§ 2. Поняття компетенції місцевого самоврядування та його органів

Систематичний аналіз безлічі трактувань, доктринальних та прагматичних думок і поглядів на МСВ вказує на таку істотну озна­ку, як самоврядування. Уявляється, що саме здійснення діючої по­літики децентралізації є основною умовою становлення ефективної системи МСВ і, природно, його компетенції. По суті, МСВ — є спосіб децентралізації державної влади на місцевий рівень, звідси розгляд такого способу організації влади в державі, як децентралізація, допо­може не тільки відрізнити його від інших форм державного управлін­ня (централізація, деконцентрація), а побачити гносеологічні корені компетенції місцевого самоврядування.

Загальновідомо, що у кожній державі функції управління здій­снюються агентами центральної влади, що діють на території всієї країни. Таким чином, говорити про централізацію, децентралізацію або деконцентрацію державної влади — значить порушувати питан­ня про те, яким чином між органами, які утворять апарат державного

-233-

Муніципальне право України

Розділ VII. Компетенція місцевого самоврядування

управління, розподіляються відповідальність за забезпечення вико­нання різних функцій держави і право прийняття рішень з питань, пов'язаних із виконанням своїх функцій⁷.

Існує декілька форм розподілу функцій і повноважень:

а) повна централізація, при якій держава здійснює всі функції управління через систему центральних органів та їх служб на місцях. Більше того, усі скільки-небудь важливі рішення при­ ймаються центральними органами: місцеві державні органи є лише виконавцями наказів та інструкцій, що йдуть із Цен­ тра. При централізації інтересам місцевої спільноти звичайно не відповідає не тільки діяльність центральних установ, а й місцевих, оскільки останні також беруть більш-менш активну участь в управлінні. При централізованій системі управлін­ ня місцеві органи завжди призначаються центральними, тому вони є для даної місцевості особами, які не знають потреб, по­ глядів і побажань місцевої спільноти. Разом з тим, уряд, який має на місцях лише призначених чиновників, ніколи не може бути урядом дійсно сильним і авторитетним для народу, тому що органи такого уряду далекі від населення. Вони корис­ туються владою, наданою їм з Центра, але самі центральній владі нічого не дають, тому що ніякого самостійного прести­ жу у населення не мають. "Взагалі централізація заохочує в посадових особах низку морально шкідливих властивостей: бажання вислужитися перед начальством, ставити на пер­ ший план волю начальства перед інтересами справи; приду­ шує ініціативу, почуття відповідальності за свої дії, створює пасивне і байдужне відношення до нестатків населення"⁸. Звідси, згубно діючи на моральні засади і розумовий розви­ ток суспільства, адміністративна централізація разом з тим негативно відбивається на економічному становищі народу і самої держави⁹;

б) деконцентрація, при якій, як і в попередньому випадку, здій­ снення усіх функцій покладається на адміністративні осеред-

⁷ Пропкин С.В., Петрунина О.Е. Государственное управлеиие зарубежнмх стран. — М, 2001.- С. 70.

⁸ Цит. по: Политико-правовме ценности: история и современность/ Отв. ред. В.С. Нерсесянц. - М, 2000. - С. 208.

⁹ Там само.

-234-

■

ки, що складають ієрархічну систему з урядовими органами "нагорі". Однак питання про повноваження тут стоять інакше: не всі рішення приймаються центром, деякі з них віднесені до компетенції місцевих агентів центральних органів¹⁰. Під декон-центрацією розуміється, на думку Ж. Веделя, організаційна техніка, що полягає в передачі важливих прав з прийняття рі­шень представникам центральної влади, поставленим на чолі різних адміністративних округів або державних служб¹¹; в) децентралізація, при якій здійснення певних функцій управ­ління покладається на агентів, підлеглих не урядові, а обра­них частиною населення — колегіями. Загальним для деконцентрації і децентралізації є те, що повно­важення на прийняття важливих рішень вилучаються у центральної влади і здійснюються на місцях. Однак їх політичне і практичне зна­чення досить різне. Деконцентрація, це лише техніка управління, що сама по собі не рівнозначна розвиткові демократії, оскільки зберігає всю адміністрацію в розпорядженні центральної влади або її пред­ставників. Децентралізація має певні демократичні переваги, оскіль­ки передбачає передачу управління максимальної кількості справ у руки безпосередньо зацікавлених осіб або їхніх представників ¹². Неодмінними умовами децентралізації є те, що:

а) автори конституції або законодавець визнають існування пев­ них автономних інтересів, які самі по собі є загальними, але в меншому ступені порівняно з тими, до досягнення яких праг­ не держава, наприклад, інтереси місцевого значення в муніци­ палітетах;

б) управління із встановленням подібних автономних інтересів має бути доручено органам, які мають певну незалежність стосовно центральної влади, тому що в противному разі мати­ ме місце деконцентрація, а не децентралізація.

В якості додаткових засобів забезпечення децентралізації Ж. Ве-дель виділяє наділення муніципалітетів правосуб'єктністю, що "... є природним наслідком децентралізації", і фінансовою автономією, що являє собою "... не тільки теоретичне право володіти і управля­ти майном, а й практичну можливість для децентралізованого органу

¹⁰ Там само.

¹¹ Турне Б. Державне управління. — К., 1993. — С. 88.

¹² Див.: Конституционпое право развивающихся стран. — М, 1992. — С. 271.

-235-

Муніципальне право України

обзавестися необхідними ресурсами і вирішувати питання про їх ви­користання" ¹³;

Слід зазначити, що обґрунтування децентралізації має двоякий ха­рактер: з одного боку, децентралізація, передаючи безпосередньо в руки самих зацікавлених осіб управління справами, безперечно, має переваги демократичного характеру, причому вияв демократизму тут набагато реальніший у місцевих масштабах, ніж у загальнонаціональному. З ін­шого боку, децентралізоване управління, якщо тільки для цього забез­печені необхідні засоби й умови, є менш вагомішим і більш практичним (у процесуальному, терміновому, техніко-юридичному сенсах. — Авт.), ніж централізоване управління. Децентралізоване управління набагато ближче до населення, місцевої спільноти, краще знає їх проблеми та спо­дівання. Полегшуючи співробітництво із населенням, воно служить за­порукою успіху адміністративної діяльності ^и.

Важливе методологічне значення у питаннях, які розглядаються, має доктринальна позиція П. Подлігайлова про те, що "децентралі­зація і самоврядування є інтернаціонально-універсальним цілющим бальзамом для суспільних недугів"¹³. Таким чином, децентралізаці­єю і самоврядуванням, продовжує він — "... називається така форма управління, яка, забезпечуючи повну автономію громад, зосереджує всі місцеві справи у віданні самого місцевого співтовариства, причо­му останнє не тільки вибирає зі свого середовища всіх посадових осіб, але й дії їхні безпосередньо підпорядковує своєму контролю"^1Г>.

Резюмуючи, можна відзначити, що онтологічний дискурс ком­петенції місцевого самоврядування проходить в рамках демократич­ної державності та в системі координат, де "правосуб'єктність тери­торіальної громади та її органів" знаходить свій вияв у становленні "компетенції місцевого самоврядування та органів місцевого само­врядування", яка на основі субординаційно-реординаційних зв'язків складається з відповідних структурних елементів.

¹³ Ведем, Ж. Структура и функции местньїх коллективов во Фраіщии // Российско- французекая серия. Ипформацишшьіе и учебнме материальї. — 1993. — № 14. — С. 45.

¹⁴ Практика организации местиого управлення и местного самоуправлєиия в зарубежньїх страиах. — М., 1992. — С. 18.

¹⁵ Див.: Подлигайлов П.Н. Местноо управление России. — С- Петербургь,1884.-С.122-123; Див.: Подлигайлов 11.11. Местиоє управление Рос- сии. - С.-Петербургь,1884.-С122..

¹⁶ Там само.

-236-

Розділ VII. Компетенція місцевого самоврядування

У цьому аспекті аксіологічний інтерес становить етимологіч­ний дискурс цього терміну. Так, Новітній словник іноземних слів і виразів трактує компетенцію (від лат. Сотрвіепйо — приналеж­ність по праву) як: 1) коло повноважень, наданих законом, стату­том або іншим актом конкретному органові або посадовій особі; 2) коло питань, в яких дана особа має знання та досвід ¹⁷. Коротка Ро­сійська енциклопедія, в свою чергу, формулює компетенцію (лат. Сотреіепйо від сотреіо — домагаюся, відповідаю, підходжу) як повноваження якого-небудь органу, закріплені законом, статутом або іншим документом¹⁸. Великий юридичний словник тлумачить компетенцію як сукупність юридично встановлених повноважень, прав і обов'язків конкретного державного органу (органу місцевого самоврядування) або посадової особи, що визначають його місце в системі державних органів (органів місцевого самоврядування)¹⁹. В Енциклопедичному словнику "Конституційне право" С. Авак'ян пише про компетенцію як сукупність прав і обов'язків державного органу, ОМСВ, посадової особи, закріплених нормативними пра­вовими актами ²⁰. Юридичний енциклопедичний словник визна­чає компетенцію як сукупність повноважень, прав і обов'язків ор­гану міжнародної організації, державного органу, посадової особи, ОМСВ, органу управління, а також осіб, що виконують управлін­ські функції²¹. Популярний юридичний енциклопедичний слов­ник під компетенцією розуміє сукупність предметів відання, прав і обов'язків державного органу, посадової особи, громадської ор­ганізації. Вона визначається конституцією (наприклад, компетен­ція президента), законами або іншими нормативними актами²². У Словнику адміністративного права під компетенцією розумі­ється найважливіший інститут публічного права, що представляє комплексну нормативно оформлену характеристику повноважень державного або суспільного органу, організації, посадової осо­би, іншого службовця у певній сфері державного або суспільного управління. Компетенція є складовою правового статусу суб'єкта

¹⁷ Новейший словарь иностранньїх слов. — М., 2001. — С. 419.

¹⁸ Краткая Российская знциклопедия. — В 3-х т. — Т. 2. — М., 2004. — С. 1.33.

¹⁹ Большой юридический словарь — М, 1997. — С. 293.

²⁰ Конституционное право: Зициклопедический словарь/ Подред. С.А. Авакьяна. — М., 2000. - С. 303.

²¹ Юридический зициклопедический словарь. — М., 2003. — С. 218;

²² Популярний юридический зициклопедический словарь — М., 2001. — С. 325.

-237-

Муніципальне право України

Розділ VII. Компетенція місцевого самоврядування

державного або публічного управління²³. Великий тлумачний словник сучасної української мови визначає компетенцію як коло повноважень якої-небудь організації, установи або особи²⁴. Авто­ри Словника термінів з правознавства визначають компетенцію як сукупність предметів відання, завдань, повноважень, прав та обов'язків посадової особи або державного органу чи громадської організації²³. У Юридичному науково-практичному словнику-довіднику автори виділяють не тільки компетенцію державного ор­гану (від англ. сотреїепсе о/іке зіаіе Ьоа'у), а й розуміють її у вель­ми широкому сенсі як закріплену законом чи підзаконним актом сукупність владних повноважень такого органу (прав і обов'язків), юридичної відповідальності за неналежне їх виконання або пере­вищення та предмета відання (завдань і функцій)²⁰.

Навіть попередні й аналіз наведених дефі иіцій свідчить про діаме­трально протилежний підхід фахівців до розуміння цього складного правового феномену, про складання його з різної кількості елементів, набір яких обумовлюється не тільки позицією автора, а й відповідни­ми субординаційними, координаційними, реординаційними та сінер-гетичними акцентами, на яких робиться відповідний наголос.

Однак неоднаковість підходів до визначення компетенції визна­чається низкою проблемних питань досить широкого теоретичного, онтологічного, аксіологічного, гносеологічного, прагматичного та праксеологічного характеру. Цей досить широкий "спектр" пробле­матики обумовлений деякими суб'єктно-об'єктними та інституцій-ними факторами.

Привертає увагу, по-перше, розходження підходів до суб'єктного складу (органи міжнародної організації, державні органи, органи управління, ОМСВ, посадові особи, громадські організації), по-друге, різне наповнення об'єктного складу компетенції. Це, як уявляється, не тільки ускладнює розуміння соціально-правового феномену компе­тенції, вводить в оману дослідників їх субординаційно-кординаційно-реординаційних зв'язків, що схематично та структурно відображають її будівництво та можливі шляхи реалізації, а й актуалізує необхід-

²³ Словарь адмипистративного права — М., 1999. — С. 169.

²⁴ Великий тлумачний словник сучасної української мови. — К., 2001. — С. 445.

²⁵ Правознавство. Словник термінів: Навч. посібник/За ред. В.Г. Гончаренка. — К., 2007. - С. 275.

^2В ІОридический научпо-практический словарь-справочник (основньїе терминьї и понятия)/'Скакун О.Ф., Бондаренко Д.А. — X., 2007. — С. 136.

-238-

ність глибокого систематичного та структурного аналізу поняття компетенції.

Насамперед, варто розглянути питання про тотожність компе­тенції органу держави й органу місцевого самоврядування. На думку російського фахівця В. Фадєєва, є всі підстави говорити про те, які висновки, що містяться в літературі, положення про поняття, струк­туру компетенції органу держави цілком можуть бути застосовними й до органів місцевого самоврядування²⁷. Такої ж позиції дотриму­ється інший російський дослідник В. Додонов, визначаючи, що ком­петенція — це сукупність юридично встановлених повноважень, прав і обов'язків конкретного державного органу (органу місцевого само­врядування) або посадової особи, що визначають його місце в систе­мі державних органів (органів місцевого самоврядуванні)²⁸. Відзна­чаючи пряму подібність, якщо не тотожність, основних параметрів компетенції органів держави і місцевого самоврядування, відомий український теоретик права П. Рабінович вважає, що підходи до ком­петенції зазначених органів мають бути єдиними, тому що органи місцевого самоврядування на локальному рівні виконують, причому юридичними методами, низку владних функцій, делегованих держа­вою, хоча формально вони і не вважаються офіційними представни­ками держави ²⁹.

Подібну позицію, тільки вже щодо структурного устрою компе­тенції, займають О. Кутафін і К. Шеремет. Визначаючи компетенцію органів місцевого самоврядування як складну правову категорію, вони виділяють у її структурі предмети відання, права й обов'язки (владні повноваження)³⁰. Виділяють структуру компетенції й вітчиз­няні учені Ю. Тодика та В. Яворський, які, визначаючи компетенцію державного органу, наголошують на наявності у неї підвідомчості (предметної і територіальної) і повноважень (права й обов'язки)³¹. Вважаємо, що такий підхід має великий науковий потенціал та за­гальнотеоретичне значення, тому може бути використаний для ха­рактеристики структури компетенції будь-якого органу.

²⁷ Фадеев В.И. Муниципальное право России. — М., 1994. — С. 87.

²⁸ Конституционное (государственное) право: Справочник/ Подред. В.И. Лафитско- го. - М„ 1995. - С. 63-64.

²⁹ Рабінович П.М. Основи загальної теорії права та держави. — Бородянка, 1993. — С. 38. ^:™ Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Компетепция местньїх советов. — М, 1986. — С. 31.

^:" Тодика 10.11., Яворс.кнй В.Д. Президент Украиньї: конституциошю-правовой ста­тус. - X., 1999. - С. 92, 94.

-239-

Муніципальне право України

Розділ VII. Компетенція місцевого самоврядування

Р азом з тим, варто зазначити, що питання про зміст компе­тенції, її структуру й дотепер є дискусійним. Так, наприклад, Б. Лазарєв,вважав, що до її змісту входять два значення: а) коло пи­тань, в яких дана особа або особи мають знання ("відають щось") і 6) коло повноважень (прав і обов'язків "відати щось"). У зв'язку з цим говорять про фактичну компетентність у тих або інших питаннях та офіційну компетенцію органів і посадових осіб. Компетенція визна­чає специфічну роль кожного органу і водночас забезпечує погодже­ність їхніх дій³². Одночасно він заперечував проти пропозиції Ю. Ти-хомирова про включення до складу компетенції предметів відання³³, вважаючи, що навіть якщо при встановленні компетенції органу управління вказуються його "предмети відання", то це не є підставою для висновку, начебто компетенція містить у собі "два складених еле­менти — предмети відання (конкретні об'єкти діяльності) і визначені повноваження". Обґрунтовуючи такий підхід, Б. Лазарєв вказував, що елементами компетенції є право й обов'язок здійснити ту або іншу управлінську функцію стосовно визначених керованих об'єктів. Самі ж керовані об'єкти є елементами не компетенції, а керованого серед­овища, того реального життя, на яку орган впливає³⁴.

Слід зазначити, що у теорії державного (конституційного) права є й інші позиції щодо структури компетенції. Так, наприклад, відомий російський конституціоналіст С. Авак'ян вважає за необхідне додати в поняття компетенції вказівку на просторові і термінові межі діяль­ності органу³³. А представник радянської науки адміністративного права В. Манохін, визначаючи компетенцію як "сукупність функцій органу, його прав і обов'язків, основних форм і методів роботи", як уявляється, необгрунтовано розширює об'єктний зміст цього термі­ну, хоча й категорично стверджує, що ця сукупність і є поняттям ком­петенції місцевої ради³⁶. Необхідно відзначити, що критичний підхід до такого визначення обумовлений тим, що саме через компетенцію

³² Лазарєв Б.М. Комиетснция оргаиов управлений. — М., 1972. — С. 11, 12.

³³ Тихомиров Ю.А. Осповішс чертьі комиетеиции представительньїх оргаиов власти /В сб. "Вопросм развития и совершснствоваиия оргаиов народного представитсль- ства в СССР". Трудм ВІОЗИ, т.УИ. - М, 1966. - С. 7.

³⁴ Лазарєв Б.М. Указ, соч., С. 45.

³⁵ Авакьян С.А. Правовое регулировапие дея гельности местньїх советов. — М, 1974. — С. 20.

³⁶ Манохип В.М. Советское административное право. Курс лекций. Часть особен- ная. — Саратов, 1968. — С. 56.

-240-

реалізуються функції (основні напрями діяльності) органу, а права й обов'язки визначають його функції. Більше того, як методологічно правильно відзначали О. Кутафін і К. Шеремет, компетенція фактич­но є юридичним вираженням функцій державного органу³'.

Разом з тим, варто звернути увагу на нормативне закріплення за­значених термінів у чинному законодавстві. Так, у Законі "Про міс­цеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 р.³⁸ поряд з тер­міном "повноваження" використовується й інший — "компетенція", хоча для вітчизняного, у тому числі національного законодавства, він є досить новим. Більше того, як уже відзначалося, він не одержав необхідного доктринального і нормативного визначення. На жаль, у зцьому Законі, точніше в його глосарії, не було визначено відмітні риси цих двох категорій, хоча це становить не тільки науковий, але й суттєвий практичний інтерес.

Етимологічний зміст терміна "повноваження" Тлумачний слов­ник російської мови визначає як офіційно надане право якої-небудь діяльності, ведення справ³⁹. У свою чергу, юридична наука користу­ється терміном "повноваження" для характеристики прав і обов'язків якого-небудь органу, посадової особи: він однаково охоплює і права, і обов'язки⁴⁰.

Вважаємо, що використання терміна "повноваження" саме в такому аспекті є обґрунтованим і виправданим, оскільки дає мож­ливість певного стабільного закріплення прав і обов'язків. Більше того, слід зазначити, що у вітчизняному законодавстві найчастіше вживається термін "повноваження", причому законодавець, застосо­вуючи його досить часто, розуміє його в розширювальному аспекті щодо структури, додаючи до прав і обов'язків органу ще й предмети відання. У вітчизняній муніципальній доктрині також має місце од­ночасне використання термінів "повноваження" і "компетенція". Так, один із авторів підручника "Муніципальне право України" (2001 р.) О. Фрицький визначає повноваження місцевого самоврядування як закріплені нормами муніципального права за населенням (терито­ріальними громадами), виборними або іншими органами місцевого самоврядування, посадовими особами права й обов'язки, необхідні

³⁷ Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Указ. соч. — С. 31.

^за Відомості Верховної Ради України. — 1997. — № 24. — Ст. 170.

³⁹ Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. їолковьій словарь русского язьїка. — М., 1993. — С. 571.

¹⁰ Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Указ. соч. — С. 35.

16. Зам. 15. <\ / \

Муніципальне право України

Розділ VII. Компетенція місцевого самоврядування

д ля здійснення завдань і функцій місцевого самоврядування на своїй території. Одночасно він виділяє і компетенцію з її структурою: пред­метами відання (перший елемент компетенції) і повноваженнями⁴¹. Визначаючи предмети відання місцевого самоврядування^ сфери місцевого життя, у межах яких діє передбачений законом, а звідси й компетентний у них орган, О. Фрицький фактично виявляє і вказує на глибокий екзистенціальний зв'язок сфер місцевого життя і вини­каючих у цій сфері питань місцевого значення, предметів відання й об'єктного складу місцевого самоврядування, компетенції і телеоло­гічного призначення локальної демократії⁴².

Досить складним є й питання визначення компете.нції місцевого самоврядування та органів місцевого самоврядування. Слід зазначити, що багато представників юридичної доктрини, особливо доктрини адміністративного права, зовсім не приймають наявність компетенції місцевого самоврядування. Більше того, посилання на те, що місце­ве самоврядування, як і будь-який інститут конституційного права, має відповідні повноваження та діє у відповідних сферах соціального буття, ними категорично не сприймається, бо вони визнають наяв­ність компетенції тільки за державними органами, у крайньому ви­падку за органами місцевого самоврядування, та й то тоді, коли вони володіють делегованими повноваженнями.

Однак слід зазначити, що з позицій системного аналізу можна ви­явити не тільки вказані поняття, а й зробити висновок, що вони спів­відносяться як "загальне" і "часткове", тому в процесі доктринальної або нормативної характеристики можуть виявитися їх загальні крите­рії та риси. До таких результатів призводить телеологічне тлумачення цих понять. Так, вважаємо, що при аналізі компетенції місцевого само­врядування варто виходити, насамперед, з конституційних положень, що регламентують цей правовий інститут. Відповідно до них місцеве самоврядування є правом територіальних громад самостійно вирішу­вати питання місцевого значення в межах Конституції і законів Укра­їни (ст. 140 Конституції)⁴³. Слід зазначити, що це положення корелю-ється зі ст. 7, в якій легалізується, легітимізується і гарантується саме

⁴¹ Муніципальне право України: Підручник /В.Ф. Погорілко, О.Ф. Фрицький, М.О. Баймуратов. - К., 2001. - С. 174-175.

⁴² Буряк Т.М. Конституційно-правова регламентація об'єктного складу місцевого самоврядування в Україні// Дис... к.ю.н. — К., 2007. — С. 79.

⁴³ Відомості Верховної Ради України. — 1996. — № Зі. — Ст. 140.

-242-

місцеве самоврядування. З логічного аналізу цих положень випливає, по-перше, фіксація того, що місцеве самоврядування та сформовані ним органи є суб'єктами публічної влади на місцях; по-друге, визна­ється правовий статус зазначених суб'єктів; по-третє, такий суб'єкт і, відповідно, сформовані ним органи, повинні мати певну компетенцію, що включає відповідні предмети відання та повноваження.

Практичний інтерес становить вживання терміна "компетенція місцевого самоврядування" у Європейській хартії місцевого само­врядування 1985 р.⁴⁴ З огляду на правовий статус цього документа як внутрішнього законодавчого акта, можна зробити висновок, що в ньому вперше згадується цей новий для вітчизняної юридичної на­уки термін. Варто зазначити, що в ньому не тільки йдеться не тільки про принцип, але й закріплюються принципи, відповідно до яких має визначатися зміст компетенції місцевого самоврядування в держа­вах — учасниках Хартії. Наприклад, принцип правової автономності місцевого самоврядування (ч. 1 ст. 4 Хартії); принцип повноти повно­важень місцевого самоврядування і необмеженості самоврядних прав (ч. 4 ст. 4 Хартії); в) принцип субсидіарності (ч. З ст. 4 Хартії).

У зарубіжній літературі, зокрема російській, під компетенцією місцевого самоврядування розуміють встановлену нормами консти­туції, законів, підзаконних актів сукупність прав, обов'язків і пред­метів відання територіального колективу, органів і посадових осіб місцевого самоврядування для здійснення його завдань і функцій⁴⁵. У вітчизняній літературі цікавою є позиція II. Любченка, який сис­темно та структурно визначаючи компетенцію місцевого самовряду­вання, вважає її правовою категорією, що охоплює предмети відання і владні повноваження. Вона має внутрішню єдність та погодженість і містить у собі компетенцію територіальної громади та органів місце­вого самоврядування⁴⁶.

Вважаємо, що в процесі аксіологічного (ціннісного) аналізу зміс­ту поняття компетенції МСВ необхідно враховувати такі фактори. Конституційна модель місцевого самоврядування в Україні передба­чає, що ядром його компетенції є предмети відання і повноваження територіальних громад як первинних суб'єктів місцевого самовряду-

⁴⁴ Європейська хартія місцевого самоврядування 1985 р. — Рада Європи, 1990. '' Постовой Н.В. Муниципальное право России. — М., 1998. — С. 274. "' Любченко П.М. Компетенція місцевого самоврядування: організаційно-правові питання реалізації // Лвтореф. дис... к. ю.н. — X., 1998. — Є. 5.

-243-

Муніципальне право України

Розділ VII. Компетенція місцевого самоврядування

вання. Адже саме вони обумовлюють це, тому що виступають кон-ституюючим та інститудіоналізуючим суб'єктом цих органів і поса­дових осіб. Тому варто визнати методологічно вивіреною та доктри-нально важливою цю позицію автора, який вважає, що компетенція територіальної громади мав універсальний характер⁴'. Цей висновок знаходить своє підтвердження в ст. 143 Конституції України, де за­кріплена первинність територіальних громад, їх можливість безпосе­редньої або опосередкованої участі в управлінні місцевими справами, тобто в здійсненні компетенції місцевого самоврядування: "Терито­ріальні громади села, селища, міста безпосередньо або через створені ними органи місцевого самоврядування керують майном, що знахо­диться в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного і культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; установлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих ре­ферендумів і реалізацію їх результатів; створюють, реорганізують і ліквідують комунальні підприємства, організації й установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання міс­цевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції".

Системне тлумачення наведеного конституційного положення дає можливість зробити такі методологічні висновки:

а) поняття "компетенція територіальної громади" не збігається за своїм значеннєвим змістом з поняттям "компетенція міс­цевого самоврядування", що однозначно є більш широким і співвідноситься з першим як ціле і частина. Деякі автори, у тому числі В. Кравченко та М. Пітцик, обґрунтовують такий висновок тезам: по-перше, компетенція територіальної грома­ди, фактично ще не одержала свого юридичного закріплення в чинному законодавстві, по-друге, окремі функції місцевого самоврядування реалізуються на регіональному (область) і субрегіональному (район) рівнях. Більше того, вони входять до компетенції відповідних обласних і районних рад, тери­торіальні межі діяльності яких не збігаються з територіями, на яких функціонують окремі територіальні громади⁴⁸ [43].

⁴⁷ Любченко ГІ.М. Компетенція суб'єктів місцевого самоврядування. — X., 2001. — С. 96.

⁴⁸ Кравченко В.В., Пітцик М.В. Муніципальне право України: Навч. посібник. — К.: Атіка, 2003. - С. 266-267.

- 244 -

Уявляється, що такий підхід є непродуктивним з логічних міркувань, бо фактично базується на методі "виключення". Компетенція територіальної громади, незважаючи на її вуж­чий характер, є основою, субстратом компетенції місцевого самоврядування, що випливає з положень Конституції Украї­ни, і, здається, саме це в даному питанні має бути головним та конституюючим фактором;

б) компетенцію місцевого самоврядування не можна розглядати як механічну суму предметів відання і повноважень його суб'єктів, які є суб'єктами муніципально-правових відносин. Це обґрунто­вується тим, що до компетенції цих суб'єктів входять відповідно до закону як самоврядні, так і делеговані повноваження, реалі­зація яких пов'язана з виконанням функцій і завдань державної виконавчої влади. До компетенції місцевого самоврядування по­винні входити винятково самоврядні повноваження, що є юри­дичним вираженням цільового призначення і функцій місцевого самоврядування як публічної влади територіальної громади⁴⁹. Такий висновок, зроблений В. Кравченком та М. Пітциком, вар­то підтримати, але тут необхідно відзначити, що в контексті пер­спективного розвитку місцевого самоврядування в Україні він втрачає свій позитивний потенціал, бо делеговані повноваження виконавчої влади повинні трансформуватися у самоврядні по­вноваження територіальних колективів, тобто місцевого само­врядування. Однак позитив у цьому висновку, безперечно, є. Він полягає в тому, що дає можливість розмежування таких понять, як "компетенція місцевого самоврядування" і "компетенція ор­ганів місцевого самоврядування", які, хоча й перетинаються, але не є тотожними.

Таким чином:

а) генеза, становлення, розвиток та структуризація власної компетенції місцевого самоврядування та його органів цов'язана з процесами децентралізації й деконцентрації дер­ жавної влади;

б) системний аналіз структурних елементів компетенції міс­ цевого самоврядування, зокрема його предметів відання як сфер місцевого життя, у межах яких діє передбачений зако­ ном, а звідси й компетентний у них орган, дозволяє виявити

49 ...

І (їм само.

-245-

Муніципальне право України

їх глибокий екзистенціальний зв'язок з виникаючими в цих сферах питаннями місцевого значення, предметами відання й об'єктного складу місцевого самоврядування, компетенції та цільового призначення локальної демократії;

в) тлумачення термінів "компетенція", "компетенція органу держави" і "компетенція органів місцевого самоврядування", дозволило дійти висновку про те, що доктринальний підхід, відповідно до якого "компетенція органу держави" аналогічна "компетенції органів місцевого самоврядування" може бути сприйнятий лише у загальнотеоретичному контексті, але ха­ рактеризується цілою низкою внутрішніх протиріч, викли­ каних різними цільовими та функціональними настановами цих органів, природою їх виникнення та суб'єктним складом;

г) аналіз термінів "компетенція місцевого самоврядування" і "компетенція органів місцевого самоврядування" приводить до висновку, що ці два поняття співвідносяться як "загальне" і "частка", що досить чітко виявляється в процесі їх доктри- нальної або нормативної характеристики, яка містить загаль­ ні критерії та риси;

д) основні принципи формування власної й делегованої компе­ тенції місцевого самоврядування знайшли своє закріплення в ст. 4 Європейської хартії про місцеве самоврядування 1985 р., ратифікованою Україною, а тому частиною чинного її націо­ нального законодавства про місцеве самоврядування.

КОНТРОЛЬНІ ЗАПИТАННЯ ДЛЯ САМОПЕРЕВІРКИ

1. Визначте теоретичні засади виникнення компетенції місцево­го самоврядування.

2. Які фактори впливають на становлення місцевого самовряду­вання як суб'єкта компетенції?

3. Які принципи лежать в основі формування компетенції міс­цевого самоврядування?

4. Визначте поняття компетенції місцевого самоврядування та охарактеризуйте її елементний склад.

5. Визначте поняття компетенції органів місцевого самовряду­вання та її різницю з компетенцією органів держави.

-246-

РОЗДІЛ VIII.

ТЕРИТОРІАЛЬНА ГРОМАДА -

ОСНОВА МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

В УКРАЇНІ