§ 3. Функції науки муніципального права

11 а йоптимальніше сутність, зміст, соціальне, науково-пізнавальне та навчальне призначення науки муніципального права розкриваєть­ся у її функціях. Функції науки муніципального права — це напрями її ті шву на певні сторони суспільної практики. Вони науки визначають­ся насамперед специфікою її основного предмета.

Юридичний мозок нації, своєрідну корпорацію законників, яка має свою юридичну свідомість, спільність інтелектуальних і профе­сійних інтересів, утворюють не кухарі, не ремісники від юриспруден­ції, а професіонали з юридичною освітою. Тому наука муніципально­го права, виконуючи свою пізнавальну функцію, сприяє формуванню повноцінної юридичної освіченості. Пізнавальна функція муніципаль­ного права полягає у тому, що дає характеристику основних інститу­тів місцевого самоврядування.

Яким же чином здійснюється таке пізнання? Як і будь-яка наука, наука муніципального права має свою мову. Понятійний апарат му­ніципального права України ще знаходиться на стадії становлення, тому науці про місцеве самоврядування необхідно розробити влас­ний інструментарій пізнання, власні категорії та термінологію. Саме мова науки« основним засобом пізнання. Наука муніципального пра­ва потребує чіткого мовного оформлення, вироблення уніфікованих понять і категорій, які б адекватно відображали такі явища реальної громадсько-політичної дійсності, як муніципальна влада, муніци­пальні права людини, місцеве самоврядування, територіальна гро­мада, субсидіарність, децентралізація та деконцентрація влади тощо. Наприклад, фактично жодний з відомих нам юридичних, у тому числі

Розділ II. Муніципальне право як наука про місцеве самоврядування

Муніципальне право України

з конституційного права, та політологічних словників, не дають тлу­мачення категорії "муніципальна влада"⁶⁰.

Формулювання наукових категорій та визначень служитиме завданням з'ясування змісту муніципально-правових інститутів, виявленню творчого потенціалу місцевого самоврядування, мак­симально ефективного використання його можливостей для ці­леспрямованого впливу на муніципальну практику. Правильне використання понятійного апарата, напрацьованого муніципально-правовою наукою, відіграє важливу роль у процесі законодавчої діяльності та локальної правотворчості. Від чіткості, конкретності приписів, філігранності мови правової норми залежить ефектив­ність діяльності місцевого самоврядування. Тільки чітко оформ­лена правова норма, доступна широким верствам населення, може ефективно працювати"¹.

Виділення політичної функції муніципальною права обумовлю­ється особливим місцем місцевого самоврядування в політичній сис­темі суспільства. Відомий російський вчений В. Чиркін категорично заявляє: ядро політичної системи — існуюча у країні публічна полі­тична влада народу⁶², яка здійснюється у формі державного та муні­ципального управління. На його думку, незважаючи на різні завдання державної влади та місцевого самоврядування, така "рольова автоно­мія" не є абсолютною, оскільки йдеться про складові частини однієї політичної системи⁶³. Аналогічно міркують і Б. Страшун та В. Рижов, на думку яких держава і система місцевого самоврядування в сукуп­ності своїй — інститути публічної влади, а відносини, які пов'язані з функціонуванням цієї влади, — утворюють політичну систему⁶⁴.

^,0 Баглай М.В., Туманив В.А. Малая звциклопедия ісопституционного права. — М„ 1998; Борисов В.И., Ильюхов А А., Кажшнів О.Л. Словарь по конституци-онному праву Российской Федерации. — М., 2003; Копституционное право. Знциклопедический словарь / Отв. ред. С.Л. Авакьяи. — М., 2000; Конституцион-ное право: Словарь / Отв. ред. В.В. Маклаков. — М., 2001; Політологічний енци­клопедичний словник: Навч. посібник для студентів вищ. навч. закладів. — К., 1997; Юридична енциклопедія: В 6 т. / Редкол.: Ю.С. Шемшучснко (голова рєдкол.) та ін. -К.,2001.

" Мталева НА. Копституционное право зарубежпьіх стран СНГ. — М, 1998. — С. 71.

'² Чиркин В.Е. Копституционное право в Российской Федерации. — М., 2001. — С. 99.

^,3 Чиркин В.Е. Копституционное право: Россия и зарубежньій опьгг. — М., 1998. — С. 164.

'⁴ Копституционное (государственное) право .чарубежньїх стран: Учебник В 4-х т. Т. 1-2 / Отв. ред. Б.А. Страшун. - М„ 1995. - С. 206-207.

-68-

*

Політична спрямованість сучасної муніципальної науки ре­льєфно проявляється в ході аналізу місцевої політики. Така по­літика засновується на множинності місцевих інтересів та спря­мована на їх ефективну реалізацію. Місцева політика необхідна, але можлива лише за умови усвідомлення цього центром, за на­явності відповідної юридичної бази та сприятливих політичних умов. Поряд із суто місцевими інтересами у такій політиці вра­ховуються переломлені масштабом важливості для тієї чи іншої території загальнодержавні інтереси. Серед них не тільки пи­тання обороноздатності, національного інтересу в міжнародних справах, політичної стабільності у суспільстві, але й ті, рішення яких залежить від взаємодії центральної та муніципальної влади. До них слід віднести зміцнення правопорядку та забезпечення прав людини, утворення ефективної фінансово-податкової сис­теми, формування нормальних міжрегіональних зв'язків та по­літичних відносин, охорону та розумне використання природи в інтересах населення⁶⁵.

Місцеве самоврядування зачіпає або може зачіпати практично всі елементи політичної системи суспільства та навіть може виходи­ти, а іноді й виходить за рамки власне політичної системи суспільства. По суті, місцеве самоврядування — це політична система суспільства в мініатюрі, хоча не будь-яке самоврядування має політичний харак­тер. Водночас функціонування системи місцевого самоврядування, яке має політичний характер або впливає (може впливати) на ті чи інші політичні процеси, безумовно, не вичерпує всієї політичної сис­теми суспільства, а виступає лише як один з її численних функціо­нальних аспектів.

Тому вивчення муніципальної влади у політичному вимірі, зо­крема через призму її взаємодії з інститутами політичної системи, — важливий напрям сучасної науки муніципального права. Саме в по­літичному плані місцеве самоврядування надає можливість членам територіальних громад безпосередньо керувати своїми спільними справами або здійснювати це через виборні та інші сформовані ними ж (членами місцевих спільнот) органи. Важко, мабуть, знайти іншу більш доступну та зрозумілу для населення школу практичного по-

⁶⁵ Парадиз АЛ. Мєстное самоуправление в политической системе общества: Автореф. дис.... канд. полит. наук. — Саратов, 1994. — С. 19.

-69-

Муніципальне право України

Розділ II. Муніципальне право як наука про місцеве самоврядування

літичного виховання хоча водночас, місцевому самоврядуванню при­таманний надполітичний характер¹³⁶.

Ідеологічна функція науки муніципального права полягає в тому, що вона вивчає ідеї, духовні цінності у процесі здійснення місцевого самоврядування, реалізації Конституції та законів України. Норми та інститути муніципального права справляють значний ідеологічний вплив на всі грані муніципального життя.

Евристично-прогностична функція полягає у пошуках способів вирішень фундаментальних питань, які стоять перед муніципально-правовою наукою, прогнозуванні й пошуках того прогресивного і цінного, що має велике значення для майбутнього. Вдосконалення механізму муніципальної влади, пошук найоптимальніших форм муніципальної структури, сучасне вирішення соціально-побутових проблем, тенденції у соціально-економічній сфері тощо багато в чому залежать від ефективності дослідження суспільних явищ, роз­робки науково обґрунтованих прогнозів і практичних рекомендацій. "Спілкування" з наукою муніципального права дозволяє передбачати зміни в ставленні держави до самоврядних процесів, перетворення у системі місцевого самоврядування, моделювати поведінку муніци­пальних лідерів та депутатів, прогнозувати наслідки пропонованих ними рішень.

Прогностична функція науки муніципального права тісно пов'язана з прогностичною силою Конституції України, в якій відображені праг­нення, цілі та завдання майбутнього — побудова правової, соціальної та демократичної держави, а ефективно діюче місцеве самоврядуван­ня — магістральний шлях таких перетворень. Програмне значення має проголопіення первинної ролі територіальної громади в процесі здійснення завдань та функцій місцевого самоврядування, виділення в системі форм власності особливого виду публічної власності — кому­нальної та, якщо бути об'єктивним, існування муніципальної влади як самостійного та незалежного виду публічної політичної влади.

Прикладом можливостей реалізації прогностичної функції муні­ципального права є проблема інституціоналізації органів самооргані-

аації населення. Так, досі не будуть сформовані цивілізовані правові основи взаємовідносин органів державної влади та органів місцевого самоврядування з органами самоорганізації населення, останні будуть "зайвим", не функціонуючим елементом, "п'ятим колесом" у системі місцевого самоврядування. Значною мірою вирішити ці проблеми має наука про місцеве самоврядування. Вона повинна випереджати процеси, підводити під них концептуальну основу⁶⁷. Таким чином, прогностичний характер муніципально-правових досліджень відо­бражає значущість науки в обґрунтуванні перспектив суспільного розвитку.

Інтегративна (системотворча) функція полягає в тому, що на­ука муніципального права допомагає об'єднувати знання різних га­лузевих юридичних наук про окремі аспекти здійснення місцевого самоврядування в цілісну систему. І це природно, адже такі поняття, як "публічна влада", "комунальна власність", "місцеве господарство", "місцеві податки та збори" тощо є предметом вивчення для багатьох юридичних наук. Муніципальне право тісно пов'язане з наукою му­ніципального менеджменту, муніципальної економіки, регіональної економіки тощо, кожна з яких має власне характерне відношення до процссін, які відбуваються у просторі функціонування територіаль­них громад. Безумовно, між ними існує певний "розподіл праці", од­нак значне наукове перехрещення та взаємопроникнення дає значну користь, вносячи в розвиток цих наукових комплексів синтез явищ і процесів.

Враховуючи це, наука муніципального права в ході дослідження феномену місцевого самоврядування повинна використовувати до­сягнення як правознавства, так і суміжних наукових напрямів (соціо­логії, політичної економії, економічної теорії, психології, педагогіки, менеджменту тощо). Це, однак, не повинно призводити до розмиван­ня юридичного тлумачення муніципальної влади як самостійного виду публічної політичної влади, нормативно-правового змісту про­блем економічної та фінансової основи місцевого самоврядування, управління комунальною власністю, взаємовідносин муніципальних органів з підприємствами, установами, організаціями на своій тери-

⁶⁶ Диб.: Батанов О.В. Місцеве самоврядування в політичній системі України: історія, проблеми, перспективи // Часопис Київського університету права. — 2004. — № 1. — С. 26-34; Батанов О.В. Місцеве самоврядування — інститут політичної системи України: теоретико-методологічпі проблеми дослідження // Бюлетень Міністерства юстиції України. — 2004. -№1.-С. 18-28.

-70-

Ерсмин А.Р. О некоторьіх особенностях развития местного самоуправления в Российской Федерации и проблемах преподавания муниципального права // Проблеми преподавания конституционного и муниципального права / Под ред. С.А. Авакьяна. - М., 1999. - С. 160.

-71-

М уніципальне право України

Розділ II. Муніципальне право як наука про місцеве самоврядування

т орії тощо. Але без використання відповідного наукового матеріалу неможливо сформувати цілісне бачення проблем становлення та функціолування муніципальної влади, управління муніципальним господарством, діяльності місцевих органів влади та управління тощо.

Прикладна (практична) функція полягає у тому, що муніципаль­не право орієнтує державні та муніципальні структури в їх практичній діяльності. Наука про місцеве самоврядування впливає на практику та виступає в якості теоретичної бази муніципального будівництва в Україні. Вона повинна дати реалістичні висновки щодо змісту, шля­хів та методів ліберально-демократичних перетворень в політичній, економічнії!, соціально-культурній тощо сферах громадського життя. Наука на основі аналізу реальних потреб соціальної практики, сис­тематичного вивчення соціальних процесів, узагальнення практики муніципального будівництва і чинного законодавства в Україні та за­рубіжних країн дозволяє розробити найкращі варіанти муніципаль­ного устрою, принципів організації та діяльності системи місцевого самоврядування, її взаємовідносин з державою, органами державної виконавчої влади, запропонувати рекомендації по їх удосконаленню. Муніципально-правова наука має велике значення для ефективного розвитку правотворчої діяльності.