссии совета могут отозвать в любое время. Предложения об этом могут внести: председатель, секретарь совета, постоянная комиссия совета, треть депутатов от общей численности соответствующего совета.

Решение о создании временной контрольной комиссии считается принятым, если за это проголосовало не меньше 1/3 от общей численности состава совета. Временные и постоянные комиссии действуют на основании регламентов советов и др. актов.

6.6. Особенности самоуправления Автономной Республики Крым

Представительским органом Автономной Республики Крым явл. Верховный Совет АРК. Верховный Совет в пределах своих полномочий принимает решения и постановления, которые явл. обязательными к исполнению в АРК. Правительством АРК явл. Совет министров АРК. Председатель Совета министров АРК назначается на должность и освобождается с должности Верховным Советом АРК по согласованию с Президентом Украины.

Полномочия, порядок формирования и деятельности Верховного Совета АРК и Совета министров АРК определяются Конституцией Украины и законами Украины, нормативно-правовыми актами Верховного Совета АРК по вопросам отнесенными к её компетенции.

Автономная Республика Крым осуществляет нормативное регулирование по вопросам:

- сельского хозяйства и лесов;

- мелиорации и карьеров;

- общественных работ, ремесел и промыслов; благотворительности;

- градостроения и жилищного хозяйства;

- туризма, гостиничного дела, ярмарок;

- музеев, библиотек, театров, др. заведений культуры, историко-культурных заповедников;

- транспорта общего пользования, автодорог, водопроводов;

- охотоведения и рыболовства;

- санитарной и врачебной служб.

К ведению Автономной Республики Крым принадлежит:

- назначение выборов депутатов Верховного Совета АРК, утверждение состава избирательной комиссии АРК;

- организация и проведение местных референдумов;

- управление имуществом, которое принадлежит АРК;

- разработка, утверждение и исполнение бюджета АРК на основе единой налоговой и бюджетной политики Украины;

- разработка, утверждение и реализация программ АРК по вопросам социально-экономического и культурного развития, рационального природопользования, охраны окружающей среды – в соответствии с общегосударственными программами;

- определение статуса местности как курорта; установление зон санитарной охраны курортов;

- участие в обеспечении прав и свобод граждан, национального согласия, содействие охране правопорядка и общественной безопасности;

- обеспечение функционирования и развития государственного и национальных языков и культур в АРК; охрана и использование памятников истории;

- участие в разработке и реализации государственных программ возвращения депортированных народов;

- инициирование чрезвычайного положения и установление зон чрезвычайной экологической ситуации в АРК или в отдельных ее территорий.

Законами Украины АРК могут быть делегированы также другие полномочия. В АРК действует Представительство Президента Украины, статус которого установлен законом Украины.

Для обеспечения реализации совместных социально-экономических и культурных программ территориальных общин доходы АРК и областных бюджетов формируются за счет следующих платежей:

- 25% налога с дохода физических лиц, который выплачивается (перечисляется) согласно Закону Украины « О налогах с доходов физических лиц» на соответствующей территории.

- 25% платы за землю, которая перечисляется (перечисляются) согласно Закону Украины « О налоге с доходов физических лиц» на территории АРК и соответствующей области;

- плата по лицензиям за осуществление определенных видов хозяйственной деятельности и сертификатам, которые выдаются Советом министров АРК и областными государственными администрациями.

Для обеспечения реализации совместных социально-экономических и культурных программ территориальных общин доходы районных бюджетов, которые учитываются при определении объемов межбюджетных трансфертов, формируются за счет:

- 50% налога с доходов физических лиц, который выплачивается (перечисляется) согласно Закону Украины «О налоге с доходов физических лиц» на территории сел, поселков, городов районного значения и их объединений;

- 15% платы за землю, которая выплачивается на территории села, поселка, города районного значения и их объединений;

- оплаты по лицензиям на проведение определенных видов хозяйственной деятельности и сертификатов, которые выдаются районными государственными администрациями;

- платы за государственную регистрацию субъектов предпринимательской деятельности, которая платится ( перечисляется) согласно Закону Украины «О налоге с доходов физических лиц» районными государственными администрациями;

- поступлений административных штрафов, которые налагаются районными государственными администрациями или созданными ими в установленном порядке административными комиссиями.

Кроме того, доходная база областных, районных и бюджета АРК формируется за счет трансфертов из государственного бюджета и других органов власти.