§ 7. Інші європейські стандарти місцевого самоврядування

До інших європейських стандартів місцевого самоврядуван­ня, належить Європейська хартія урбанізму, розроблена і при­йнята Постійною конференцією місцевої і регіональної влади РЄ в 1993 році.³² Робота над цим документом розпочалася ще в 1980 році, коли з ініціативи місцевої влади Європи в рамках РЄ за­проваджувалася довгострокова програма під девізом "За краще жит­тя у місті". Ця програма, спрямована на відродження міст континен­ту, мала і більш конкретні цілі:

— поліпшення міського природного середовища проживання; ^— реабілітація існуючої житлової інфраструктури;

• створення кращих соціальних і культурних можливостей у містах;

• комунальний розвиток і участь у ньому громадськості.

її підсумковим завданням стало розроблення документа, який би був програмою РЄ у сфері міської політики і розвитку. Тому в роз­ робці програми взяли участь і представники міжурядового комітету РЄ, що складається з представників національних міністерств дер­ жав — учасниць організації з питань міського розвитку. ,

⁵¹ Концепція адміністративної реформи в Україні. — К., 1998. — С. 21.

⁵² ТЬе Еигореап ІїгЬап СЬагіег. — Зіапсгіпд Сопїегепсе ог Ьосаі апсі Ке£іопа1 Аиіпогітіез оі Еигоре, 1993.

— 172 —

Характерною рисою цього досить обсягового документа є на­явність у ньому і обґрунтування принципів ефективного міського управління та місцевого життя, що мають бути покладені в осно­ву урбаністичної політики урядів і місцевої влади держав — членів РЄ. Особливий інтерес становлять принципи міського розвитку, до­тримання яких, на думку РЄ, сприятиме відродженню і відновленню міського життя. Серед них можна виділити такі:

• розвиток транспорту і транспортної інфраструктури;

• стан навколишнього природного середовища і природи у місті;

• стан міської архітектури і пам'ятників старовини;

• житлове будівництво;

• міська безпека і попередження злочинності;

• несприятливі чинники і становище інвалідів;

• організація спорту і дозвілля в місті;

• міська культура;

• міжкультурна (етнічна) інтеграція;

• організація охорони здоров'я;

• участь громадськості в міському розвитку і плануванні;

• економічний розвиток.

Слід зазначити, що розроблені принципи отримали високу оцін­ку муніципалітетів держав Західної Європи, через що на пленарній сесії Постійної конференції місцевої і регіональної влади РЄ (бере­зень 1992 р., Страсбург) на їхній основі був прийнятий проміжний документ —Європейська Декларація міських прав⁵³. Цей документ становить особливий інтерес і для органів місцевого самоврядування України, оскільки є комплексом умов стабільного розвитку і фун­кціонування міських поселень в сучасних умовах. Крім того, він є сво­єрідним кадастром міських прав, що, як уявляється, обов'язково має знайти свій відбиток і закріплення в хартіях (статутах) міст з ураху­ванням індивідуальних особливостей їх розвитку. Президент України Л. Кучма у своєму виступі на звітно-виборних зборах Асоціації міст України у січні 1997 року зазначав, що "...статут міста, іншого населе­ного пункту має стати важливою формою реалізації територіальною громадою її права самостійно визначати структуру і порядок форму­вання виконавчого органу, схему організації самоврядування..."⁰⁴.

⁵³ ТЬе Еигореап Оесіагаїіоп ог ІігЬап Ш^Ьїх. - ЗСЬКЛ, 1992.

⁵⁴ Урядовий кур'єр. — 1997. — 28 січня.

-173-

М уніципальне право України

Розділ V. Міжнародні стандарти місцевого самоврядування

Т аким чином, положення Декларації міських прав можуть бути при­йняті органами місцевого самоврядування міст України.

Важливе значення для системи місцевого самоврядування України мають принципи, які містяться в Європейській хартії про участь молоді в муніципальному і регіональному житті, прийнятій РЄ у 1994 році з ініціативи Конгресу місцевої і регіональної влади⁵¹. Ця Хартія має єдину з Європейською хартією про місцеве самовря­дування 1985 р. природу, оскільки вона прийнята безпосередньо дер­жавами — членами РЄ, а отже, має для них обов'язковий характер, як наслідок, національне законодавство цих держав має відповідати положенням Хартії.

Структурно Європейська хартія про участь молоді в муніципаль­ному і регіональному житті складається з двох частин: перша містить власне принципи, реалізація яких державами її місцевою владою за­безпечує реальну участь молоді у функціонуванні місцевої демокра­тії і стимулює процеси становлення громадської самосвідомості та активності підростаючого покоління європейців, друга — принципи процесуальної властивості, спрямовані на реалізацію принципів пер­шої частини.

Уявляється, що глибоке вивчення змісту і шляхів реалізації принципів, які містяться в цій Хартії, є надзвичайно актуальними для державних органів і органів місцевого самоврядування нашої країни у світлі реалізації Концепції державної молодіжної політики в Укра­їні, в якій відбилися її локально-регіональні аспекти. Тим більше, що сьогодні Хартія відкрита для підписання, і Україна як держава — член РЄ має приєднатися до неї і закріпити ці міжнародно-правові стан­дарти місцевого самоврядування в національному законодавстві.

Процес створення міжнародних стандартів місцевого само­врядування, як і будівництво єдиної Європи, триває і має динаміч­ний характер. У лютому 1992 році РЄ була прийнята Конвенція про участь іноземців у громадському житті на місцевому рівні¹⁶ (не на­брала чинності), що передбачає не тільки заходи для прискорення інтеграції громадян іноземних держав, які правомірно перебувають і мешкають на території іншої держави, в життя територіальної общи-

⁵⁵ Еигорсап СЬагіег оп (Ье рагїісіраііоп ої уоип§ реоріе іп пшпісіраї апсі гедіопаї Ше. — СЕ, 1994.

⁵⁶ Конеснция об участим шюстрапцев в общественной жизни на местном уровнє. — СЕ, 1992.

-174-

ни, а й наділяє таких осіб правом обирати і бути обраними до місцевих органів самоврядування. У рамках РЄ в 1997 році розроблена і при­йнята в першій редакції в 1999 р. Європейська хартія регіонального самоврядування", в якій основна увага приділяється становленню та функціонуванню місцевого самоврядування на регіональному рівні. Прийняття цього документа є значним внеском у подальше зміцнен­ня інституту місцевого самоврядування, адже він містить міжнародні стандарти, що регулюють якісно новий рівень взаємовідносин цен­тральної державної влади і найзначніших адміністративних одиниць держави. Після подальшої доробки Хартія буде відкрита для підпи­сання державами — членами РЄ в жовтні 2008 року.

У жовтні 2000 року РЄ прийняла Європейську конвенцію про ландшафти, яка була розроблена Конгресом місцевих і регіональ­них влад Європи⁵⁸. Вона спрямована на встановлення стійкого роз­витку, заснованого на збалансованих і гармонійних відносинах між соціальними потребами, економічною діяльністю і навколишнім се­редовищем на локальному рівні функціонування людських поселень. У цьому документі закріплена роль місцевих співтовариств і органів місцевого самоврядування з використання, формування і збереження ландшафтів -— "частини території, у тому розумінні, як вона сприйма­ється населенням, відмітні риси якої є результатом дії чи взаємодії природного і/або людського факторів" (ст. 1 Конвенції). Тобто тут, у міжнародному документі рамкового характеру, фактично ство­рюється, закріплюється і легалізується новий предмет ведення тери­торіальних громад і органів місцевого самоврядування, якому мають кореспондувати в національному законодавстві держав — учасниць Конвенції низка відповідних повноважень. Це ще раз демонструє роль міжнародних стандартів у розширенні компетенційної бази міс­цевого самоврядування.

Міжнародні стандарти місцевої демократії, розроблені і визна­ ні більшістю держав європейського континенту, регулюють не тіль­ ки найважливіші питання становлення місцевого самоврядування, (Європейська хартія про місцеве самоврядування 1985 р.), а й бага- тоаспектні питання міжнародного економічного і соціального спів­ робітництва місцевих общин та місцевої влади (Європейська типова

⁵⁷ Европейская хартия регионального самоуправления (проект). — СЕ, 1999.

⁵⁸ Европейская комвепция о ландшафтах/ Флорєиция, ЕТ5 № 176, 20 октября 2000 г, /-СЕ, 2000.-15 с.

- 175 -

Муніципальне право України

Розділ V. Міжнародні стандарти місцевого самоврядування

к онвенція про транскордонне співробітництво 1980 р.) та питання участі молоді у функціонуванні місцевої демократії (Європейська хартія про участь молоді в муніципальному і регіональному жит­ті 1994 р.). Крім того, слід відзначити зростання ролі такого інститу-ціонального органу РЄ, як Конгрес місцевих і регіональних влад Єв­ропи, що представляє інтереси общин і місцевої влади та самостійно розробляє документи міжнародного характеру, які містять прообрази міжнародних стандартів місцевого самоврядування, прийняті згодом державами — членами цієї організації як такі (Європейська деклара­ція міських прав 1992 р., Європейська хартія урбанізму 1993 р., Євро­пейська хартія про регіональне самоврядування (проект) 1999 р., Єв­ропейська конвенція про ландшафти 2000 р.).

Це свідчить про формування глибоких інтеграційних тенденцій, яке відбувається в рамках РЄ, відображенням якого є розробка єди­ного уніфікованого підходу до найважливіших проблем існування єдиної Європи, де кожний житель має почувати себе членом великої і дружньої сім'ї.

Україна приєднується до цих процесів, сприймає, визнає і ре­алізує міжнародні стандарти місцевої демократії, що є свідченням ба­жання нашої держави приєднатися до сім'ї європейських народів.

Процес створення міжнародних стандартів місцевого самовряду­вання є свідченням того, що в державах сучасної Європи відбуваєть­ся кардинальне переосмислення сутності та змісту конституційного права на участь в управлінні державними справами у розрізі муніци­пальної демократії, яка стає мегатрендом сучасної європейської де-' мократичної державності. Бо змінюється сама система її діяльності та поведінки у контексті розвитку й функціонування феномену муні-ципалізму: якщо держава має справу з громадянами, іноземцями, осо­бами без громадянства, біженцями, то місцеве самоврядування — з жителями відповідної території держави, причому без урахування їх­нього правового стану та статусу. Держави — члени Ради Європи, які підписали Європейську хартію місцевого самоврядування, вважають, що право громадян брати участь в управлінні державними та суспіль­ними справами належить до загальних для всіх держав демократич­них приписів, і це право безпосередньо може бути здійснене саме на місцевому рівні.

Ця проблема має телеологічно-стратегічне значення для приско­реної еволюції загального конституційного правового статусу люди-

— 176 —

ті в місцевому самоврядуванні. На рівні територіальних громад по­вністю змінюється система координат, яка панує в державі щодо прав людини. З рівня "громадянин — держава" права людини переходять на рівень "житель — орган місцевого самоврядування" тд трансфор­муються у муніципальні права особистості⁵⁹. Цей підхід, який існує в деяких країнах (наприклад, у Данії, Бельгії, Польщі, Латвії), безпосе­редньо пов'язаний із визнанням відмінності різних статусів публічної влади: державної влади як представника суспільства в цілому, його політичної влади та місцевого самоврядування — як публічної влади територіального колективу, є свідченням підвищення ролі локально-територіального чинника в житті суспільства, створенням дієздатних територіальних громад, підтвердженням демократичних намірів на­ціональних держав та їх особливої уваги саме до мешканців певних території"!.

Слід зазначити, що сьогодні, коли на теренах Європи відбуваєть­ся тріумфальний рух ідей субсидіарності, посилення Європейського Союзу, процеси інтеграції супроводжуються перманентним зростан­ням ролі регіонів. Рух зарегіоналізм зміцнюється як в Європейському Союзі, так і поза його межами. Він посилює впевненість, що повнова­ження Європейського Союзу, держав — членів Союзу та регіонів вза­ємно доповнюють один одного. У зв'язку з цим у 1996 р. Асамблеєю Європейських Регіонів (АЄР) була прийнята Декларація щодо регіо-налізму ⁶⁰, якою фактично був легалізований принцип розвитку су­часної європейської державності в напрямі реалізації гасла "Європа регіонів". Цей документ вміщує ті норми і стандарти, які встановлю­ють пріоритети та визначають напрями, за якими відбувається роз­виток регіонів — членів АЄР. Згідно з цим документом, регіон — це територіальне утворення, сформоване у законодавчому порядку на рівні, що є безпосередньо нижчим після загальнодержавного, і наді­лені' політичним самоврядуванням. Регіон є виразником певної по­літичної самобутності, яка може набувати різних політичних форм, що відбивають демократичну волю кожного регіону набувати такої форми політичної організації, якій він надає перевагу. Зазначається,

⁵⁹ Баймуратон М. О. Локальна система захисту прав людини в Україні: сутність та становлення // Юридична освіта і правова держава: 36. наук, праць. — Оде­са, 1997. С.98.

^6П Див.: Баймуратов М.А., іригорьев В.А. Роль мсждуиародньїх етандартов местпого самоуправлстіия в формировании компетенции публичной самоуправленческой (мутгаципальной) власти. — Одесса, 2003.

Муніципальне право України

Розділ V. Міжнародні стандарти місцевого самоврядування

що розмежування повноважень між державою та регіонами має вста­новлюватися національною конституцією або законодавством від­повідно до принципів політичної децентралізації та субсидіарності, згідно з якими функції мають здійснюватися на рівні, максимально наближеному до громадян. Зважаючи на глибокі розбіжності, що іс­нують між законодавствами і традиціями різних європейських країн, бажано і доцільно було б розширити процес регіоналізації в європей­ських державах на основі певних загальновизнаних та уніфікованих принципів.

Так, у 1997 році в Конгресі місцевих і регіональних влад Європи, усвідомлюючи, що регіон є адекватним рівнем влади для ефективно­го здійснення принципу субсидіарності, який вважається одним із основоположних принципів, що підлягає дотриманню державами — членами Ради Європи з урахуванням як європейської інтеграції, так і внутрішнього улаштування держав, які беруть участь у цьому русі, був розроблений проект Європейської хартії про регіональне само­врядування. Він не тільки започаткував роботу над доповненням до Європейської хартії, місцевого самоврядування, а й став відповідним правовим інструментом по захисту та гарантуванню прав інституту регіонального самоврядування. У проекті Хартії під регіонами розу­міється рівень вище громад: найбільші територіальні утворення все­редині кожної держави, яка має манні виборні органи і адміністратив­но знаходиться між центральним керівництвом і місцевими органами влади, які користуються прерогативами самоорганізації чи прерога­тивами, що звичайно асоціюються з центральною владою (ст. З Про­екту), а саме — райони, округи, області, провінції тощо.

, У документі проголошується, що "регіон як суттєвий компонент держави свідчить про різноманітність Європи, сприяє збагаченню культури з належною повагою до її традицій та історичної спадковос­ті". Під регіональним самоврядуванням розуміється "право і реаль­ні здатність найбільших територіальних утворень всередині кожної держави, що мають виборні органи і знаходяться в адміністративно­му плані між центральним керівництвом і місцевими органами влади, що користуються прерогативами самоорганізації чи прерогативами, що звичайно асоціюються з центральною владою, брати на себе, під свою відповідальність, та в інтересах свого населення суттєвої части­ни і суспільних справ згідно з принципом субсидіарності". У докумен­ті закріплюються власні і делеговані повноваження регіонів, регулю-

— 178 —

ється порядок взаємовідносин з місцевими органами влади, їх права в сфері міжрегіональних і транскордонних взаємовідносин, питання участі у справах держави, європейських і міжнародних справах, вста­новлюються принципи організації регіонів, питання регіональних фі­нансів, порядок захисту права регіонального самоврядування тощо.

Розробка міжнародних стандартів місцевого самоврядування здій­снюється в межах інших регіональних об'єднань держав. До них можна віднести -Декларацію про принципи місцевого самоврядування в держа­вах — учасницях Співдружності Незалежних Держав (СНД) (1994 р.) ⁶¹. Де міжнародний документ, розроблений в межах Міжпарламент­ської Асамблеї держав — учасниць СНД. Виходячи з принципів міс­цевої демократії, проголошених у Європейській хартії про місцеве самоврядування та Всесвітній декларації місцевого самоврядування, в Декларації містяться декілька положень, які стосуються майнових прав територіальних колективів та характеризуються відповідною но-велізацією. Так, підкреслюється, що економічна самостійність місце­вого самоврядування гарантується державною підтримкою розвитку продовольчої сфери шляхом податкової, інвестиційної та кредитної політики; наявністю власних бюджетних доходів та достатнім рівнем закріплених доходів; забороною на вилучення вільних бюджетних ко­штів; забезпеченням стабільності економічного законодавства.

Заслуговує на увагу і такий міжнародний документ регіональ­ного характеру, як Єреванська декларація про децентралізацію, яка була прийнята на міжнародній конференції "Децентралізація в Схід­ній і Центральній Європі та Співдружності Незалежних Держав: умо­ви успіху" (Єреван, 26-28 квітня 1999 р.) ⁶² . Виборні представники та державні службовці з понад 20 країн регіону, які представляли місцеві і центральні органи управління, а також представники деяких міжнародних організацій зібралися, щоб обмінятися думками з пи­тань децентралізації в їхніх країнах. Мета конференції полягала в на­данні допомоги країнам Східної і Центральної Європи та СНД щодо упорядкування та прискорення процесу переходу до належних форм і ступеня децентралізації.

У Єреванській декларації, хоча вона й має недержавну правову природу та рекомендаційний характер, доволі чітко визначено, що

^1,1 Декларація о принципах местіюго самоуправлсния в государствах — участниках

СІП. — М.: СИГ, 1994. — 8с. ''" Ереванская декларация о децентрализации. — Ереван, 1999. — 6 с.

-179-

Муніципальне право України

Розділ V. Міжнародні стандарти місцевого самоврядування

правовою основою децентралізації повинні бути конституція і базові нормативні документи. Принципом децентралізації проголошується чітке розмежування сфер компетенції державної адміністрації та ор­ганів самоврядування, а також органів різного рівня в системі само­врядування, причому таке розмежування сфер компетенції не виклю­чає співробітництва між цими органами. Також підкреслюється, що необхідно гарантувати різним органам управління та самоврядування бичу фінансових ресурсів, адекватну їхнім функціям та обов'язкам.

Концептуальною ідеєю успішних реформ децентралізації, як за­ значається у Єреванській декларації, є необхідність паралельного здій­ снення широкого комплексу заходів для розвитку людських ресурсів. Ці зусилля повинні стосуватися як виборних посадових осіб, так і ад­ міністративного персоналу. Розвиток людських ресурсів охоплює ді­ яльність з професійної підготовки, орієнтованій на удосконалення і за­ кріплення знань, навичок та ет х цінностей, а також стимулювання

організаційних змін. Водночас проголошується, що професійна підго­товка може бути ефективною лише у разі, якщо її здійснення підкріплю­ється цілісною і послідовною політикою у сфері набору та розміщення кадрів, мотивації співробітників і розвитку кар'єри, а сама діяльність з підготовки кадрів належним чином інтегрована у цю політику.

Отже, можна зробити висновок, що міжнародні стандарти місцевої демократії, розроблені і визнані більшістю держав світу, регулюють не тільки найважливіші концептуальні питання станов­лення місцевого самоврядування (Європейська хартія місцевого самоврядування), а й багатоаспектні питання міжнародного еко­номічного і соціального співробітництва територіальних громад та місцевої влади (Європейська типова конвенція про транскордонне співробітництво), питання участі молоді у функціонуванні місцевої демократії (Європейська хартія про участь молоді в муніципальному і регіональному житті) тощо. Крім того, слід зазначити зростання ролі таких профільних міжнародних інституцій, як Конгрес місцевої і ре­гіональної влади Європи, якіпредставляють інтереси територіальних громад і місцевої влади та самостійно розробляють документи між­народного характеру, що містять прообрази міжнародних стандартів місцевого самоврядування, прийняті згодом державами — членами цієї організації як такі (Європейська Декларація міських прав, Єв­ропейська ландшафтна конвенція, Європейська хартія регіонального самоврядування тощо).

— 180 —

КОНТРОЛЬНІ ЗАПИТАННЯ ДЛЯ САМОПЕРЕВІРКИ

1. Визначте правову природу міжнародних стандартів місцевого самоврядування.

2. Яку роль відіграє Рада Європи в розробці міжнародних стан­дартів місцевого самоврядування?

3. Охарактеризуйте роль Європейської хартії місцевого само­врядування в становленні інституту місцевого самоврядуван­ня на теренах Європи?

4. Охарактеризуйте зміст Європейської хартії місцевого само­врядування.

5. Охарактеризуйте Всесвітню декларацію місцевого самовря­дування.

6. Яку роль відіграє Європейська типова конвенція про основні принципи транскордонного співробітництва між територі­альними громадами або органами влади в європейській інте­грації?

7. Охарактеризуйте стандарти місцевого самоврядування, роз­роблені в межах Європейського Союзу.

8. Визначте роль європейських стандартів місцевого самовряду­вання у розвитку місцевого самоврядування в Україні.

-181-

Розділ VI. Конституційно-правові основи місцевого самоврядування

РОЗДІЛ VI.

КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВІ ОСНОВИ

МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

конституційно-правові основи місцевого самоврядування в Україні визначаються Конституцією України, чинним Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі — Закон), ін­шими законами про місцеве самоврядування, система яких ще зна­ходиться в стадії свого становлення та які, як про це зазначається в Законі, не повинні суперечити його положенням (ст. 24). Крім того, відповідно до статті 9 Конституції України частиною національного законодавства про місцеве самоврядування слід також вважати Єв­ропейську хартію місцевого самоврядування (далі — Хартія), згода на обов'язковість якої надана Верховною Радою України Законом "Про ратифікацію Європейської хартії місцевого самоврядування" від 15 липня 1997 року.

§ і. ПОНЯТТЯ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

Демократична держава не може обійтися без місцевого самовря­дування. Принцип місцевого самоврядування, зазначається у Хартії, має бути визнаний у законодавстві країни і, за можливості, у консти­туції країни (ст. 2). В Україні визнається і гарантується місцеве само­врядування (ст. 7 Конституції України).

Що ж таке місцеве самоврядування, як його слід розуміти та ви­значати?

У кожній державі, залежно від особливостей її політико-територіального та адміністративно-територіального устрою, форми

-182-

управління та політичного режиму, історичних, національних, гео­графічних та інших особливостей, місцеве самоврядування має спе­цифічну правову форму та назву.

Так, Велика Британія уславилася як батьківщина такого управ­ління на місцях, головною особливістю якого є вимога самостійності громад (комун) та більш значних спільностей людей, які склалися історично, в управлінні місцевими справами в межах законів, але без втручання центральної державної адміністрації та її чиновників на місцях. З середини XIX століття місцеве управління за ініціати­ви прусського юриста Рудольфа Гнейста стало називатися "місце­вим самоврядуванням".¹ В інших країнах для передачі змісту цього важливого соціально-політичного явища використовуються й інші терміни. Так, наприклад, в деяких країнах англосаксонської групи це "муніципальне управління", в Японії — "місцева автономія", у Фран­ції — "територіальна децентралізація" тощо.

Для з'ясування поняття місцевого самоврядування передусім необхідно провести порівняльний аналіз тих його визначень, які на­водяться в Конституції України, Законі та Хартії.

Місцеве самоврядування зазначається в Основному законі Укра­їни, "є правом територіальної громади жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Консти­туції і законів України" (частина перша ст. 140).

Конституційне визначення місцевого самоврядування отримало свій розвиток у Законі, який визначає його як "гарантоване державою право та реальну здатність територіальної громади — жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, се­лища та міста — самостійно або під відповідальність органів та посадо­вих осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого зна­чення в межах Конституції і законів України" (частина перша ст. 2).

Підкреслені нами деталі в законодавчому визначенні місцевого самоврядування зроблені, безумовно, під впливом Хартії, яка визна­чає його як "право і спроможність органів місцевого самоврядуван­ня в межах закону здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою державних справ, які належать до їхньої компетенції, в ін­тересах місцевого населення (частина перша статті 3).

' Див.: Барабашев Г.В. Муниципальньїе органи современного кагшталистического государства. М.: Изд-во Московского университєта, 1971. — С. 10.

-183

Муніципальне право України

Розділ VI. Конституційно-правові основи місцевого самоврядування

Т ут слід зазначити, що стаття 3 Хартії наведена нами в її офіцій­ному перекладі з англійської мови, здійсненому МЗС України. Проте на сьогодні існують інші, неофіційні переклади Хартії, в яких мають місце суттєві розбіжності з офіційним перекладом. Це стосується пе­редусім назв суб'єктів місцевого самоврядування (замість "органів місцевого самоврядування" — "місцевих властей"), а також тих пи­тань, які є предметом місцевого самоврядування (замість "суттєвої частки державних справ" — "суттєвої частки громадських або публіч­них справ") та ін.

Нам здається, що наведене в офіційному перекладі статті 3 Хар­тії визначення місцевого самоврядування є оптимальним, таким, що узгоджується з державницькою концепцією місцевого самоврядуван­ня, яку поділяє автор цього розділу. Проте у спеціальній літературі з проблем місцевого самоврядування висловлюються й інші точки зору.² Отже, для допитливого читача наведемо текст частини пер­шої статті 3 Хартії в її англомовному вираженні:

"Сопсєрі о/ Іосаі $еІ/-£оь'еттепґ

1. іосаі 5ЄІ/-§оііеттеп( сіепоіеь іке гіфі апй іке аЬИііу о/ Іосаі аиікогіііе5, гтікіп іке Іітііз о/ іке Іага, іо іщиіаіе апйтапа^е а шЬзіапііаІ $ках>е о/риЬІіс а//аш ипйег ікеіг охюп гезропзіЬіІііу апй іп іке іпіегезі о/ Іосаі рориіаііоп"

Які ж висновки можна зробити на основі порівняльного аналізу наведених вище визначень місцевого самоврядування?

Передусім звертає на себе увагу та обставина, що в якості осно­вного носія функцій і повноважень місцевого самоврядування Кон-. ституція та Закон України називають територіальні громади, тоді як Хартія — органи місцевого самоврядування.

Цей висновок випливає з порівняльного аналізу змісту частини третьої статті 140 Конституції України ("Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самовряду­вання...") зі змістом частини другої ст. З Хартії ("Це право здійсню­ється радами або зборами, члени яких вільно обираються таємним го-лос/ванням на основі прямого, рівного, загального виборчого права і які можуть мати підзвітні їм виконавчі органи. Це положення ніяким чином не заважає використанню зборів громадян, референдумів або

¹ Див. докладніше: Пархомепко В. Проблеми місцевого самоврядування в Украї­ні 1990-х років. - К.: 1999. - С.32-37.

будь-якої іншої форми прямої участі громадян, якщо це дозволяється законом").

Такий підхід Хартії до визначення місцевого самоврядування більше, як нам видається, відповідає його сучасним європейським стандартам, а головне — здоровому глузду.

Немає жодного сумніву, що за своєю природою місцеве само­врядування має бути дієвою формою поєднання демократії безпо­середньої та демократії представницької. Проте форми безпосеред­нього волевиявлення територіальних громад (місцеві референдуми, дорадчі опитування, загальні збори громадян, місцеві ініціативи, громадські слухання тощо) при всій їх демократичності та важливос­ті не відзначаються, на жаль, постійністю та оперативністю, а голо­вне — відповідальністю, яку мають та несуть органи і посадові особи місцевого самоврядування. Тому саме на них покладається законом основний тягар по здійсненню місцевого самоврядування, що визна­ється навіть послідовними прихильниками громадівської концепції місцевого самоврядування.³

Іншою проблемою, яка випливає з наведених вище визна­чень, є положення про те, що місцеве самоврядування є не просто правом, а й реальною здатністю, спроможністю його здійснення. Що це означає?

Це означає, що для здійснення місцевого самоврядування необ­хідні певні умови, які можна звести до таких основних моментів: по-перше, чітке визначення кола тих питань, вирішення яких доцільне і можливе власними силами відповідних територіальних громад та створених ними органів місцевого самоврядування; по-друге, наяв­ність досконалих організаційно-правової та матеріально-фінансової основ, які б гарантували можливість та ефективність здійснення міс­цевого самоврядування; по-третє, відповідні географічні, кадрові та фінансово-бюджетні можливості територіальної основи місцевого самоврядування; по-четверте, здатність та бажання самих територі­альних громад, створюваних ними органів місцевого самоврядуван­ня, його посадових осіб самостійно та відповідально вирішувати пи­тання, віднесені до повноважень місцевого самоврядування.

На жаль, в Україні ще не створені всі перелічені умови для ефек­тивного здійснення місцевого самоврядування. Звідси, наприклад, і проблеми комунізації та оптимізації територіальних громад, а також

' Див,: Краснов ЛІЛ.Введспис в мупицшіальное право. М.: 1993. — С. 7.

-185-

М уніципальне право України

проблема більш послідовного розмежування функцій і повноважень органів місцевого самоврядування та державних органів тощо.

До цього ми ще повернемося. Тут же зупинимося ще на деяких проблемах, які випливають із визначення місцевого самоврядування Конституцією України, Законом та Хартією.

Що означає, наприклад, термін "гарантоване державою право", який вживається в Законі при визначенні місцевого самоврядз'вання? Він озна­чає, що на якій би позиції не стояв той, хто вивчає муніципальне право, як би не розглядалися ним повноваження територіальних громад (природні чи позитивні), вони мають бути гарантовані, тобто захищені державою від їх порушення, в тому числі і заходами державного примусу. Права місце­вого самоврядування, зазначається у статті 145 Конституції України, за­хищаються в судовому порядку. Обмеження прав територіальних громад на місцеве самоврядування, згідно з Конституцією та законами України, може бути застосоване лише в умовах воєнного чи надзвичайного стану. Правовий статус місцевого самоврядування визначається Конституцією, цим та іншими законами, які не повинні суперечити положенням цього Закону (ст. 21, частина перша ст. 24 Закону).

Інша проблема пов'язана з природою та межами предмету міс­цевого самоврядування. Конституція України та Хартія по-різному підходять до визначення його природи (державні, публічні, питання місцевого значення), при цьому обидва правові акти не дають ви­черпного переліку цих питань.

Якщо послідовно дотримуватися позиції державницької кон­цепції та Хартії, то визначення переліку цих питань не є проблемою, оскільки будь-яке з них може бути віднесено до компетенції місце­вого самоврядування, якщо в цьому є практична необхідність в його децентралізації. Якщо ж дотримуватися громадівської концепції, то тоді виникає проблема виділення та кодифікації так званих природ­них прав територіальних громад, які держава лише визнає та гаран­тує. Проте відокремити ці питання від тих, які є сферою інтересів держави, майже неможливо. У зв'язку з цим слід погодитися з ви­словленою в юридичній літературі думкою про те, що вся складність проблематики місцевого самоврядування корениться в "двоединости местньїх дел". Вони відображають найближчі життєві інтереси насе­лення, до яких теж не байдужа держава...⁴

¹ Див.: Васильєв В. Советьі или муниципалитетн? //Народний депутат. — 1991. — № 16. - С.49.

-186-

Розділ VI. Конституційно-правові основи місцевого самоврядування

Важливою проблемою муніципального права є та обставина, що в наведених вище визначеннях місцевого самоврядування як гаранто­ваного державою права, реальної здатності, спроможності самостійно вирішувати питання місцевого значення йдеться лише про потен­ційні можливості цього важливого суспільно-політичного інституту, тоді як місцеве самоврядування, як і державне управління, — це про­цес, різновид корисної суспільної діяльності. Ось чому при визна­ченні місцевого самоврядування слід, як нам видається, поєднувати елементи статики та динаміки.

У цьому зв'язку близьким до ідеалу були визначення місцевого самоврядування, які наводилися у працях науковців минулих століть. Самоврядування, на думку П. Подлигайлова, — "це такий порядок управління, при якому все населення певної територіальної одиниці через посередництво своїх вільно обраних представників безпосеред­ньо завідує виключно всіма місцевими справами, починаючи від аб­солютно самостійного і незалежного визначення предметів і розмірів оподаткування, витрачання на власний розсуд грошових сум на задо­волення всіляких місцевих потреб, охорони громадської особистої та майнової безпеки та закінчуючи задоволенням самих дрібних місце­вих громадських потреб".⁵

Динамічний, управлінський момент присутній і у визначаннях місцевого самоврядування, які наводяться іншими авторами. Само­врядування, вважає, наприклад, А. Ященко, "є формою здійснення державних функцій за допомогою тією чи іншого мірою незалежними від держави особами та установами. Воно є там, де місцеві справи ви­рішуються не представниками центрального уряду, а особами, обра­ними від місцевого населення"⁶.

Такої ж точки зору дотримувався і відомий німецький учений Г. Ел-лінек, який визначав місцеве самоврядування як "державне управління через посередництво осіб, які не є професійними державними посадови­ми особами,, — управління, яке на противагу державно-бюрократичному є управлінням через посередництво самих зацікавлених осіб"⁷.

Управлінський підхід до визначення місцевого самоврядування має місце і в сучасній науковій літературі. Місцеве самоврядування

⁵ Див.: Подлигайдов 11.11. Местиое управлеиие России. — С.-11етсрбурп>,1884. — С.122.

⁶ Див.: Ящепко А. Тсория федерализма. Опьігь синтетической теории права и гое'у- дарства. - Юр-ьев, 1912. С.342*

⁷ Еллинекь Георгь. Общее учепие о государствс. — С.-Петербургь, 1908. — С.287.

-187-

М уніципальне право України

представляє собою багатогранну діяльність місцевого співтовариства вирішення тих завдань, які стоять перед ним, на основі принципів са­моорганізації, самофінансування, самовідповідальності з метою по­кращання життя населення.⁸

Сьогодні у зв'язку з конституційною реформою потребує ґрун­товного реформування Розділ XI Конституції України, в якому на­водиться визначення місцевого самоврядування. А щоб це зробити на науковій основі, треба передусім визначитися з тією концептуаль­ною основою, якою при цьому слід керуватися. Автор цього розділу вважає, що із двох концептуальних підходів (громадівського та дер­жавницького) найсучаснішим, європейським є державницький. Його основні ідеї втілені в Європейській хартії та Всесвітній декларації місцевого самоврядування.

Відповідно до цих міжнародно-правових актів місцеве самовря­дування визначається як гарантоване державою право і реальна здат­ність органів місцевого самоврядування самостійно регламентувати значну частину державних справ і управляти нею, діючи в межах за­кону, під свою відповідальність та в інтересах місцевого населення (ст. З Хартії). Територіальний рівень, на якому має діяти місцеве са­моврядування, — це передусім ланки, наближені до громадян, а також ланки середнього та регіонального рівнів, відповідно до наявного в кожній країні порядку (стаття 2 Декларації). Як бачимо, в такому ро­зумінні місцевого самоврядування є як елементи статики, так і дина­міки, тобто управлінський підхід до його розуміння.

Отже, конституційне визначення місцевого самоврядування мо­гло б мати такий вигляд: місцеве самоврядування в гарантоване дер­жавою право та реальна здатність органів місцевого самоврядування самостійно регламентувати значну частину державних справ місце­вого значення та управляти нею, діючи в межах Конституції та за­конів України, під свою відповідальність та в інтересах населення?

Визначення в Конституції та законах України місцевого само­врядування, яке б досконале воно не було, ще не вичерпує до кінця зміст цього суспільно-політичного явища. Ось чому постає нагальна необхідність ґрунтовно дослідити основні його принципи.

Див., наприклад, Конституциопнос право Украйни: Учебник Нод. ред. проф. В.В. Лазарсва. — М.: Новий юрист, 1998. — С.494.

Див.: Корнієнко М. Місцеве самоврядування як конституційний інститут: яким воно має бути?//Аспекти самоврядування, 2006. — № 2 (34). — СІ4-17.

-188-

Розділ VI. Конституційно-правові основи місцевого самоврядування