§ 4. Методологічні проблеми сучасної науки муніципального права

Кожна суспільствознавча наука має свій методологічний ін­струментарій, за допомогою якого вона вивчає відповідні соціальні процеси, робить висновки та дає пропозиції для практики. Методо­логія належить до галузі найбільш актуальних та складних проблем юридичної науки. її рішення має вихід на різні сторони навчального процесу в юридичних навчальних закладах, правових дослідженнях учених, правотворчості та правореалізації. Від рівня ефективності рішення цієї проблеми безпосередньо залежить продуктивність на­вчальної, наукової та практично-прикладної праці.

Думається, що успішне вирішення наукою муніципального права центрального завдання — вивчення процесів становлення, розвитку,

-72-

організації та функціонування муніципальної влади і реалізації та за­хисту муніципальних прав особистості, знаходиться в безпосередній залежності від стану методології. 1 Іаука муніципального права вико­ристовує притаманні всьому вітчизняному державознавству наукові методи досліджень — загалі,попаукоиі (діалектичний, синергетичний, системного аналізу, соціологічний) та спеціальні (порівняльного правознавства, нормативно-логічний, структурно-функціональний, історико-юридинний, методи переходу від загального до особливого, від абстрактного до конкретного тощо).

Загальні методи — це філософські, світоглядні підходи, які відо­бражають найбільш універсальні принципи мислення. Так, методоло­гічну основу дослідження муніципально-правової дійсності складає загальнонауковий метод діалектики. Діалектичний метод дозволяє розглянути динаміку соціальних процесів: зв'язок муніципальної вла­ди з іншими інститутами громадянського суспільства, а також з дер­жавою та державною владою; становлення і розвиток муніципальної влади в Україні та у зарубіжних країнах тощо. Діалектика розглядає всі самоврядні явища у розвитку, в органічному зв'язку з розвитком політичних, економічних, соціальних, культурних та інших процесів, які відбуваються у суспільстві. Саме такий підхід дозволяє виявляти та вирішувати виникаючі у суспільстві муніципально-правові про­блеми, розкрити діалектичну єдність та детермінованість загальних процесів формування соціально-правової, демократичної та сервісної держави в Україні з інституціопалізацією муніципальної влади.

Діалектична методологія дослідження муніципально-правових проблем вимагає підходити до будь-якого явища як до системи. Тому в науці муніципального права важливе значення має метод систем­ного аналізу, який дозволяє розглядати муніципально-правові явища у сукупності соціальних зв'язків, виявлення цілого та його частин, вивчення окремих інститутів місцевого самоврядування в цілісній системі організації публічної влади. Системний підхід дозволяє роз­глянути особливості організації та здійснення місцевого самовря­дування з урахуванням його політичного та соціального, публічно-правового та приватноправового характеру, інституціональної та функціональної складових⁶⁸.

⁶⁸ Акмалова А.А. Особенности правового регулирования и организации мєстного самоуправління в Российской Федерации: Теоретико-мстодологический аспект: Дис.... д-ра юрид. наук. — М., 2003. — С. 40.

-73-

Муніципальне право України

Також специфіка методу системного аналізу в муніципальному праві полягає у тому, що логічним центром дослідження стають за­кономірності розвитку муніципальної влади як самостійного виду публічної влади та самодостатнього і цілісного соціального організ­му. Так, аналіз системи місцевого самоврядування доводить, що вона, безумовно, є цілісною системою як з позиції її виникнення, так і її функціонування. На місцевому рівні процес створення систем управ­ління має своє виявлення у формуванні внутрішніх структур муніци­пального організму, призначених для вирішення завдань місцевого значення, що постають перед ним в конкретних умовах та оптималь­ній реалізації функцій і повноважень структурних елементів системи локальної демократії. Метод системного аналізу дає можливість вия­вити специфічні форми взаємозв'язку муніципально-правових інсти­тутів по забезпеченню цілісності системи. Так, компетенція кожного органу або посадової особи місцевого самоврядування залежить від їх функціонального призначення та місця у механізмі муніципальної влади.

Аксіологічний (ціннісний) метод налаштовує на розгляд муніци­пальної дійсності з точки зору тих чи інших соціальних цінностей. За нею, як за будь-якими іншими подіями суспільно-політичної дій­сності, об'єктивно знаходяться будь-чиї потреби, інтереси як базові соціальні цінності. Відповідь на запитання, чиї інтереси сьогодні за­безпечують широкі нормативні прерогативи місцевого населення або все ж таки спільноти муніципальних чиновників, можна отримати виключно за умови, якщо ми виявимо дійсні інтереси різних груп місцевого населення, можливості щодо здійснення цих інтересів, їх співвідношення з реальною поведінкою тих чи інших суб'єктів⁶⁹.

Також аксіологічний метод змушує звернути увагу на цивіліза-ційно-історичний контекст розвитку місцевого самоврядування у

Кокотов Л.Н., Саломпткин А.С. Муниципальное право России: Учебник. — М.: Юристь, 2006.- С. 49; Колесниквв В.А. Муниципальньїе интересьі как фактор местного самоупрашісиия // Реформи в совремеїпюй России: зкономические, социально-политическис и правовьіе аспекти. Научно-практичєская конфе­ренція. Тезисьі докладов. — Волгоград: Изд-во ВАГС, 2003. — С. 23-26; Колес­никвв В.А. Муниципальньїе интереси как феномен местного самоуправления: основиьіе аспекти исследования // Государственное и муниципальное управление в России. Реформи и перспективи развития. Материальї Всероссийской конфереи-ции 14 декабря 2004. - Волгоград: Изд-во ГОУ ВПО "ВАГС", 2005. - С. 36-40 та ін.

Розділ II. Муніципальне право як наука про місцеве самоврядування

країні. Без цього важко зрозуміти сучасну модель організації місце­вого самоврядування, відповісти на запитання про причини уосо­блення в суспільстві місцевого самоврядування як самостійного виду публічної влади, розглянути еволюцію тих чи інших форм залежності між політико-правовою моделлю місцевого самоврядування та детер­мінуючими ЇЇ соціально-економічними, духовії о-культурними, циві-лізаційними чинниками.

Герменевтичні методи можуть бути використані як пізнаваль­на процедура з метою досягнення ясності у застосуванні юридичних термінів, їх точного визначення та встановлення тотожності смислів, узгодження стилю викладення. Дана методика є цінною й тим, що до­помагає забезпечити поєднання знання, яке фіксує об'єктивний стан предмета пізнання, з суб'єктивним світом людей, які вибудовують та реалізують у правовій сфері свою активну життєву позицію; виявити та пояснити смисл правових документів, вчинків суб'єктів правового життя та правової політики, які виходять з визнання того, що існує сторона не тільки зовнішня, а й внутрішня, прихована, така, що ви­ходить зі свідомих або підсвідомих прагнень'⁰.

Синергетичний метод в юридичній науці почав використовува­тися лише останнім часом. Синергетика допомагає вивченню систем, що саморегулюються (у тому числі випадкових), та процесів, напри­клад ринкових відносин, громадянського суспільства, етнонаціональ-них відносин, місцевого самоврядування, тобто явищ та процесів, де втручання держави обмежене або взагалі невідчутне. Так, територі­альна громада, будь-то великого мегаполісу чи невеликого провінці-ального містечка, села або селища є, власне кажучи, самоорганізова­ного системою, життя якої так чи інакше "самоналагоджується" без участі держави відповідно до місцевих умов: самоорганізація виявля­ється опосередковано, через поведінку індивідів, груп, спільностей, йдеться про сучасне місцеве самоврядування, античне чи середньо­вічне.

Усвідомлення самоорганізації як основоположного принципу виникнення та існування місцевого самоврядування прийшло не від­разу. Поштовхом для розвитку ідей самоорганізації якраз і став по­тужний напрям науково-методологічного спрямування — синергети­ки, науки про системи, що самоорганізуються та саморегулюються,

⁷⁰ Суслов В.В. Герменевтика и юридическое толкование // Государство и пра­во. - 1977. - № 6.

-74-

Муніципальне право України

яка зародилася у біології, хімії та інших науках, далеких від науки місцевого самоврядування. Особливий розвиток методологічні осно­ви синергетики отримали у працях Й. Пригожіна та його колег, де розглядаються механізми і принципи самоструктурування природ­них систем, якою, по суті, і є місцеве самоврядування. Адже не ви­кликає сумніву, що система місцевого самоврядування, безумовно, є цілісною природною самоорганізовуючою системою. Багатогранні прояви муніципальної влади, розвиток соціальних, психологічних, моральних цінностей, норм та інститутів усередині територіальної громади — це ті дані, які держава при всьому бажанні не може утвори­ти. Вона лише визнає, створює умови для їх розвитку. Законодавство, визнаючи та допускаючи місцеве самоврядування як новий елемент політичного життя, повинно обмежитися найнеобхіднішими визна­ченнями, встановлюючи лише загальні, широкі засади, дозволяючи законом тільки установчі питання.

Тому якщо підійти до характеристики муніципальної влади з методологічних позицій, які розроблені у синергетиці, вона розкриє досліднику нові сторони та аспекти: у знайомих, звичних реаліях дій­сності виявляються ознаки та властивості нової системної ціліснос­ті у процесах самоорганізації. Синергетика має справи як правило, з процесами та феноменами, де ціле (наприклад, місцеве самовряду­вання як природне право людини, вид публічної влади та соціаль­ного управління, інститут системи конституційного ладу, історичне, суспільно-політичне, соціально-економічне, культурне, духовне яви­ще та специфічний спосіб мислення) наділене властивостями, яких немає у жодної з частин, але частини (місцеві жителі, територіальні громади, органи та посадові особи місцевого самоврядування) відо­бражають якості цілого. Це відкриває нові шляхи для вивчення фено­мену муніципальної демократії, а в подальшому — шляхи оптимізації процесів інституціоналізації муніципальної влади в Україні. Пред­метом уваги при цьому є не фрагменти реальності (органи публічної влади, люди, територія, власність, нормативні акти тощо), а скоріше сфери взаємодії, взаємовпливу та взаємопроникнення цих інститу­тів, феноменів та явищ, процеси функціонування муніципальної вла­ди як цілісної системи.

Синергетичне дослідження муніципальної влади дозволяє виро­бити більш точний методологічний підхід до нормативно-правового регулювання місцевого самоврядування не тільки з точки зору при-

-76-

роди та характеру цього явища, але й точки зору сучасних процесів її становлення та розвитку. При цьому, наприклад, диференційованість правового регулювання інститутів місцевого самоврядування поля­гає, з одного боку, у наданні стійкості його окремим ознакам та влас­тивостям, з іншого — у стимулюванні та виявленні певних тенденцій його розвитку та реагуванні на ці тенденції відповідним чином, з ура­хуванням їх позитивного або негативного запалу⁷¹.

Так, нелінійний метод пізнання у межах синергетичного підхо­ду вказує, що результат не завжди є адекватним зусиллям. Муніци­пальна влада, як це не парадоксально, не адекватна моделі відносин, які держава прагне врегулювати за допомогою своїх правових норм. І справа не в тому, що законодавець при цьому не враховує будь-які чинники. Просто можливості права завжди обмежені. Система міс­цевого самоврядування може адекватно відреагувати тільки на ті збуджуючі її впливи, які передбачені нормативно-правовими актами. Інші впливи не компенсуються та викликають відповідні зміни у за­конодавчій моделі місцевого самоврядування. В Україні, виходячи зі змісту Конституції, законів "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про органи самоорганізації населення" або "Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сіль­ських, селищних, міських голів", законодавець навіть не намагається екстраполювати будь-яку модель муніципальної влади, яку він бажав би бачити.

Високий ступінь стохастичності системи місцевого самовряду­вання у період її становлення, незважаючи на законодавчі рамки, які покликані стримувати розвиток системи в необхідних параметрах, не гарантує того, що місцеве самоврядування буде розвиватися у бажа­ному для інтересів держави та суспільства напрямі. Як це не парадок­сально, але ніхто не знає і не може знати, що з цього вийде. Навіть у західних європейських країнах з міцними демократичними традиція­ми функцірнування систем місцевого самоврядування муніципальна влада ге відрізняється стабільністю та одноманітністю. Про це свід­чать реформи 70-х років XX ст. у Великобританії, Франції, Італії та інших країнах. Але, як свідчить історія, місцеве самоврядування там розвивалося паралельно із визріванням інших демократичних інсти-

⁷¹ Уваров А.А. Об особенностях развития и нормативно-правового регулироваиия в Российской Фсдерации // Государственная власть и мєстное самоуправле-ние. -2002. -№4.-С. 34,

-77-

Муніципальне право України

Розділ II. Муніципальне право як наука про місцеве самоврядування

тутів, які були для нього опорою. До того ж слід наголосити на ви­сокій політичній культурі та традиціях цих народів, що також треба брати до уваги.

Вивчення муніципально-правових явищ було б неповним, ста­тичним без з'ясування функціональних якостей інститутів місцевого самоврядування. Тому вагоме місце в системі методів муніципальної науки посідає метод функціонального аналізу. Так, наприклад, функ­ціональний аналіз діяльності територіальної громади (її динамічна спрямованість) сприятиме проникненню у політико-правову приро­ду цього суб'єкта місцевого самоврядування, розкриватиме обсяг, ха­рактер і зміст його діяльності. Тільки за допомогою поняття функцій надається конкретна визначеність цього феномена конституційного права. Без функціонального аналізу неможливе вивчення будь-якого елемента системи локальної самоорганізації. .Лише визначивши функції територіальних громад, можна уявити, яку роль відіграють вони в системі місцевого самоврядування, в державному механізмі, суспільстві взагалі та яке їх соціальне призначення'².

У методології науки муніципального права важливе місце по­сідає історичний метод дослідження місцевого самоврядування. Всі муніципально-правові інститути вивчаються у їх історичному роз­витку на загальному фоні розвитку суспільства, притаманних йому деформацій та протиріч. Принцип історизму передбачає дотримання двох важливих умов: по-перше, розгляд муніципальної влади з точки зору її виникнення та розкриття закономірностей і тенденцій розви­тку, по-друге, вивчення муніципальної влади з позицій сучасності. Іс­торизм — шлях зв'язку минулого і сучасного, теорії і практики, тому що нове у теорії муніципального права в кінцевому результаті вирос­тає із узагальнення досвіду, із практичних потреб суспільного розви­тку. Історичний підхід передбачає розвиток теорії на основі фактів.

Феномен муніципальної влади може бути повністю зрозумілий лише у зв'язку з аналізом її еволюції в теоретичній площині та законо­давчій практиці. Історичний аналіз законодавства про місцеве само­врядування, виявляючи основні напрями і тенденції муніципального розвитку, дозволяє сприйняти все найкраще, що виробила практика місцевого будівництва в Україні та інших країнах, дати йому оцінку з позицій сьогодення та утворити більш ефективне законодавство.

⁷² Батанов О. Функції територіальних громад як специфічних суб'єктів конституцій­ного права// Право України. — 1998. — № 8. — С. 21.

-78-

Щільно пов'язаний з історичним методом так званий генетич­ний метод, який націлює на виявлення першопричин того чи іншого інституту місцевого самоврядування та місцевого самоврядування в цілому. Він допомагає дослідникам просуватися вперед у пошуку відповіді на запитання про причини уособлення у суспільстві місце­вого самоврядування, що передбачає встановлення залежностей між політико-правовою формою місцевого самоврядування та соціально-економічними, духовно-культурними, цивілізаційними та іншими чинниками, які породжують її. Генетичний аналіз в деяких випадках неможливий без спирання на історичні факти. Але вони потрібні йому як матеріал для виділення в їх переважною мірою випадковій наступності причинно-наслідкові залежності та закономірності'³.

В науці муніципального права широко використовується і метод порівняльно-правового аналізу. Велике значення для розвитку муні­ципальної влади має вивчення та використання практики місцевого самоврядування в найбільш розвинутих, демократичних державах. Необхідність компаративного аналізу зарубіжного досвіду не викли­кає сумнівів. Саме таким шляхом можна вести пошук нових ідей та механізмів, виявляти глобальні тенденції розвитку права і політики. Більшість конституційних та муніципальних проблем держав сучас­ного світу мають тотожний характер, і тому завжди корисно знати, наскільки ті чи інші країни прогресують у вирішенні таких проблем, які механізми були при цьому ними задіяні⁷⁴.

Для сучасної України, яка прагне стати демократичною, соціально-правовою державою, компаративний аналіз світового му­ніципального розвитку має величезне значення. Це пояснюється кількома обставинами. Так, тріумфальний рух принципів субсидіар-ності, посилення позицій Європейського Союзу, ролі регіонів у про­цесі євроінтеграції породив тенденцію муніципалізації конституцій­ного життя та конституційного права'³.

Місцеве самоврядування, регіоналізація та децентралізація стають тепер провідними принципами європейської політики та конституційно-правового регулювання. Муніципалізація конститу-

⁷³ Какотов А.Н., Саломаткин А.С. Муииципальнос право России: Учебник. — М.:

Юриста, 2006. - С. 48-49. ⁷¹ Черкасов А.И. Сравнительиое местное управление: теория и практика. —

М, 1998.-С. 10. ⁷³ Батанов О.В. Конституційне право у сучасному світі: основні напрями та форми

розвитку // Бюлетень Міністерства юстиції України. — 2003. — № 7. — С. 39-40.

-79-

Муніципальне право України

Розділ II. Муніципальне право як наука про місцеве самоврядування

і і,і її і ют життя та права, передусім маючи вихід на локальний рівень, торкається усіх процесів трансформації та модифікації публічної влади і! умовах демократизації держави та суспільства.

Завдяки порівняльному методу науковий характер правових до­сліджень публічної влади піднімається на нову висоту, виходячи за межі однієї національної правової системи. Порівняння у сфері кон­ституційного права, за словами М. Ташнета, є "формою ліберальної освіти у праві"'⁶. Воно краще дозволяє зрозуміти специфіку вітчизня­ного конституційного розвитку у контексті світового досвіду, допо­магає подолати теоретичні "пгори" у конституційно-правовій сфері. Цим пояснюється важлива роль порівняльного (компаративістсько­го) методу вивчення феномену муніципальної влади.

Але слід мати на увазі, що інколи порівняльно-правовий ме­тод у муніципальному праві застосовується не цілком коректно. Так, деякі автори, виходячи із суто формально-догматичних пози­цій, порівнюють однойменні інститути абсолютно різних за рівнем суспільно-політичного розвитку зарубіжних країн. Де призводить лише до дискредитації порівняльно-правового методу, а результат — оберненопропорційний меті: справжні відмінності приховуються, а формальні спільності — роздуваються. Цей спекулятивний прийом у науці означає зрівнялівку різних за своєю природою муніципально-правових систем, що спотворює наукову картину дійсності⁷'.

Наука муніципального права широко використовує соціологічні методи: опитування, інтерв'ювання, анкетування, соціального експе­риментування, організаційно- та нормативно-правового проектуван­ня, імітаційно-ігрового моделювання ситуацій в області муніципаль­ного права тощо. Так, моделювання як метод дослідження соціальних процесів має важливе значення для поглиблення наших знань, їх до­даткової перевірки, для свідомого управління суспільними процеса­ми. Кожна наукова модель передбачає виявлення найбільш загаль­них закономірностей розвитку, головних рис того чи іншого явища та дозволяє апробувати їх практичну доцільність. Важливою умовою теоретичного моделювання муніципальних явищ та процесів є ураху­вання об'єктивних закономірностей розвитку суспільства (зокрема,

^7С Тизкпеї М. ТЬє РоззіЬіШлсз оі Сотрагаііус СопзїіІиСіоп Ьа№ // ТЬе Уаіе Ьа\\'

Гоиліаі. - 1999. - Уоі. 108. - Р. 1230,1306-1309. " Ватамов О.В., Калто В.М. Муніципальне право зарубіжних країн: Навч. посіб.:

У 2 ч. Ч. 1 / За .чаг. ред. П.Ф. Мартинєнка. - К.: Знання України, 2005. - С. 95-96.

-80-

високий рівень індивідуальної та масової правової культури, здат­ність населення до самовідповідальності, наявність міцної фінансово-економічної бази тощо).

Певне значення у науці муніципального права має метод ста­тистичного аналізу, який допомагає виявляти ефективність дії муніципально-прагових норм, визначати їх вплив на суспільні про­цеси. Кількісний фактор — важливий показник реальності демокра­тичних інститутів, врегульованих муніципальгю-правовими норма­ми. Тому наука муніципального права аналізує статистичні дані, які торкаються усіх сфер місцевого і державного життя та робить на їх основі відповідні висновки. Так, статистичний метод використову­ється, зокрема, коли досліджуються структура депутатського кор­пусу місцевого самоврядування, кількісні показники форм зв'язку депутатів з виборцями, динаміка активності виборців на основі ви­борчої статистики тощо.

Метод кібернетики (науки про закони управління складними динамічними системами в природі та суспільстві) розкриває широкі можливості для науки муніципального права. Особливість кіберне­тики полягає в тому, що вона досліджує кількісні зв'язки та співвід­ношення в процесах управління. Саме через кількісні характеристи­ки можна підійти до аналізу якісних змін в муніципально-правових процесах. Предметом правової кібернетики можуть бути якісні та структурні зміни, а також формально логічні зв'язки та відносини, які виникають у процесі становлення та розвитку муніципальної влади, в локальній правотворчості та правозастосувальній практиці. Кіберне­тичні моделі можуть використовуватися, зокрема, для розробки опти­мальних систем побудови органів місцевого самоврядування. Кіль­кісне відтворення функцій тих чи інших органів в моделі сприятиме формуванню кращого варіанту їх структури та компетенції; кількісне відтворення певних процесів роботи місцевих рад, наприклад, свідчи­ло б про проникнення математики в аналіз муніципальної діяльності. Він дозволить повніше з'ясувати закономірності структури і функ­цій відповідних органів, устрою адміністративно-територіальних одиниць, визначити ступінь їх самоврядності та ефективності'⁸. Вже одне це дає широке поле для діяльності для використання методів кі­бернетики при аналізі муніципальної влади.

'⁸ Щетипин В.В. Проблемьі теории советского государствснного права. — М., 1969. —

С. 98. 6. Зам. 15.

-81-

М уніципальне право України

Розділ II. Муніципальне право як наука про місцеве самоврядування

В умовах пошуку оптимальних моделей організації публічної влади, що відбувається в Україні на сучасному етапі, дедалі більшої уваги набуває метод державно-правового експерименту⁷⁹. У загаль­ному вигляді експеримент у муніципальному праві — це науково по­ставлений дослід, який проводиться з метою перевірки гіпотез, ново­введень і змін в організації роботи органів публічної влади. В основі цього методу лежить діалектико-матеріалістичний постулат про практику як критерій істини. Водночас цінність державно-правового експериментування полягає не тільки в практичній спрямованості на вирішення конкретних проблем організації роботи органів публічної влади, але й у тому, що воно слугує джерелом нових ідей, гіпотез, тео­ретичних положень, тобто дозволяє комплексно підійти до вивчення відповідних проблем⁸⁰.

Окрім перелічених, наука муніципального права використо­вує й і інші методи дослідження. У сукупності всі методи науко­вого пізнання дають нам оптимальну уяву про ті чи інші сторони муніципально-правової дійсності, організаційні або функціональні прояви муніципальної влади. Використання різноманітних мето­дологічних засобів дозволяє з різних боків підійти до дослідження муніципально-правової реальності, простежити вплив конституцій­них норм, міжнародно-правових та локальних актів на соціальну практику, краще зрозуміти феномен муніципальної влади.

Застосовуючи різні методи для пізнання муніципальної влади, слід пам'ятати, що кожний метод має той потенціал, який дозволяє нам усвідомлювати ту чи іншу сторону існуючої муніципальної дій­сності. Водночас він має й певні обмеження, які закладені у самому існуванні кожного з методів. Тому неможливо відкрити єдиний уні­версальний метод пізнання всього феномену муніципальної влади, як неможливо винайти, наприклад, один універсальний вид транспорту, зручний для всіх випадків життя. Звернення до того чи іншого мето­ду залежить передусім від аспекту дослідження даного виду публіч­ної влади, від його цілей тощо.

Таким чином, такий підхід до феномену муніципальної влади пе­редбачає не побудову жорсткої схеми, а розгляд на основі системного аналізу моделі, яка постійно розвивається та дозволяє узагальнювати та структурувати складний об'єкт дослідження. Можна передбачити у зв'язку з цим перспективність застосування синергетичного підходу у правознавстві⁸¹. Однак, безумовно, щоб мати найбільш повну уяву про предмет, дослідник у процесі творчості повинен синтезувати ці методи, що й призводить до цілісного, системного результату. Це до­зволяє усвідомити особливе значення науки муніципального права в процесі вивчення, а також становлення та розвитку муніципальної влади в Україні.