§ 3. Муніципально-процесуальна форма

Однією із найважливіших ознак муніципального процесу є муніципально-процесуальна форма, яка опосередкована процесуаль­но формою муніципального управління. Поняття "муніципальне управління"¹² віддзеркалює наявність динамічних ознак, притаман­них муніципальному процесу, які, по суті, є вихідними та такими, що превалюють у процесі тлумачення процесуальної форми місцевого самоврядування і розкривають правовий його зміст в якості діяль­ності суб'єктів місцевого самоврядування з управління об'єктами ло­кального характеру шляхом вирішення питань місцевого значення.

Процесуальна форма муніципального управління — це врегульова­ні муніципальними процесуальними нормами умови і послідовність здійснення окремих процесуальних дій та прийняття процесуальних рішень в сукупності суб'єктами муніципального управління. Тобто йдеться про порядок реалізації функцій і повноважень суб'єктами муніципального управління — територіальною громадою, органами місцевого самоврядування та їх посадовими особами тощо. Звідси сукупність муніципальних процесуальних норм, які регулюють по-

¹² У цьому випадку вживається як синонім "місцевого самоврядування" у його дина­мічному аспекті.

- 613 -

Муніципальне право України

Розділ XXI. Муніципальний процес в Україні

рядок реалізації функцій і повноважень зазначених суб'єктів, складає муніципальне процесуальне право.

Слід зазначити, що власне муніципальне управління може роз­глядатися як інститут муніципального процесуального права, що зумовлено особливостями його змісту. У такому аспекті йдеться про управлінську діяльність органів місцевого самоврядування та їх по­садових осіб, яка також регулюється нормами муніципального про­цесуального права та посідає важливе місце в його системі. Рівень правового забезпечення муніципальних процедур у сфері управління детермінує демократичність, законність, легітимність, гласність му­ніципальної діяльності (або діяльності органів місцевого самовряду­вання та їх посадових осіб, а також інших суб'єктів локальної демо­кратії), зокрема прийняття ними легітимних рішень.

Процесуальні норми, які регулюють муніципальні процедури в сфері місцевого самоврядування, складають процесуальні інститути муніципального процесуального права.

Залежно від суб'єктів муніципального управління ми можемо ви­ділити норми, які регулюють порядок реалізації прав і свобод терито­ріальної громади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, органів самоорганізації населення, муніципальних асоціацій.

Наприклад, пріоритетними є муніципальні процесуальні норми, які закріплюють механізми реалізації муніципальних колективних прав і свобод. За своїм обсягом цей правовий інститут охоплює вели­ку кількість муніципальних процесуальних норм, а саме:

• норми, які регламентують порядок наділення територіальни­ми громадами повноваженнями органів місцевого самовряду­вання шляхом їх легітимації, тобто порядок участі у виборах депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, міс­цевих рад, сільських, селищних, міських голів. Такі механізми закріплюються переважно профільному Законі України "Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів";

• норми, які регламентують порядок реалізації права на прове­дення місцевого референдуму як форми вирішення територі­альної громадою питань місцевого значення шляхом прямого волевиявлення. Основними нормативно-правовими актами, які регламентують муніципальні референдні процедури, є За­кони України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми",

_ 614 -

"Про місцеве самоврядування в Україні", "Про Центральну виборчу комісію";

• норми, які регламентують порядок місцевих ініціатив, прове­дення загальних зборів, громадських слухань, що містяться в Законі Україні "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про органи самоорганізації населення", статутах територіальних громад тощо;

• норми, які регламентують порядок наділення органів місце­вого самоврядування делегованими повноваженнями органів державної виконавчої влади, що містяться у відповідних по­ложеннях Конституції України, Законах України "Про місце­ве самоврядування в Україні", "Про місцеві державні адміні­страції".

Залежно від видів муніципальних процедур (наприклад, проце­дура обговорення, прийняття рішень, їх виконання, створення, фор­мування, обрання (або призначення) органів, посадових осіб та інших суб'єктів муніципального управління або правотворча, виконавча (правореалізаційна), установча процедури) можна класифікувати на певні групи норм. Серед них можна виділити наступні:

• норми, які регламентують правотворчу діяльність, закріплю­ють правотворчу процедуру. Вони містяться переважно в За­конах України "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про статус депутатів місцевих рад", "Про органи самоорганізації населення", регламентах місцевих рад та інших документах. Так, наприклад, Регламент Київської міської ради встанов­лює порядок скликання сесії Київради, підготовки і розгляду нею рішень Київради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії Київради, її органів, організацію роботи Київради, підготовку та ведення пленарних засідань, розгляд та прийняття рішень Київради за спеціальними процедурами тощо¹³;

• норми, що визначають фінансові процедури, порядок розроб­ки, затвердження, виконання місцевих бюджетів. Йдеться про місцевий бюджетний процес — регламентовану нормами му­ніципального права діяльність, пов'язану із складанням, роз-

¹³ Регламент Київської міської ради затверджений рішенням Київської міської ради від 28 листопада 2002 року № 102/262 "Про затвердження Регламенту Київської міської ради в повій редакції".

-$45-

Муніципальне право України

Розділ XXI. Муніципальний процес в Україні

г лядом, затвердженням місцевих бюджетів, їх виконанням і контролем за їх виконанням, розглядом звітів про виконання місцевих бюджетів, що складають локальну бюджетну систе­му¹⁴. Відповідні норми закріплює законодавство про місцеве самоврядування, Бюджетний кодекс України¹'¹, Закон Укра­їни "Про міжбюджетні відносини між районним бюджетом та бюджетами територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об'єднань"¹⁶, а також інші нормативно-правові акти. Норми, які регламентують контрольні фінансові процеду­ри — порядок здійснення контролю за виконанням місцевих бю­джетів, містяться, наприклад, в актах органів місцевого самовря­дування¹'.

Слід зазначити, що контрольні процедури не обмежуються фінансовою сферою, вони можуть включати звітування про ре­зультати діяльності органів місцевого самоврядування та їхньою посадових осіб; моніторинг за їх діяльністю з боку територіальної громади тощо;

• норми організації роботи суб'єктів муніципального управлін­ня (наприклад, місцевих рад та їх голів, виконавчих комітетів, депутатів місцевих рад). Вони містяться в галузевому законо­давстві про місцеве самоврядування;

• норми, які регулюють порядок створення, формування, об­рання (або призначення) органів, посадових осіб та інших суб'єктів муніципального управління;

• норми, які регламентують організацію взаємодії суб'єктів му­ніципального управління між собою та з іншими органами державної влади різних рівнів. Так, наприклад, подібні при­писи закріплені в рішенні Київської міської ради "Про органі-

¹⁴ Губерська ІІ.Л. Бюджетний процес і місцеві бюджети // Місцеві фінанси в Україні: Правове регулювання / Близнюк О.С., Губерська Н.Л., Музика О.Л., Усепко Р.А. / Навчальний посібник. - К.: Дакор, КИТ, 2007. - С. 96-123.

¹⁵ Бюджетний кодекс України від 21 червня 2001 року (в останній редакції від 04.06.2008 р.) // пир://гакоп.гас!а.§оу.иа/с£І-Ьт/1а\У5/таіп.с8І

¹⁰ Про міжбюджетні відносини між районним бюджетом та бюджетами територіаль­них громад сіл, селищ, міст та їх об'єднань: Закон України від 1 липня 2004 р. // Відомості Верховної Ради. — 2004. — № 52. — Ст. 561.

¹⁷ Наприклад, рішення Київської міської ради "Про затвердження звітів про вико­нання міського бюджету м. Києва за 2005 р. та програми соціально-скономічного та культурного розвитку м. Києва за 2005 р." від 13 вересня 2006 року № 32_32 // пир://кту.£оу.иа/с1ігесііуе.а5р?Іс1Турс=3&Ра;§е-=1.

-616-

зацію прийому депутатів Київської міської ради посадовими особами виконавчого органу Київради (КМДА)"¹⁸.

Отже, формально муніципальні процесуальні норми, які склада­ють муніципальне процесуальне право, закріплені на чотирьох рів­нях: конституційному, законодавчому, підзаконному та локальному. Причому на конституційному закріплені принципи муніципальної діяльності та її правового регулювання.

Ці групи норм не обмежуються згаданими нами зазначеними. З огляду на багатоаспектність муніципального управління, його функ­ціональну універсальність, динамічні процеси, що здійснюються у зв'язку із діяльністю суб'єктів муніципального управління, охоплю­ючи всі види і напрями останньої, формують різні процедури, які є об'єктом регулювання муніципального процесуального права. Від­носини, що виникають між суб'єктами муніципального управління в рамках муніципальних процедур, є предметом муніципального про­цесуального права.

Отже, на основі викладеного вище можна визначити муніципально-процесуальну форму як регламентований нормами му­ніципального процесуального права порядок здійснення муніципальної діяльності — сукупності конкретних дій суб'єктів місцевого самовря­дування (територіальних громад, місцевих рад та їх виконавчих орга­нів, сільських, селищних, міських голів, депутатів місцевих рад та ін.) з реалізації та забезпечення муніципальних прав, свобод та обов'язків, спрямованої на вирішення питань місцевого значення.