7.6.Концептуальные принципы функционального обследования органов исполнительной власти
Одними из заданий административной реформы явл. модернизация государственного аппарат и реформирование системы государственной службы. Реализация этих заданий должна базироваться на исчерпывающей информации о явном состоянии системы исполнительной власти, что предполагает проведение функционального обследования органов исполнительной власти.
Как инструмент анализа функций и оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти и их структурных подразделений мировая практика предлагает аналитическую методику оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти, которая получила название функциональное обследование.
Функциональное обследование направлено на систематические институциональные изменения и предусматривает создание условий для модернизации администрации в направлении более эффективного функционирования в долгосрочной перспективе. Как правило, для анализа многокритериального комплекса результатов деятельности органов исполнительной власти используется системный анализ, из теории которого вытекает, что в какой-либо институционализированной системе заложено стремление к самосохранению и, соответственно, сопротивление радикальным изменениям. Одновременно изменения приоритетов деятельности органов исполнительной власти, которые аккумулируют общественные изменения, обусловлены ростом разнообразных потребностей общества при ограниченности ресурсного потенциала для их обеспечения. Это заставляет совершенствовать структуры органов, отказываться от одних функций и вводить др., повышать эффективность управленческой деятельности.
Под функциональным обследованием следует подразумевать процесс анализа заданий и функций органов исполнительной власти на предмет их соответствия реальным потребностям общества и требованиям актов законодательства, а также на предмет соответствия структуры органов исполнительной власти возложенным на них заданий и функций с целью повышения эффективности их функционирования.
Основными заданиями функционального обследования явл.:
уточнение сферы деятельности органа исполнительной власти в соответствии с установленными приоритетами государственной политики;
определение перечня фактически выполняемых функций;
совершенствование структуры органа исполнительной власти;
определение показателей эффективности управленческой деятельности;
Для достижения выделенных заданий функциональное обследование
органов исполнительной власти должно быть направлено на:
-уточнение формулировок функций, установленных положениями об органах исполнительной власти, с целью дальнейшего приведения этих функций к стандартным, для унификации способа описания разрозненных функций;
-приведение в соответствие организационных структур с функциями органов исполнительной власти, что позволить устранить дублирование функций, параллелизм и их формальную неопределенность;
- повышение эффективности использования трудовых и бюджетных ресурсов органов исполнительной власти, направленных на достижение целей государственной политики в соответствующем секторе государственного управления за соответствующий период.
Благодаря постоянному функциональному обследованию можно проводить диагностику состояния функциональной нагрузки органа исполнительной власти; устанавливать его сильные и слабые стороны, что может быть использовано для внедрения необходимых изменений; устанавливать лишние или дублирующие функции; описывать организационные процедуры и связи между структурными подразделениями; устанавливать критерии эффективности управленческой деятельности органа исполнительной власти.
Таким образом, уточнение функций органа исполнительной власти в процессе функционального обследования заключается в их проверке на соответствие «функциональной формулы»:
Орган исполнительной Организационно-правовая Результат Потребители
власти (исполнитель/ + форма реализации + исполнения + результата
соисполнитель) функции функции исполнения
функции функции
Если функция не вписывается в «функциональную формулу, то она явл. принципом, декларацией, политическим заявлением, но не функцией органа исполнительной власти.
В зависимости от назначения и ожидаемых результатов функциональное обследование условно делят на три основные типы:
1. Вертикальное обследование, которое направлено на анализ деятельности одной институции. Основной его целью явл. установление в какой мере этот институция выполняет функции, необходимые для достижения ее цели, и насколько организационная структура институции отвечает (без дублирования или пробелов) требованиям выполнения необходимых функций.
2. Горизонтальное обследование, которое сконцентрировано на сравнительном анализе одной или больше функций между несколькими институциями. В большинстве случаев это общие или совместные функции, которые осуществляются всеми институциями ( управление персоналом, внутреннее администрирование, финансовая или правовая).
3. Системное обследование, которое сосредоточено на распределении функций между институциями (системой органов исполнительной власти) с целью установления на сколько на уровне системы, если рассматривать ее как единое целое, распределение полномочий явл. рациональным, без чрезмерного дублирования и пробелов.
Эффективность проведения функционального обследования и получение действенных для органа исполнительной власти результатов в большинстве случаев зависит от целей и заданий, которые ставятся перед началом его проведения. Можно выделить следующие направления проведения обследований:
-реорганизация или реструктуризация системы органов исполнительной власти. Во-первых, это установление оптимальной структуры органов в системе органов исполнительной власти и механизма их взаимодействия. Во-вторых, определение механизма перехода от существующей структуры органов исполнительной власти к новой. Переход к новой структуре зависит от перечня фактически выполняемых функций и установления четкой связи с существующим набором ресурсов органа исполнительной власти.
- уточняющая функция органов исполнительной власти. Должен быть проведен анализ функциональной нагрузки органов исполнительной власти по отношению к уточнению существующих, выявленные излишних, дополнения в положение об органе отсутствующих функций. Эта работа предусматривает построение функциональной матрицы органа. Алгоритм обследования заключается в определении конечного перечня фактически выполняемых функций органов исполнительной власти, установлении показателей результативности функций, исходя из основных критериев оценки целесообразности их выполнения.
- оценка ресурсоемкости функций органов исполнительной власти. Необходима в процессе приятия решения о сокращении или увеличении численности работников органов, перераспределение ресурсов (персонала, помещений, оборудования, бюджета) между органами исполнительной власти, о пересмотре системы оплаты труда и пр. Алгоритм обследования заключается в выделении функций органа, декомпозиции их на комплекс процедур и работ, которые выполняются структурными подразделениями и конкретными исполнителями. При этом ресурсоемкость мождет быть выражена в таких единицах измерения, как бюджетные средства, человеко-час и пр.
Следует заметить, что проведение функциональных обследований органов исполнительной власти не стоит ограничивать одним из указанных направлений, а использовать их в целом, что позволит получить системные выводы для принятия решения:
-по формированию приоритетов деятельности органа исполнительной власти в соответствующем году и правовом закреплении их заданий и функций;
- на этапе выделения ресурсов для предоставления государственных услуг с целью реализации установленных целей деятельности органа;
- при оценки достижения конечных результатов.
В процессе функционального обследования можно использовать такой инструментарий:
- статистический анализ положений с целью уточнения функций органа исполнительной власти;
анкетирование работников органа с целью получения перечня фактически выполняемых функций;
функциональную матрицу органа исполнительной власти с целью установления функциональной нагрузки на структурные подразделения органа;
логическую схему функционального анализа с целью оценки показателей результативности деятельности органа.
Таким образом, методологически функциональное обследование
осуществляется с помощью анкетирования, анализа деятельности органа на основе структурированных форм, проведения семинаров-тренингов и работу с нормативно-правовыми актами, которые определяют сферу деятельности органа исполнительной власти.
Оценочным критерием управленческой деятельности органа исполнительной власти явл. эффективность, которую можно определить как степень соотношения между целью, нормативно установленными управленческими функциями и результатами, которые отождествляются с эффектом.
Прямыми показателями эффективности могут быть экономические показатели, которые отражаются в нагрузке на государственный бюджет, в ассигновании на соответствующий орган исполнительной власти (за заработную плату, выполнение функций).
К непрямым показателям можно отнести социально-политические критерии и показатели. Суть их – в степени доверия населения к органу исполнительной власти. Общество хочет видеть государственное управление:
-социально-эффективным;
действенным;
способным эффективно решать общественные проблемы;
обеспечивать прогрессивное развитие общества.
Таким образом, при оценки эффективности деятельности органа исполнительной власти проблемным вопросом явл. выбор измерений, средств, способов оценки эффективности. Если эффективность управленческой деятельности аппарата управления предприятием, организацией можно измерять прибылью, то здесь следует учитывать как качественные, так и количественные показатели технического, организационного, политического и социально-психологического характера.