Вопросы для повторения

1. В чём причины ослабления жёсткой централизованной системы управления после 1953 г.?

2. Как проходила либерализация управления?

3. Какие события свидетельствовали о демократизации власти в СССР?

4. Как изменилась правовая система в СССР?

5. Какие реформы были проведены в области хозяйственного управления?

6. Каково основное содержание реформ в сельском хозяйстве?

7. В чём существенное отличие проекта Конституции и принятого текста?

8. Почему Н.С. Хрущёв был отстранен от власти?

9. Какие реформы были проведены после отстранения Н.С.Хрущёва от власти?

10. В чем заключалась основная идея Экономической реформы А.Н. Косыгина?

Резюме по теме:

После смерти И.В.Сталина власть в СССР перешла после некоторой борьбы среди его соратников к Н.С. Хрущёву. Началась либерализация экономики, а затем и демократизация управления. Были проведены реформы, ослабившие жёсткую централизацию управления всеми сторонами жизни общества. Наступила эпоха хрущёвской "оттепели". Но ряд непродуманных и не просчитанных на последствия мер привел к резкому снижению управляемости экономикой и резкому росту управленческих структур, ухудшилась социально-экономическая обстановка в стране. Пытаясь выправить ситуацию, Н.С. Хрущёв своими несбалансированными, непопулярными решениями лишь усугубляет её, что приводит к отрешению его от должности. А.Н.Косыгин предлагает реформ4у по совершенствованию управления. Основная идея реформы - резкое снижение плановых заданий и проведение децентрализации планирования. Но осуществление её не удалось.

Тема 23. Эволюция управления в ссср с конца 1960-х - до начала 1980-х гг.

Цели и задачи изучения темы: Изучить развитие теории и практики государственного управления с конца 1960-х по начало 1980-х гг.

23.1. Управленческие контрреформы в стране. Деятельность государственного аппарата периода развитого социализма

С конца 1960-х гг. начался новый этап политического и социально-экономического развития СССР, который связан с именем Леонида Ильича Брежнева. Внешнеполитическая обстановка для СССР была неблагоприятной: подавление организацией Варшавского Договора чехословацкой либеральной революции («Пражской весны»), обострение отношений СССР с маоистским Китаем, усиление напряженности в отношениях СССР с США в связи с американской агрессией во Вьетнаме. Все это заставляло руководство КПСС и СССР укреплять обороноспособность и централизованное управление страной, бороться с попытками нетрадиционного толкования социалистической идеологии, в том числе в управленческой сфере. В социально-экономической сфере произошли этапные изменения, ставшие рубежом развития общества. В стране начались контрреформы по всему спектру политико-административного управления: в политике (смена концепции строительства коммунизма концепцией развитого социализма), в управлении (упразднение совнархозов и восстановление министерств), в экономике (свертывание политики сентябрьского пленума ЦК КПСС), в партии (отмена принципа ротации кадров, разделения парткомов по отраслевому принципу), в гражданском обществе (преследование инакомыслящих). Брежнев пришёл к власти, не имея программы действий. Его управленческая философия мало, чем отличалась от хрущевской, если не считать особенностей его личности. Он был самым типичным представителем третьего поколения советских кадров, выдвиженцем 1930-х гг., уцелевших в ходе бесчисленных чисток и репрессий и воспринявших стиль политического исполнительства и проведения в жизнь политической линии вождя. Став первым лицом государства, Брежнев как аппаратчик и прагматик-управленец укрепил власть коммунистической политической элиты, именовавшейся официально номенклатурой. Важнейшим элементом системы был сложившийся партийный аппарат ЦК - ревкомов-обкомов - горкомов-райкомов, который традиционно подменял соответствующие выборные партийные и особенно советские органы и руководил всеми остальными общественными организациями. Этот аппарат только при ЦК составил более 4000 человек, работавших более чем в 20 отделах, которые подразделялись на сотню секторов. Параллельно функционировало около 100 министерств и ведомств. Всего управленческим трудом занимались 18 млн. человек.

Советский депутатский корпус всех уровней формировался исключительно партийными органами, которые предлагали избирателям одобрить в ходе безальтернативных, хотя всеобщих и тайных выборов одного кандидата от «нерушимого блока партии и народа». Советская власть по-прежнему выполняла функцию ширмы для всевластия аппарата партии - государства. По многим показателям политическая брежневская система «развитого социализма» весьма напоминала сталинскую, но без ее ведущей карательно-репрессивной функции. Брежнев не был вождем или диктатором сталинского образца. Мнение о том, что он реанимировал сталинизм или проводил в жизнь неосталинизм, неверно. Действительно, все, что было апробировано при Сталине и дало позитивный результат, возвращалось в управленческую практику. Но при этом не все хрущевские реформы были полностью перечеркнуты. Для Брежнева гораздо более важно было устранить дух безудержного авантюрного реформаторства, ввести преобразования в русло продуманности, постепенности, стабильности, и в этом он преуспел. Термин «стабильность», а не «застой» является определяющим при характеристике всего этапа 1970-х - первой половины 1980-х гг., так как застойные тенденции стали явственно фиксироваться в основном в конце этого периода.

Проведенные еще в 1965 г. пленумы ЦК КПСС приняли реформаторские решения, подготовленные Председателем Совмина Косыгиным. Он значительно превосходил Брежнева по компетентности в экономических вопросах и профессионализму в государственном управлении, был еще в большей степени, чем Брежнев, прагматик и технократ. Все идеологические и политические кампании он оценивал с позиций полезности для развития производства (особенно легкой промышленности), совершенствования системы управления на основе ограниченной и контролируемой децентрализации, воспитания нового поколения хозяйственных руководителей. До середины 70-х гг. в руководстве существовало скрытое противоборство Косыгина и Брежнева, закончившееся победой последнего. После отхода Косыгина от управленческой деятельности Брежнев предпринимает политические акции, которые закрепляют отказ советского государства от рыночных реформ.

Экономическая необходимость реформ, в частности введение элементов рыночной политики, была очевидна. Возможно, жизнь и заставила бы новое руководство продолжать преобразования, но острота проблемы была неожиданно снята нахождением мощного источника дополнительной валюты в виде экспорта обнаруженных с помощью космических спутников запасов нефти, газа и других энергоносителей. За счет нефтедолларов государство стало закупать западное оборудование и технологии и на этой экстенсивной основе решать назревшие проблемы. И это вместо повышения качества продукции, интенсификации производства, получения прибыли на базе внедрения достижений научно-технического прогресса в производство. Сущность политики Брежнева заключалась в сохранении достигнутых темпов производства и экстенсивном расширении производственных мощностей. В результате СССР фактически «просмотрел» информационную революцию - компьютеризацию. Второй космический прорыв в науке и производстве не удался. США, Западная Европа, Япония развивались на постиндустриальных направлениях модернизации, а советская экономика в рамках индустриального этапа. Космическая, оборонная отрасли выпускали конкурентоспособную продукцию, но этого было мало. В этом заключается основной методологический просчет брежневского руководства. Известно, что всё, что не развивается, - останавливается и умирает.

Застоя в экономике в конце 1960-х - первой половине 1970-х гг. не было, до системного социально-политического кризиса было еще далеко, но негативная тенденция замедления социально-экономического развития уже обозначилась. Это был симптом тяжелой болезни, но людей, способных противостоять Брежневу рядом не было. Его правление явилось периодом утверждения консервативного традиционалистского, политического режима. В деятельности партийно-государствен-ного аппарата господствовал принцип бюрократического централизма. В политической элите преобладали отношения подчинения нижестоящих вышестоящим, отношения личной преданности. Новое партийное руководство последовательно осуществило цикл политических контрреформ.

На XXIII съезде КПСС в 1966 г. были отменены ограничения на занятие руководящих должностей в партийной иерархии, восстановлено название «генеральный секретарь ЦК КПСС». Позднее Брежнев совместил эту должность с постом Председателя Верховного Совета СССР и Председателя Совета Обороны. Первоначально Брежнев проявлял себя как энергичный и достаточно компетентный руководитель, осуществлявший грамотное руководство в интересах страны. Но в конце своего правления он потерял здоровье и возможности критического мышления и даже попытался при поддержке своего окружения организовать подобие нового коммунистического культа своей личности, что не удалось. Начиная с середины 1970-х гг. в силу резкого ослабления здоровья Брежнева реальное управление в партии сосредоточилось в Политбюро ЦК КПСС. В рамках этого органа образовалась узкая группа партийных олигархов в составе Ю.В. Андропова, А.Н. Громыко, Ф. Устинова, М.И. Суслова, в какой-то мере К.У. Черненко. Они вместе с Брежневым решала все принципиальные вопросы. А.Н. Косыгин был оттеснен в сторону и фактически лишен политических полномочий. По-прежнему сохранял свои позиции Секретариат ЦК КПСС. Через эти отделы осуществлялось прямое руководство отраслями народного хозяйства. Аналогичное положение сложилось и на местах.

В управлении экономикой был восстановлен отраслевой принцип и устранена введенная Хрущевым совнархозовская территориальная система. Министерство занималось перспективным и годовым планированием развития соответствующей отрасли, утверждало штаты центрального управления, положения о главках, контролировало их деятельность. Развитие управленческой системы шло замедленным эволюционным путем - через создание новых структур, перераспределение ответственности в рамках министерств и ведомств, изменение системы показателей, адаптации к новым задачам. Все эти годы декларировался, прорабатывался, но плохо осуществлялся курс на интенсификацию производства и повышение его эффективности.

Структура управляющей системы, т.е. постоянный состав подразделений, основанный на жестком штатном расписании, где все должности управленческих работников зафиксированы, а их обязанности регламентированы, была рациональна в условиях стабильной номенклатуры изделий и значительных объемов производства. Начиная со второй половины 70-х гг. она все сильнее стала расходиться с потребностями экономики и не давала возможности гибко реагировать на изменяющиеся цели производства. С 1973 г. стала формироваться обновленная система управления. Главные управления министерств ликвидировались. Устанавливалась трехзвенная схема управления: министерство, производственное объединение, предприятие. Поиск решения шел путем организации хозрасчетных объединений при прямом давлении партийных органов на министерства с требованием переходить на эту систему управления. Предприятия и объединения были по-прежнему бесправны в вопросах развития собственной инфраструктуры, материального стимулирования работников, распределения жилья. Централизация управления стала отрицательным фактором.