§ 6. Стандарти місцевого самоврядування європейського союзу

Стандарти місцевого самоврядування у державах — членах Єв­ропейського Союзу (далі — ЄС) фактично співпадають з міжнародни­ми стандартами локальної демократії, які були розроблені в межах РЄ, оскільки, по-перше, всі держави — члени ЄС одночасно є члена­ми РЄ; по-друге, всі держави — члени ЄС, підписали та ратифікували Європейську хартію місцевого самоврядування та інші міжнародні угоди, які містять міжнародні стандарти локальної демократії та ана­лізуються або будуть розглядатися в цьому розділі дослідження.

Становлення стандартів місцевого самоврядування в рамках ЄС пов'язане з європейською інтеграцією. Це стає більш очевидним на прикладі інтеграційних процесів і тенденцій, особливо економіч­ного характеру, що відбуваються у світі. Початок сучасним інтегра­ційним процесам у Європі був покладений підписанням 25 берез­ня 1957 року Римського договору про створення Європейського Економічного Співробітництва (ЄЕС, нині — Європейський Союз (ЄС), який об'єднує на сьогодні 27 держав Європи). Але ці тенденції не обмежувалися тільки Західною Європою. Вже в 1958 році група центральноамериканських держав уклала угоду про вільну торгівлю та економічну інтеграцію ("договір Тегусігальпи"), у травні 1959 року

виник Західноамериканський валютний союз, у лютому 1960 року була заснована Латиноамериканська асоціація вільної торгівлі, в грудні того ж року оформився Центральноамериканський загальний ринок, в травні 1961 року була утворена Афро-малагасійська органі­зація економічного співробітництва декількох країн Африки, а в лип­ні 1964 року Пакистан, Іран і Туреччина заснували Організацію ре­гіонального співробітництва для розвитку. Нарешті, у 1993 році був підписаний договір між США, Канадою й Мексикою про створення Північноамериканської зони вільної торгівлі.

Кількість таких регіональних міждержавних об'єднань інтегра­ційного характеру стало стрімко зростати. А це означало, що "межа, яка відокремлює інтеграцію від більш низьких стадій інтернаціона­лізації господарського життя, а інтеграційний комплекс — від іншої сукупності світогосподарських зв'язків проходить там, де виробничо-технічна, економічна й політико-правова взаємозалежність націо­нальних господарств переходить у взаємопроникнення й переплетін­ня національних процесів суспільного виробництва"⁴².

Кількісні оцінки ступеня взаємозалежності національних госпо­дарств в рамках ЄС показали, що різні сфери суспільного відтворен­ня й соціальні інститути мають різну "схильність до інтеграції". Чим вищою є сприйнятливість даної сфери або соціального інституту до економічних процесів в інших країнах, тим сильніша є взаємозалеж­ність щодо цього, тим настійніше виявляється тут спочатку інтерес, потім тяжіння, а згодом і тенденція до інтеграції, тим ширшими є її просторові масштаби й глибше проникнення в територіальну струк­туру держав. Причому ці інтеграційні процеси не збігаються з офі­ційними межами групи країн, яка входять у міжнародну організацію, що була покликана сприяти таким процесам. Отже, виходить, що в умовах ринкової економіки просторові масштаби реальної інтегра­ції та територіальний простір таких організацій різні. Перші можуть бути ширші за другі, ніби переливаючись через державні кордони й офіційні рубежі ММПО, але можуть бути і вужчими.

Регіональні й місцеві влади держав — членів ЄС стали своєрід­ним індикатором міждержавних інтеграційних процесів, при цьому ці процеси почали набирати таку чинність, що одержали найменуван­ня "неорганізованої інтеграції", яка стала розвиватися ширше "орга-

¹² Див.: Шишков Ю.В. Формирование интеграционного комплекса в Западпой Европе: тенденции и противоречия. — М.: Наука, 1979. — С. 13-14, 31.

-164-

-165-

Муніципальне право України

Розділ V. Міжнародні стандарти місцевого самоврядування

н ізованої" (міждержавної. — Авт.), і останній згодом довелося наздо­ганяти першу. Причини підвищення ролі місцевої влади в створенні об'єднаної Європи прослідковуються у двох площинах:

• на внутрішньодержавному рівні членів ЄС чітко позначили­ся тенденції децентралізації й деконцентрації державної вла­ди, що призвели до формування на місцевому рівні, поряд з іншими інтересами місцевих співтовариств, "загального ло­кального інтересу", детермінованого причинами економічно­го й культурологічного порядку, що робить вагомий вплив на весь процес загальноєвропейської інтеграції;

• на міжнародній арені місцеві й регіональні влади в силу за­гальних принципів їхнього конституювання, загальних цілей і завдань, що стоять перед ними, та загальної ментальності, змогли швидше досягти позитивних результатів у прикордон­ному співробітництві, а також працювати в галузі становлен­ня системи міжнародного співробітництва з однойменними та інтими суб'єктами зарубіжних держав, уникаючи бюро­кратичних зволікань та різних обмежень.

Ці позиції були посилені за допомогою укладання в рамках Єв­ропейського Співтовариства нових міжнародних документів, що вплинули на рефлексію інтеграційних тенденцій. Брюссельський акт, підписаний 20 вересня 1976 року, закріпив порядок виборів у Європейський Парламент шляхом загального прямого голосування, а це означало, що країни Західної Європи — члени ЄЕС утворили єдину європейську родину, яка прагне розвиватися за єдиними стан­дартами. У своїй резолюції від 13 квітня 1984 року Європарламент рекомендував Європейській Комісії встановити офіційні стосунки з представниками регіональної та місцевої влади держав — членів ЄЕС з метою виявлення їхньої думки щодо процесів, що мають місце у Співтоваристві⁴³.

З 1 серпня 1987 року був уведений у дію Єдиний Європей­ський Акт, який розширив компетенцію й повноваження інституцій ЄЕС, прискоривши інтеграційний рух держав-членів в області науко­вих досліджень, валютного обігу, економічної конвергенції, соціаль­ної політики, навколишнього середовища, співробітництва держав­них органів і органів місцевого самоврядування, а також юридично

⁴³ Кезоіиііоп Еигореап Рагііатепі ої 13 Аргії 1984// ОШсіа1,[огпа1 оїіЬе Еигореап Соттітіїіез. - N0 С 127, 14.5.1984, Р.240.

— 166 —

закріпив співробітництво держав-учасників у сфері зовнішньої полі­тики. Основною метою прийняття Акта було завершення формуван­ня єдиного Загального ринку до 31 грудня 1992 року.

У контексті реалізації Європейського Акта, Європей­ська Комісія, яка є виконавчим органом ЄЕС, своїм рішенням 88/487/ЕЕС від 24 червня 1988 року.⁴⁴ утворила Консультативний Комітет регіональної і місцевої влади з метою їх залучення до проце­су формулювання й впровадження регіональної політики Співтова­риства, яка б стала складовою частиною політики всього ЄЕС.

Консультативний Комітет складався із 42 членів, висунутих від регіональної і місцевої влади і потім призначуваних у персональному порядку для здійснення спеціальних експертиз із урахуванням досві­ду у вирішенні проблем регіонального та муніципального розвитку й керування територіями. Вони призначалися на трирічний строк від МНПО місцевої влади, створеної або функціонуючої під егідою Співтовариства — Асамблеї регіонів Європи, Міжнародного Союзу місцевої влади й Ради Європейських муніципалітетів і регіонів.

Важлива роль регіональних і місцевих влад в становленні єди­ної Європи знайшла своє закріплення в Маастрихтському догово­рі, підписаному 1 листопада 1993 року, який трансформував ЄЕС у ЄС. Статті 198 А і 198 С Договору регламентують створення Коміте­ту регіонів, який є органом ЄС консультативного характеру⁴⁵. Мета його створення — забезпечити представництво регіональних і місце­вих громад у процесі прийняття рішень ЄС. Це було першою спробою в рамках ЄС не просто визнати (що вже було зроблено), а й урахувати регіонально-локальний фактор як один із домінантних і необхідних в європейській інтеграції⁴⁶.

Комітет регіонів складається з 222 постійних членів, які призна­чаються від регіональної і місцевої влади кожного з 27 держав-членів строком на чотири роки із правом повторного призначення, причому таке представництво здійснюється на пропорційних засадах, напри­клад, від Німеччини, Франції, Італії й Великобританії — по 24 члени, від Іспанії — 21, Австрії, Бельгії, Греції, Португалії — і по 12, а від Да-

⁴⁴ Соттіззіоп Оесізіоп ої 24 ,Ііше 1988 зейіпд ир а Сопзиїїаііуе Соїтсії ої Ке§іопа1 апгі Ьосаі АиіЬогіїіез (88/487/ЕЕС)// ОШсіаЦоигпаї оїіЬс Еигореап Соттітіїіез. — N0 Ь 247, 6.9.1988, Р. 23 -24.

¹⁵ Маазігіспі Тгеаїу 1993. - Тгеаіу оп Еигореап Шіоп. ТШе II, 1994. - Р. 81-82.

⁴⁶ ТЬе №\у Ке§іопа1 Роїісе ої ЕІЇ. - 1993, Р.144.

-167-

Муніципальне право України

нії, Фінляндії, Ірландії по 9. Більшість членів Комітету включаються у нього з урахуванням їхніх виборних повноважень — мери великих міст, глгви регіонів та ін. Призначення постійних членів Комітету й такої ж кількості помічників входить до компетенції Ради міністрів ЄС, який повинен прийняти з цього питання одностайні рішення на основі пропозицій кожної з держав — членів Союзу⁴⁷.

Комітет регіонів із числа своїх членів обирає голову, заступника голови й бюро Комітету строком на два роки. Він має свій регламент, що встановлюється ним самостійно, але підлягає одноголосному за­твердженню Радою міністрів ЄС.

Специфічною особливістю Комітету регіонів ЄС є те, що він бере участь у процесі прийняття рішень Союзом тільки як консультатив­ний орган. Однак Маастрихтський договір містить у собі положення, відповідно до яких Європейська комісія або Рада міністрів ЄС мо­жуть не тільки звертатися до Комітету регіонів за консультацією з будь-яких питань, якщо вважають це доцільним, але й зобов'язані ро­бити це по цілому колу питань:

1. освіта (ст. 126 Договору);

2. культура (ст.128);

1. охорона здоров'я (ст.129);

2. фонд регіонального розвитку (ст.130 8);

3. проектування транс'європейських комунікацій (ст.129 В);

4. проекти угод про структурні фонди (ст. 130 В)⁴⁸.

Передбачений і механізм таких консультацій, причому Європей­ська комісія або Рада міністрів можуть поставити за обов'язок Ко­мітету регіонів висловитися по запитуваному питанню в досить ко­роткий строк (один місяць) і у разі запізнення — вони повноважні прийняти рішення, не враховуючи думки Комітету.

Комітет регіонів ЄС, що перебуває сьогодні на стадії реформу­вання, має вісім спеціалізованих комісій, що відображають не тільки специфіку його діяльності як органу, який відображає інтереси місце­вої влади, а й основні напрями європейської інтеграції, по яких буде здійснюватися інтенсивне міжнародне співробітництво. Це комісії з регіональної політики, економічного розвитку, місцевих і регіональ­них фінансів; упорядкуванню сільської зони; по сільському господар­ству, рибальству, охороні лісів, морів і гірської зони; по транспорту

⁴⁷ Див.: Гегеп Д. У лабіринті Європейського Союзу. — К.: Основи, 1995. — С. 76.

⁴⁸ МаазІгісЬі Тгеаіу 1993. - Р. 48.

— 168 —

Розділ V. Міжнародні стандарти місцевого самоврядування

й комунікаційних мережах; урбаністській політиці; упорядкуванню території, охороні навколишнього середовища й енергетиці; освіті та вихованню; дослідженню космополітичних проблем, наукових дослі­дженнях, культурі, питаннях молоді й захисту інтересів споживачів; економічному і соціальному об'єднанню⁴⁹.

Слід зазначити, що розвиток міжнародних стандартів місце­вого самоврядування в рамках ЄС пішов шляхом так би мовити якісного зростання, бо тут почали звертати увагу на якість послуг, які місцева влада надає мешканцям відповідних територій, а звід­си — на якість управлінських послуг з боку виконавчих органів міс­цевої влади. Керівні органи ЄС сприйняли міжнародний стандарт 150 9001:2000 (системи якості менеджменту)³⁰ та пристосували його вимоги до діяльності органів місцевого самоврядування.

Цей стандарт був розроблений Міжнародною організацією зі стандартизації (130), яка є світовою Федерацією національних ор­ганів по стандартизації. Основним завданням 180, яка була створена в 1946 р., є розробка міжнародних стандартів для сприяння міжна­родній торгівлі та технічному прогресу.

Весь обсяг робіт по створенню й узгодженню проектів міжнарод­них стандартів виконується робочими органами 180 — технічними комітетами (ТК), підкомітетами (ПК) і робочими групами (РГ). Пи­таннями забезпечення якості займається ТК 176, який був організо­ваний у 1979 р. та очолюється Канадою.

У роботі ТК 176 активну участь беруть такі країни, як США, Ве­лика Британія, Франція, Нідерланди, Японія, ФРН, Швеція, Австра­лія, Росія. На сьогодні стандарти 180 серії 9000 прийняті в якості національних усіма розвиненими країнами світу, тому не дивно, що держави — члени ЄС прийняли їх для свого внутрішнього користу­вання. Більше того, загальноєвропейський ринок є основним зако­нодавцем моди в сфері розвитку сертифікації, і сьогодні намітилася така тенденція, коли оцінка системи якості на відповідність стандар­там ІЗО 9000 розглядається як обов'язкова умова сертифікації про­дукції.

Відповідно до міжнародних стандартів якості 150 9000, однією з

умов успішної інтеграції відомих промислових підприємств у світову

⁴⁹ Там само, С. 77.

⁵⁽¹ Міжнародний стандарт КО 9001: 2000 (системи якості менеджменту)

150,2000.-З с.

-169-

Муніципальне право України

Розділ V. Міжнародні стандарти місцевого самоврядування

е кономіку є реорганізація їхньої управлінської структури. Найбільш перспективним можна вважати розвиток у державах -? членах ЄС, а також сусідніх їм державах, у тому числі в Україні, сертифікації сис­тем якості підприємств-виробників. Сертифікат на систему якості є документом, який: а) засвідчує всім фактичним і потенційним спо­живачам, що підприємство має всі можливості й спроможне забезпе­чити стабільність якості продукції, яка випускається; б) спроможний вплинути на формування суспільної думки про становище підприєм­ства на ринку продукції і, як наслідок, надати підтримку у формуван­ні портфеля замовлень; в) може служити гарантом для інвестиційних компаній у наданні вагомої інвестиційної підтримки підприємству на розвиток потужностей та удосконалення виробничих процесів; г) може бути підставою для страхових компаній для укладання підпри­ємством відповідних договорів про страхування; д) може бути підста­вою для юридичного захисту інтересів підприємства при виникненні будь-яких претензій з боку споживача.

Вважаємо, що інтерпретація цих вимог та можливостей на ло­кальний рівень функціонування соціуму, в якому працюють орга­ни місцевого самоврядування та їх виконавчі органи, може суттєво вплинути на якість соціальних та комунальних послуг, що надаються ними населенню.

Цей напрям сертифікації, який був розроблений як єдиний комплекс вимог до систем якості та втілився у вигляді міжнародних стандартів серії 180 9000, набув значного поширення в усьому світі. На сьогодні ці стандарти визнані практично усіма країнами світу. В Україні діє вітчизняна версія такого стандарту.

.Система якості (СК), розроблена у відповідності зі стандартом 180 9001:2000, — це структурований набір документів, який регла­ментує певні аспекти виробничої діяльності підприємства та включає політику в області якості, посібник з якості, методологічні інструкції (описання процедур) і робочі інструкції (протоколи, форми звітів, описання робіт та ін.). У цілому цей набір документів містить опи­сання найбільш типових бізнес-процесів, що стосуються якості про­дукції, яка випускається, та послуг, що надаються.

Розробка документів СК є необхідною, але не єдиною умовою одержання сертифіката зі стандарту 180 9000. На думку визнаних аудиторів, таких як Мооау Іпїегпаїіопаї Псі, найбільш істотним мо­ментом у підготовці компанії до сертифікації є впровадження СК.

-170-

Практика роботи на вітчизняному ринку показує, що найважливі­шою проблемою створення корпоративної СК є ефективна мотивація й навчання. Тільки за умови чіткого розуміння керівництвом органу місцевого самоврядування предмета, цілей, методології й практики впровадження СК, можливе досягнення позитивного результату.

Стандарт ІЗО 9001:2000 містить у собі визначальні базові набори правил і процедур, а також рекомендації, у відповідності з якими ви­будовується управління в організаціях різних сфер діяльності, у тому числі в державній і муніципальній сферах.

Він розкриває в узагальненому й систематизованому вигляді сві­товий досвід ефективного управління (менеджменту). Стандарт не має обмежень по сферах застосування. Він рекомендований як для промислових підприємств, так і для органів державного та муніци­пального керування. Норми стандарту відображають мінімальні ви­моги, які висуваються в усьому світі до органів місцевого самовря­дування.

Методологічною особливістю стандарту 180 9001:2000 є те, що він висуває вимоги не стільки до якості продукції чи послуг, скільки до якості управління підприємством або організацією. Оцінює якість роботи будь-якої організації тільки споживач (клієнт). Для органів місцевого самоврядування основними клієнтами є населення та орга­ни влади. Метою функціонування будь-якого органу влади має бути задоволення вимог клієнтів. Тому перше, що повинен зробити будь-який місцевий орган самоврядування, — це виявити і встановити ви­моги та потреби своїх клієнтів.

Основний принцип, закладений у стандарт, — постійне поліп­шення якості. Воно базується на виконанні моделі поліпшення, що описується "Колесом Демінга". Для безперервного поліпшення якос­ті необхідне виконання чотирьох дій: планування; виконання запла­нованого; аналіз досягнутих цілей; оцінка результатів, зміна існую­чих цілей або поставка нових.

Таким чином, сертифікація муніципальних утворень на відповід­ність вимогам стандарту 180 9001:2000 може служити об'єктивною оцінкою їхньої діяльності.

Сьогодні, коли в Україні здійснюється адміністративна рефор­ма, головними завданнями якої є децентралізація державної влади та деконцентрація владних повноважень, зміцнення організаційної, правової та фінансово-економічної самостійності місцевого само-

-171-

Муніципальне право України

Розділ V. Міжнародні стандарти місцевого самоврядування

в рядування, формування самодостатніх, дієздатних територіальних громад є нагальною потребамою подальшого демократичного роз­витку держави. А ще однією з телеологічних домінант (цілей) адмі­ністративної реформи є "формування системи державного управ­ління, яка стане близькою до потреб і запитів людей, а головним пріоритетом її діяльності буде служіння народові, національним інтересам. Ця система управління буде підконтрольною народу, прозорою, побудованою на наукових принципах і ефективною"⁵¹. Таким чином, подальший розвиток місцевої та регіональної демокра­тії, безперечно, сприятиме більш активному здійсненню пріоритетно­го курсу інтеграції України до європейських структур.