§ 4. Правовий статус організаційних

Структур органів місцевого

Самоврядування україни, які займаються

Міжнародним співробітництвом

Для забезпечення міжнародного співробітництва у виконавчих органах місцевих рад створюються спеціальні організаційні структу-

²⁹ Див.: Баймуратов М. А. Между иародиое сотрудничєство органов местного само-управления Украинн: Дис... докт. юрид. наук. — С. 259-264.

-528-

ри — відділи (управління) зарубіжних (зовнішніх, зовнішньоекономіч­них) зв'язків, які ведуть практичну роботу з організації і планування міжнародного співробітництва, а також з розроблення та реалізації його організаційно-правових форм.

Піонером у цьому питанні був виконком Київської міськра­ди, в якому, відповідно до розпорядження Ради Міністрів УРСР № 822 від 23.06.1957 року (Додаток № 1) "Про затвердження штатів виконкому Київської міської Ради депутатів трудящих і управлін­ня будинками Київської міської Ради", до пітату міськвиконкому були введені один завідувач відділом і один інспектор по зарубіж­них зв'язках без формулювання створення самого відділу зарубіж­них зв'язків³⁰. В 1973 році відповідно до рішення Одеського облви­конкому відділ зарубіжних зв'язків був створений і у виконкомі Одеської міськради. Причинами організації таких відділів стали, по-перше, збільшення кількості споріднених міст і, отже, зростання обсягу роботи виконкомів з міжнародних зв'язків, по-друге, це був якісно новий напрям діяльності місцевих рад, що викликано необ­хідністю його належного організаційного та нормативно-правового обслуговування.

Відповідно до діючого на той час законодавства про місцеві ради, їх виконкоми могли створювати нові відділи та управління лише у відповідності з Переліком відділів і управлінь виконавчих комітетів обласних, районних, районних у місті, міських радах народних де­путатів РРФСР, Української РСР, Казахської РСР та інших союз­них республік, затверджених указами Президій Верховних Рад цих республік³¹. Найменування відділу зарубіжних (зовнішніх) зв'язків (зносин) у них було відсутнє. Але у всіх цих документах містилася правова норма, що свідчить про те, що цей перелік не є остаточним. Радам міністрів союзних республік, крайвиконкомам, облвиконко­мам було надане право, якщо на це буде потреба та, з урахуванням місцевих умов, організовувати нові відділи й управління у виконко­мах нижчестоящих рад. Цим правом вони й скористалися при ство­ренні відділів зарубіжних зв'язків.

^,0 Див.: Текущий архив исиолкома Киевского городского Совета депутатов трудя-щихся, 1957. — 13 с.

³¹ Див.: Ведомости Верховного Совета УССР. — 1982. — № 40. — Ст. В57; Ведомости Верховного Совета РСФСР. - 1982. - № 27. - № 55. - Ст. 941; Ведомости Верхо­вного Совета Казахской ССР. — 1983. — № 2. — Ст. 12.

34. Зам. 15.

-529-

Муніципальне право України

Розділ XVII. Міжнародне співробітництво органів місцевого самоврядування України

У період перебудови, з початком демократизації життя суспіль­ства й держави, для вдосконалення діяльності республіканських і місцевих органів управління їм були надані широкі можливості щодо формування й приведення організаційних структур управління у від­повідність зі зростаючою роллю союзних республік, місцевих рад і нових економічних методів господарювання³². З цього часу викон­коми міських рад могли створювати необхідні їм для реалізації сво­їх повноважень відділи, у тому числі і відділи зарубіжних зв'язків. Ці відділи створювалися на сесіях відповідних рад самостійно без по­переднього або наступного затвердження їхніх рішень вищестоящи­ми державними органами.

Без сумніву, цікавим є питання про правовий статус відділів за­рубіжних зв'язків виконкомів, насамперед тому, що він не знайшов свого висвітлення й розробки в юридичній літературі. Спробуємо розглянути його через призму класифікації відділів і управлінь ви­конкомів місцевих рад, розробленої М. Корнієнком та В. Тордією, методом інтеграції наукових оцінок цієї проблеми³³.

Першою підставою даної класифікації є характер функціональ­ної та організаційної залежності відділів від виконкому. За нею їх ви­значають як самостійні або допоміжні. Досліджуваний нами відділ зарубіжних зв'язків відноситься до допоміжного апарату виконкому. Під допоміжним апаратом виконкому ради розуміють сукупність його внутрішніх структурних підрозділів, основне призначення яких полягає у сприянні відповідному виконавчому комітету в здійсненні покладених на нього завдань і функцій³⁴.

Визначальними рисами відділу зарубіжних зв'язків виконкому, що характеризують його як ланку допоміжного апарату, є, по-перше, те, що він створений з ініціативи самих міськвиконкомів з метою об­слуговування їхньої діяльності в області міжнародного міжміського співробітництва (ведення поточної роботи по міжнародних зв'язках, підготовка питань для розгляду на сесії ради й засіданнях виконко­му, забезпечення реалізації організаційно-правових форм співробіт-

³² Див.: С1І СССР. - 1987. - № 39.- Ст. 124.

³³ Корниенко Н.И., Тордия В.В. Отдельї и управлення исполкомов местньїх Совєтов: иеречень и классификация // Советское государство и право. — 1985. — № 2. — С.45-52.

^м Исполнительньїй комитет местного Совета народних депутатов: Правовое ноложе-ние. Основи организации и деятельности / Под ред. Г.В.Барабашсва. — М.: Юрид. лит., 1983. -С.205.

-530-

пицтва міст-партнерів і т.д.); по-друге, він не наділений державно-владнимй повноваженнями (не вправі видавати правові акти нор­мативного й правозастосовного характеру, що є обов'язковими до виконання), не має своїх об'єктів управління й підлеглих органів, а є тільки частиною управлінського апарату, який виконує допоміж­ні, підготовчі, забезпечувальні функції, і лише опосередковано при­четний до управління відповідними об'єктами³⁵; по-третє відділ не має організаційної самостійності і не володіє правами юридичної особи (відділ не є самостійним органом, який має ієрархічну будову, він є підрозділом апарату виконкому, що служить самому виконко­му, а через нього — раді, постійним комісіям; зовні відділ виступає тільки від імені виконкому). Саме ці риси характерні для всіх ланок допоміжного апарату виконкому, які забезпечують інформаційне, консультативно-підготовче, організаційно-технічне, юридичне й ка­дрове обслуговування виконкому, його відділів і управлінь.

Вважаємо неправильною юридичну конструкцію, відповідно до якої допоміжний апарат виконкому є, по суті, апаратом ради, тому що вона не сприяє з'ясуванню справжньої його ролі, веде до виникнен­ня неправильних уявлень про його підпорядкованість і функціону­вання³⁶. Мають рацію І. Бутко, Л. Ніколаєва та ін., які вважають, що "допоміжність" так званого допоміжного апарату стосовно самої ради опосередкована виконкомом³⁷.

Це положення знайшло своє підтвердження на практиці. У про­цесі реформи місцевих рад, деякі міські ради СНД утворили відді­ли (сектори) зовнішніх зв'язків (Архангельськ, Орел, Баку) нарівні з уже існуючими відділами зарубіжних зв'язків у виконкомах для ре­алізації своїх повноважень. Але їх функції трохи змінилися. В осно­вному вони зводяться до протокольно-організаційної роботи.

Іншою підставою для класифікації відділів і управлінь є харак­тер їхніх зв'язків з системами вищих органів управління тієї ж спеці­алізації. За цією підставою вони поділяються на відділи й управління "горизонтального" і "подвійного" підпорядкування. У класичній схемі

³⁵ Исполнительньїй комитет местного Совета народних депутатов (Проблеми со- вершеиствовапия организации и деятельности) / И.Ф. Бутко, Л.В. Миколаєва, В.И. Семчик и др. — К.: Наукова думка, 1988. — С. 61.

³⁶ Див.: Барабашев В.Г., Шеремет К.Ф. Советское строительство: Учебник. — М.: Юрид.лит., 1974. — С.298; Рабричидзе В:Н. Аппарат управлення местньїх Совєтов. — М: Юрид.лит., 1971.-С.90.

³⁷ Исполнительньїй комитет местного Совета народних депутатов ... С. 68.

Муніципальне право України

підпорядкованості, що склалася в радянському будівництві, допоміж­ний апарат має зв'язки тільки "по горизонталі", тобто він підлеглий раді та її виконкому. Відділи зарубіжних зв'язків на практиці є підле­глими виконкому, що ініціював їх створення, який ще раз підтверджує обслуговуючо-діловий, резидентний характер їхнього призначення.

Взаємовідносини з радами відділи здійснюють тільки через ви­конкоми. Крім того, особливістю відділів зарубіжних зв'язків було їх "подвійне підпорядкування" причому "по вертикалі" вони ніколи не були підпорядковані вищому органу управління, таким органом, у буквальному розумінні цього слова, була для них Рада Радян­ських товариств дружби із зарубіжними країнами (СРТД) — гро­мадська організація, яка здійснювала організаційно-методичне й координаційно-виконавче упраління цими підрозділами і якій вони були підконтрольні й підзвітні. Таке становище існувало до груд­ня 1991 року, коли Асоціація споріднених міст СРСР припинила своє існування і на її місці на конфедеративних засадах була створена Міжнародна асоціація "Споріднені міста", яка будувала свої відноси­ни зі СРТД на основі двостороннього співробітництва, а не підпоряд­кування³⁸. На сьогодні, коли координація споріднених зв'язків міст та інших територіальних суб'єктів перейшла на рівень республікан­ських товариств дружби й національних асоціацій місцевих влад, хо­тілося б застерегти їх від спроб адміністрування в цієї галузі.

Обсяг і характер компетенції відділів і управлінь виконкомів, є ще однією підставою їхньої класифікації. За цим критерієм їх поді­ляють на галузеві й функціональні. Вище аргументувався висновок щодо відсутності організаційної самостійності відділів зарубіжних зв'язків, на противагу їм галузеві й функціональні підрозділи викон­комів є самостійними органами. Однак при уважному розгляді видно, що й відділи зарубіжних зв'язків виконують окремі функції — час­тину управлінської роботи, отже, мають загальну для всього допо­міжного апарату функціональну природу. Правда, це не ставить їх у рівне положення із власне функціональними відділами виконкомів, але все-таки надає їм латентну, приховану ознаку функціональності, що дозволяє виділити відділи зарубіжних зв'язків, як і інші ланки до­поміжного апарату, в окрему, третю групу підрозділів виконкому як з точки зору фактичних, так і правових обставин.

¹⁸ Див.: Постановлемис общего собрания Международной Ассоциации "Породнснньїе города" (г.Тверь, 18-19 декабря 1991 г.). - М.: ССОД, 1991. - 4 с.

- 532 -

Розділ XVII. Міжнародне співробітництво органів місцевого самоврядування України

Функціонально-правове положення відділу недостатньо визна­чене через відсутність положення про відділ у багатьох уже діючих відділах зарубіжних зв'язків та низький рівень правової культури при розробці документів, що регламентують діяльність відділів ви­конкому³⁹.

Думається, що ліквідації цієї прогалини сприяло б прийняття ти­пового положення, в якому були б чітко визначені основні напрями ді­яльності відділу і його підпорядкованість. Така пропозиція вносилася автором цього розділу ще на початку 90-х років минулого століття.

Основними завданнями відділу зарубіжних зв'язків виконкому повинні бути: забезпечення становлення, розвитку й поглиблення зв'язків із спорідненими містами, а також з іншими зарубіжними парт­нерами; організація роботи з прийому й обслуговування іноземних делегацій, у тому числі міст-партнерів, груп, окремих представників, що прибули на запрошення виконкому, його ради або вищих органів влади і керівництва держави; сприяння становленню і наступна ко­ординація зв'язків та співробітництва із зарубіжними суб'єктами від­ділів та управлінь виконкому, постійних комісій ради, підприємств, установ, організацій, громадських формувань.

Уявляється, що основні функціональні обов'язки відділу зарубіж­них зв'язків виконкому повинні включати такі функції:

• розробка поточних і перспективних планів співробітництва міст-партнерів, включаючи МНУО місцевої влади; підготов­ка пропозицій по розвитку й зміцненню зв'язків та співробіт­ництва виконкому, організацій, підприємств, установ, громад­ськості міста з місцевою владою й аналогічними суб'єктами споріднених міст та іншими зарубіжними суб'єктами;

• надання методичної та практичної допомоги відповідним від­ділам і управлінням виконкому ради, її постійним комісіям, підприємствам, організаціям, установам з питань, пов'язаних з прийомом зарубіжних делегацій та підготовкою необхід­них інформаційних і довідкових матеріалів по міжнародних зв'язках та співробітництву, а також організації власне міжна-

Див.: Баймуратов МЛ. Роль местньїх Советов народних депутатов в развитии международпьіх связей с гюродненнмми городами // XXVII сьєзд КПСС о повьішєнии роли местньїх Советов народньіх депутатов в государствешю-правовом, социальио-культурном и хозяйственном строительстве. Тезиси докладов и сообщений научно-практической конферєпции. — Одесса, 1987. — С. 99-102.

- 533 -

Муніципальне право України

родного співробітництва, різним аспектам його становлення, розвитку й активізації організаційно-правових форм співро­бітництва, з питань впровадження передового досвіду, запо­зиченого під час зарубіжних поїздок, у міське господарство;

• підготовка пропозицій по складу делегацій, груп фахівців, ху­дожніх колективів міста для виїзду за кордон і оформлення необхідних документів;

• забезпечення у споріднених міст літературою, кінофільмами, а також інформаційними матеріалами про історію свого міста, події, що відбуваються у ньому, проведення різних виставок;

• організація й проведення у своєму місті Днів (Тижнів) друж­би споріднених міст і Днів (Тижнів) свого міста в зарубіжних містах-партнерах; підготовка доповідей і виступів, статей та інформації для газет, радіо, телебачення свого міста і за рубе­жем у зв'язку із проведенням заходів щодо дружніх зв'язків;

• підготовка довідкових та інформаційних матеріалів про міста-партнери (історія, культура, повсякденне життя) для озна­йомлення громадськості свого міста;

• підготовка інформаційних матеріалів різного характеру з пи­тань співробітництва міст-партнерів; організація й ведення інформаційного банку даних за видами і формами цього спів­робітництва, інформаційних блоків по кожному споріднено­му місту, суб'єктах, які беруть участь у міжнародному співро­бітництві (як зі свого боку, так і з боку міста-партнера);

• підготовка матеріалів для розгляду на сесіях рад, у її постій­них комісіях і на засіданнях виконкому з питань міжнародно­го співробітництва; проектів угод і договорів про співробітни­цтво міст-партнерів, проектів протоколів і доповнень до них; повідомлень та інших протокольних документів для відправ­ки зарубіжним партнерам; повідомлень та інших протоколь­них документів для відправки або вручення представникам споріднених міст;

• здійснення контактів із громадськими організаціями, урядо­вими закладами, дипломатичними представництвами своєї держави за кордоном та дипломатичними представництвами зарубіжних держав з питань зарубіжних зв'язків;

• підготовка проектів рішень виконкому, пов'язаних з прийо­мом іноземних гостей і делегацій, груп, окремих представни-

- 534 -

Розділ XVII. Міжнародне співробітництво органів місцевого самоврядування України

ків свого міста, що направляються за кордон; проектів кошто­рисів видатків у національній і вільноконвертованій валюті по здійсненню зарубіжного співробітництва виконкому. Природно, нами названі лише основні функції відділу зарубіж­них зв'язків. З розширенням можливостей зовнішньоекономічних зв'язків органів місцевого самоврядування до основних функцій від­ділу можуть і повинні увійти обов'язки по організаційному забезпе­ченню цього напряму діяльності.

Латентна ознака функціональної природи допоміжного апарату виконкомів виявляється й реалізується у процесі переростання від­ділу зарубіжних зв'язків у функціональний підрозділ виконкому. При цьому спостерігаються зміни характеру та масштабів роботи відділу, що характеризуються якісно новими ознаками, які ведуть до видозміни його правового статусу. Відділ зарубіжних зв'язків стає підрозділом змішаного типу: беручи на себе роботу по забезпечен­ню міжнародного співробітництва відділів і управлінь виконкому, координуючи їхню діяльність у цьому напрямі, він наближається до функціональних підрозділів, а за призначенням і організаційно-структурними ознаками залишається ланкою допоміжного апарату виконкому. При зростанні міжнародних зв'язків міст України надан­ня статусу функціонального підрозділу виконкому відділам зарубіж­них зв'язків є необхідним у зв'язку із участю всіх відділів і управлінь виконавчого комітету в роботі по налагодженню зарубіжних зв'язків щодо реалізації своїх функціональних завдань і необхідністю органі­зації та погодженості такої роботи⁴⁰.

Наступною класифікаційною ознакою відділів і управлінь є їх градація залежно від порядку вирішення підвідомчих їм питань. За цією підставою їх можна поділити на колегіальні та єдиноначаль­ні. Відділ зарубіжних зв'язків як ланка допоміжного апарату викон­кому, без сумніву, належить до єдиноначальних органів, оскільки усі питання його діяльності й функціональних повноважень вирішує єдиноначальний керівник — голова виконкому (його заступники).

Це положення не тільки зберігається, а й посилюється з трансфор­мацією місцевих рад у представницькі органи місцевого самоврядуван­ня, у процесі якої зростають єдиноначальні основи виконавчої влади.

⁴⁰ Див.: Баймуратов М.А. Международиьіе связи мєстнмх Советов народних депу­тате» и народная дипломатия // Демократия и законносте проблеми развнтия и взаимоотіюшеиия. — Самара: СГУ, 1991. — С.80-87.

-535-

М уніципальне право України

За джерелами фінансування відділи й управління виконкому можуть поділятися на держбюджеті й госпрозрахункові. Фінансу­вання організаційних структур з міжнародних зв'язків здійснюється із коштів місцевих бюджетів, але з лібералізацією законодавства про зовнішньоекономічну діяльність, у питаннях фінансування відділів зарубіжних зв'язків з'явилися госпрозрахункові елементи (грошові й валютні надходження за надання посередницьких послуг, інформа­ційне забезпечення комерційної діяльності, маркетинг і т.ін.).

Останньою підставою, відповідно до якої можна завершити кла­сифікацію відділів і управлінь виконкомів місцевих рад, є їх наймену­вання. Досліджуваний нами відділ в рамках СНД здебільшого нази­вається відділом закордонних зв'язків (Рига, Ташкент) або відділом зовнішніх зв'язків (зносин) (Алмати, Вільнюс, Таллінн). У виконко­мах, які активізують зовнішньоекономічне співробітництво, створені відділи зовнішньоекономічних зв'язків, які здійснюють роботу й по споріднених зв'язках (Бішкек, Ярославль).

У виконавчих комітетах (меріях) великих міст створені управ­ління (департаменти) зовнішніх (закордонних) зв'язків, що відно­сяться до функціональних підрозділів виконкому (Київ, Одесатаін.). Створення подібних управлінь, на наш погляд, виправдане, по-перше, великим об'ємом роботи, по-друге, є красномовним свідченням акти­візації й зростання міжнародних зв'язків та співробітництва місцевих рад. По-третє, такі управління є прообразом майбутніх організацій­них структур з міжнародного співробітництва (не тільки з містами-партнерами), і їх створення у виконкомах інших міст, а також у ви­конкомах обласних рад найближчим часом стане необхідним.

Відділи зарубіжних (зовнішніх, зовнішньоекономічних) зв'язків (зносин) виконкомів міських рад, будучи ланкою їх допоміжного апарату, організують і забезпечують ведення соціально значимого на­пряму діяльності органів місцевого самоврядування — різнорівнево-го полісуб'єктного та поліоб'єктного міжнародного співробітництва. Роль і значення таких відділів постійно зростатиме в міру залучення в орбіту міжнародного співробітництва нових учасників — місце­вих рад та їх виконавчих комітетів. У перспективі, на нашу думку, об'єктивною необхідність і потреба створення відділів зарубіжних зв'язків в обласній ланці органів місцевого самоврядування.

У тих містах СНД, де обсяг міжнародних і споріднених зв'язків відносно невеликий, ведення цієї роботи покладене на одного із за-

-536-

Розділ XVII. Міжнародне співробітництво органів місцевого самоврядування України

ступників голови виконкому, який звичайно відає питаннями науки й освіти (наприклад, як це було раніше у Львові), керуючого справами виконкому (Гродно, Андижан, Поті), на інструктора організаційного відділу (Кишинів, Алушта), на інспектора по закордонних зв'язках (Ялта), інспектора з прийому іноземних делегацій (Улан-Уде) або громадського інспектора міськвиконкому (Суздаль). У таких випад­ках дієву допомогу щодо нарощування міжнародних зв'язків мають здійснювати виконком, міська рада, зокрема її постійні комісії.