Министерство юстиции Российской Федерации Российская правовая академия

Ю. А. Крохина

Финансовое право России

Учебник для вузов

Допущено Министерством образования

Российской Федерации в качестве учебника

для студентов высших учебных заведений, обучающихся

по направлению подготовки 521400 «Юриспруденция»

и по специальностям 021100 «Юриспруденция»,

023100 «Правоохранительная деятельность»

Издательство НОРМА Москва, 2004

УДК 347.73(470) (075.8) ББК 67.402 (2) 73 К83

Работа выполнена в Российской правовой академии Мини­стерства юстиции Российской Федерации. Ректор академии — академик Международной академии наук высшей школы, Рос­сийской академии естественных наук, заслуженный юрист Рос­сийской Федерации, профессор В. Л. Гейхман.

Рецензенты:

Центр финансового и банковского права Института государ­ства и права РАН (руководитель центра — доктор юридических наук, профессор Г. А. Тосунян);А. Ю. Викулин, доктор юридических наук, профессор; И. И. Кучеров, доктор юридических наук, заслуженный юрист Российской Федерации, профессор. Крохина Ю. А.

К 83

Финансовое право России: Учебник для вузов.

Норма, 2004. - 704 с.

ISBN 5-89123-832-2

М.: 2004

Содержание учебника соответствует обязательным нормам второго поколения Государственного образовательного стан­дарта высшего профессионального образования и методичес­ким требованиям, предъявляемым к учебным изданиям.

Учебник готовит специалистов к работе в финансовой сфе­ре, дает знания теоретических основ финансово-правового ре­гулирования и умение использовать их в правотворческой и правоприменительной деятельности.

Для студентов высших учебных заведений юридического профиля, аспирантов, преподавателей, работников финансовых органов, судов, прокуратуры.

ISBN 5-89123-832-2

Ю. А. Крохина, 2004

ООО «Издательство НОРМА», 2004

Содержание

Предисловие ......................................................................................................................................... 5

Общая часть......................................................................................................................................... 6

Глава 1. Финансы и финансовая система государства ……………………………………... 9

§ 1. Понятие, функции и роль финансов................................................................................... 9

§ 2. Финансовая система Российской Федерации ………………………………………....... 9

Глава 2. Финансовая деятельность государства

и муниципальных образований.......................................................................................................... 18

§ 1. Понятие и методы финансовой деятельности..

государства и муниципальных образований ........................................................................... 18

§ 2. Органы, осуществляющие финансовую деятельность государства................................... 25

§ 3. Правовые формы финансовой деятельности

государства и местного самоуправления .................................................................................. 34

Глава 3. Финансовое право Российской Федерации

как отрасль российского права ......................................................................................................... 42

§ 1. Понятие, предмет и методы финансового права ………………………………………..... 42

§ 2. Принципы финансового права ............................................................................................. 53

§ 3. Система финансового права ................................................................................................ 71

§ 4. Источники финансового права ............................................................................................ 73

§ 5. Финансовое право и финансовая политика

государства ................................................................................................................................... 83

Глава 4. Финансово-правовые нормы

и финансовые правоотношения .......................................................................................................... 88

§ 1. Общая характеристика и виды финансово-правовых норм ..................................................... 88

§ 2. Финансовые правоотношения: понятие,

особенности и классификация ............................................................................................................ 93

§ 3. Субъекты финансового права ...................................................................................................... 98

§ 4. Защита прав субъектов финансового права............................................................................... 111

§ 5. Гарантии защиты и восстановления нарушенных прав субъектов финансового права .... 116

VI

Содержание

Глава 5. Финансовый контроль ............................................................................................... 120

§ 1. Понятие и значение финансового контроля.

Финансовая дисциплина.................................................................................................................... 120

§ 2. Формы и виды государственного и муниципального финансового контроля.

Органы, осуществляющие финансовый контроль ………………………………………………. 128

§ 3. Методы финансового контроля................................................................................................. 148

Глава 6. Финансово-правовая ответственность....................................................................... 152

§ 1. Финансово-правовой конфликт:

понятие и процедуры преодоления.................................................................................................. 152

§ 2. Понятие, функции и признаки финансово-правовой ответственности ................................ 164

§ 3. Понятие и юридические признаки финансового правонарушения ....................................... 177

§ 4. Финансово-правовые санкции .................................................................................................. 184

Особенная часть.............................................................................................................................. 192

Глава 7. Теоретические основы бюджетного права

Российской Федерации ............................................................................................................... 192

§ 1. Понятие, роль и виды бюджетов............................................................................................... 192

§ 2. Бюджетное устройство Российской Федерации...................................................................... 199

Глава 8. Механизм бюджетно-правового регулирования …………………………………. 204

§ 1. Бюджетное право: понятие, предмет и методы регулирования................................................ 204

§ 2. Принципы бюджетного права...................................................................................................... 210

§ 3. Бюджетные правоотношения: понятие и виды ..................................................................... 213

§ 4. Источники бюджетного права................................................................................................... 216

§ 5. Закон о государственном бюджете: понятие и особенности.................................................. 221

Глава 9. Правовые основы доходов бюджетов

и бюджетного регулирования ..................................................................................................... 225

§ 1. Доходы бюджетов: понятие и классификация……………………………………………..... 225

§ 2. Дефицит бюджета....................................................................................................................... 228

§ 3. Бюджетное регулирование......................................................................................................... 230

Глава 10. Правовые основы расходов бюджетов....................................................................... 234

§ 1. Понятие и формы расходов бюджета. Бюджетное финансирование..................................... 234

§ 2. Расходы федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов............... 244

§ 3. Правовые основы финансирования капитальных вложений.................................................. 248

§ 4. Правовой режим бюджетного кредитования ............................................................................ 254

Глава 11. Бюджетная компетенция (права) Российской Федерации, субъектов РФ и муни-

ципальных образований .............................................................................................................. 258

§ 1. Понятие и сущность бюджетной компетенции (прав) ............................................................. 258

§ 2. Бюджетная компетенция (права) Российской Федерации ..................................................... 263

§ 3. Бюджетная компетенция (права) субъектов РФ ....................................................................... 268

§ 4. Бюджетная компетенция (права) муниципальных образований ........................................... 270

Глава 12. Правовые основы бюджетного процесса ................................................................ 272

§ 1. Понятие, стадии и принципы бюджетного процесса ............................................................. 272

§ 2. Бюджетный процесс федерального уровня ........................................................................... 279

§ 3. Бюджетный процесс в субъектах РФ........................................................................................ 284

§ 4. Бюджетный процесс в муниципальных образованиях .......................................................... 289

Глава 13. Правовой режим государственных и муниципальных целевых денежных фон-

дов .................................................................................................................................................... 291

§ 1. Понятие, виды и правовые основыцелевых денежных фондов ............................................ 291

§ 2. Правовой режим целевых бюджетных фондов........................................................................ 303

§ 3. Правовой режим внебюджетных фондов................................................................................... 306

§ 4. Особенности целевых денежных фондов, образованных

в соответствии с указами Президента РФ......................................................................................... 318

§ 5. Особенности правового режима внебюджетных фондов Правительства РФ ...................... 320

§ 6. Особенности правового режима целевых фондов в составе расходов бюджетов................ 332

Глава 14. Правовое регулирование государственных и муниципальных доходов ............ 336

§ 1. Понятие и правовые основы государственных и муниципальных доходов ........................ 336

§ 2. Система государственных и муниципальных доходов .......................................................... 338

§ 3. Неналоговые доходы государства и муниципальных образований .................................... 340

§ 4. Платежи за пользование природными ресурсами ................................................................... 346

Глава 15. Теоретические основы налогового права Российской Федерации .................... 358

§ 1. Понятие и роль налогов ............................................................................................................. 358

§ 2. Понятие, предмет и методы налогового права. Налоговое право в системе финансового

права ................................................................................................................................................... 365

§ 3. Источники налогового права ................................................................................................. 368

Глава 16. Налоговые правоотношения ..................................................................................... 377

§ 1. Понятие и виды налоговых правоотношений ....................................................................... 377

§ 2. Правовой статус налогоплательщиков и плательщиков сборов............................................ 380

§ 3. Правовой статус налоговых агентов и сборщиков налогов .................................................... 385

§ 4. Правовой статус налоговых представителей ........................................................................ 388

§ 5. Правовой статус органов налогового контроля ....................................................................... 392

Глава 17. Налоговая обязанность .......................................................................................... 399

§ 1. Налоговая обязанность: юридическая природа, основания возникновения и прекращения ...

.............................................................................................................................................................. 399

§ 2. Исполнение налоговой обязанности ......................................................................................... 403

§ 3. Способы обеспечения исполнения налоговой обязанности................................................... 407

§ 4. Зачет и возврат излишне уплаченных налогов, сборов или пеней ...................................... 412

§ 5. Изменение срока уплаты налога, сбора или пени .................................................................... 415

Глава 18. Система налогов и сборов Российской Федерации ............................................ 420

§ 1. Правовые основы системы налогов и сборов ....................................................................... 420

§ 2. Федеральные налоги и сборы ................................................................................................ 424

§ 3. Налоги и сборы субъектов РФ ............................................................................................... 469

§ 4. Местные налоги и сборы ....................................................................................................... 475

Глава 19. Правовая охрана налоговых отношений .................................................... 481

§ 1. Налоговый контроль.................................................................................................................. 481

§ 2. Понятие и виды нарушений законодательства РФ о налогах и сборах ............................. 488

§ 3. Налоговые правонарушения .................................................................................................. 493

§ 4. Налоговая ответственность ..................................................................................................... 500

§ 5. Санкции в налоговом праве .................................................................................................... 514

Глава 20. Общая характеристика и правовые основы финансов государственных и муниципальных предприятий .......................................................................................... 519

§ 1. Общая характеристика финансов предприятий ……………………………………………... 519

§ 2. Финансы государственных и муниципальных предприятий как объект правового регулирования .................................................................................................................................................. 523

Глава 21. Правовые основы планирования и использования финансовых ресурсов государственных и муниципальных предприятий ............................................................. 526

§ 1. Источники финансовых ресурсов государственных и муниципальных предприятий .......... 526

§ 2. Порядок финансового планирования на государственном и муниципальном предприятии ................................................................................................................................................................ 532

§ 3. Правовые основы основных фондов и оборотных средств.................................................... 537

§ 4. Прибыль и порядок ее распределения на государственных и муниципальных предприятиях ................................................................................................................................................................ 543

Глава 22. Финансово-правовое регулирование банковской деятельности ................. 547

§ 1. Правовые основы банковской системы Российской Федерации.............................................. 547

§ 2. Особенности финансово-правового статуса Центрального банка Российской Федерации…553

§ 3. Правовые основы государственного регулирования банковской деятельности .................. 565

Глава 23. Государственный и муниципальный кредит .................................................. 580

§ 1. Понятие и значение государственного и муниципального кредита ........................................ 580

§ 2. Принципы государственного кредита ........................................................................................ 585

§ 3. Государственный долг. Управление государственным долгом................................................ 590

§ 4. Правовое регулирование муниципального кредита ................................................................. 597

§ 5. Муниципальный долг. Управление муниципальным долгом .............................................. 604

Глава 24. Правовое регулирование страхования ........................................................ 608

§ 1. Страхование как объект правового регулирования. Финансовые правоотношения в

сфере страхования …………………………………………………………………………..………. 608

§ 2. Государственное регулирование страховой деятельности ....................................................... 615

§ 3. Характеристика отдельных видов обязательного государственного страхования .............. 623

Глава 25. Правовые основы денежного обращения и расчетов ................................. 638

§ 1. Денежно-кредитная политика государства и ее правовое регулирование ........................ 638

§ 2. Правовые основы денежного обращения. Денежная система Российской Федерации ...... 641

§ 3. Правовые основы денежной системы Российской Федерации ............................................. 645

§ 4. Правовые основы организации наличного денежного обращения ...................................... 651

§ 5. Правовые основы безналичных расчетов ................................................................................ 655

§ 6. Правила ведения кассовых операций ...................................................................................... 658

Глава 26. Правовые основы валютного регулирования и валютного контроля ....... 665

§ 1. Понятие валюты и валютных ценностей ................................................................................... 665

§ 2. Валютное регулирование: понятие и содержание ..................................................................... 667

§ 3. Понятие и правила осуществления

валютных операций ......................................................................................................................... 675

§ 4. Валютный контроль .................................................................................................................. 679

Список сокращений ......................................................................................................... 690

Предисловие

Финансовое право представляет собой совокупность взаимо­связанных правовых норм, закрепляющих и регулирующих осо­бый круг общественных отношений. Отношения и обществен­ные связи, возникающие между частными и публичными субъектами в процессе финансовой деятельности государства и местного самоуправления, носят многоаспектный, комплекс­ный характер и по своему социальному, политическому и пра­вовому содержанию изначально конфликтны. Вместе с тем фи­нансовые отношения исключительно важны для жизнедеятель­ности всего государства, поэтому должны всесторонне изучаться финансово-правовой наукой и регулироваться правовыми нор­мами. Одновременно системная организация этих норм, находя свое закрепление в нормативных финансово-правовых актах, принимаемых на федеральном и региональном уровнях, образу­ет систему финансового законодательства.

Развитие рыночных отношений обусловливает стремительное развитие финансово-правовых механизмов управления обще­ством. Нет лучшего способа управлять государством, чем управ­лять при помощи денег, более эффективного средства управле­ния человечество пока не придумало¹. Финансы пронизывают все стороны государственной деятельности, позволяют сохранять федеративную форму государственного устройства. Используя финансово-правовые механизмы, государство реализует не толь­ко экономическую, но и иные публичные функции. Финансовая деятельность государства обеспечивает взаимодействие частного и публичного секторов экономики, национального и междуна­родных рынков капиталов, способствует обеспечению и поддер­жанию экономической безопасности государства.

В настоящее время в отечественной юридической науке са­мостоятельность финансового права как отрасли права не вы­зывает сомнения. Она определяется особенностями механизма финансово-правового регулирования, нерасторжимостью и взаимообусловленностью его элементов, обособленностью фи­нансового законодательства.

Общественные отношения, складывающиеся в процессе осу­ществления государством финансовой деятельности, составля­ют предмет финансового права. Имущественная природа этих отношений предопределяет и избрание методов, с помощью которых осуществляется наиболее эффективное правовое регу­лирование. Метод финансово-правового регулирования опреде­ляется предметом финансового права, однако осуществление финансовой деятельности в условиях рыночной экономики и федеративного устройства государства обусловливает его зави­симость от целей государственного строительства, а также же­лаемого уровня согласования частных и публичных интересов. Избранный государством финансово-правовой механизм регу­лирования оказывает значительное влияние на правовой статус и взаимоположение субъектов финансовых отношений, спосо­бы защиты и восстановления их нарушенных прав.

Новые реалии российского государственного строительства требуют дополнительного осмысления сущности современного финансового права, но с учетом опыта, накопленного правовой наукой. Выявление сферы финансово-правового регулирования позволит отграничить финансовое право от иных отраслей рос­сийского права и тем самым усовершенствовать законодатель­ный и правоприменительный процессы.

Публичные финансовые отношения существуют в правовой форме и в силу своей специфики объективно обособляются внутри единой системы российского права, приобретая опреде­ленную самостоятельность и устойчивость функционирования. Между тем границы финансового права и особенно границы финансового законодательства весьма подвижны, поскольку зависят от динамики развития финансовой деятельности госу­дарства. Современное движение внутренних и внешних финан­совых ресурсов свидетельствует о необходимости познания и изучения

¹ См.: Горбунова О. Н. Финансовое право и финансовый монито­ринг в современной России. М., 2003. С. 61.

закономерностей механизма финансово-правового регулирования, что даст возможность установить и поддержи­вать баланс имущественных интересов государства и частных собственников и, следовательно, совершенствовать финансовое законодательство.

Финансовое право России претерпевает существенные изме­нения, а это в совокупности с недостаточностью научного ос­мысления происходящих преобразований неизбежно приводит к появлению пробелов в финансовом законодательстве, к кол­лизиям правового регулирования, а зачастую и к юридическим конфликтам в финансовой сфере. Политико-правовые преобра-

XII

Предисловие

зования, происходящие в Российской Федерации, увеличивают важность курса «Финансовое право России» и предъявляют к качеству его содержания повышенные требования.

Теоретическое осмысление финансового правотворчества позволит изменить отношение к финансовому законодатель­ству. Нормы финансового права — это не только и не столько правила поведения, в большей мере это правила, позволяющие в юридической форме преодолевать возникающие разногласия.

Предметом курса «Финансовое право России» является изу­чение правовых механизмов регулирования финансовых отно­шений, познание их как единого целого, состоящего из взаимо­связанных звеньев, пронизанных закономерностями функцио­нирования.

Нормативной базой учебника являются Конституция РФ, федеральные нормативные правовые акты, финансово-право­вые акты субъектов РФ и муниципальных образований, судеб­ная практика.

Одна из основных задач финансово-правовой науки — под­готовка специалистов к юридической деятельности в финансо­вой сфере. Знание теоретических основ финансово-правового регулирования, умение их использовать в правотворческой и правоприменительной деятельности позволят выпускникам высших учебных заведений успешно осуществлять профессио­нальную деятельность в финансово-правовой сфере.

Концептуальные вопросы механизма финансово-правового регулирования рассмотрены в учебнике с точки зрения взаимо­действия федеральных, региональных и муниципальных финан­сов, финансов предприятий, а также международных финансо­вых рынков.

Уже после подготовки учебника к печати вышел Указ Прези­дента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре фе­деральных органов исполнительной власти», в соответствии с которым были упразднены некоторые министерства и ведом­ства и созданы новые федеральные службы и агентства. В част­ности, Министерство РФ по налогам и сборам преобразовано в Федеральную налоговую службу, Государственный таможенный комитет РФ — в Федеральную таможенную службу, вместо Фе­деральной комиссии по рынку ценных бумаг создана Федераль­ная служба по финансовым рынкам, также образованы Феде­ральная служба финансово-бюджетного надзора и Федеральная служба страхового надзора.

Автор выражает искреннюю признательность и благодарность кандидату юридических наук, доценту Ю. Л. Смирниковой за оказанную помощь в сборе и обработке нормативного материала.

Общая часть —