§ 1. Місцеві ради як представницькі органи місцевого самоврядування

Місцеві ради є традиційним інститутом представництва терито­ріальних спільнот (громад), які репрезентують та реалізують її інтер­еси перед юридичними і фізичними особами, державою та її органа­ми. Іншими словами, вони реалізують публічний інтерес місцевого значення.

Україна протягом тривалого часу знала магдебурзьке право та практику самоврядування і володіє традицією функціонування міс­цевих рад як представницьких органів громад. Починаючи з Давньо­руської держави така традиція мала тяглість для українських земель, як у складі Великого князівства Литовського, так і в період Речі По­сполитої та Гетьманату. Така традиція у дещо обмеженому вигляді існувала на українських землях також у складі Російської імперії в рамках інститутів земства та губернського територіального устрою, а також Австро-Угорської імперії.

Разом з тим, традиція функціонування місцевих рад як представ­ницьких органів місцевого самоврядування була порушена в період Радянського Союзу. Організацію публічної влади складав дивний симбіоз, що пов'язано з інтеграцією інститутів публічної влади до партійних структур. Цьому слугували конституційні застереження про провідну політичну роль Компартії як "керівної і спрямовуючої сили" та про роль рад як основи публічної влади, які складали сво­єрідну ієрархію. При цьому процес формування місцевих рад був повністю підконтрольним партійним органам відповідного рівня, як

-286

-287-

Муніципальне право України

правило, із числа партійних функціонерів. Вибори до місцевих рад мали символічний характер, і вони проводилися на безальтернатив-ній основі, що вихолощувало представницький характер діяльності місцевих рад. По суті, місцеві ради розглядалися як механізм легіти­мації рішень органів Компартії та провідник її інтересів на місцевому рівні.

З реформою системи місцевого управління за часів незалежності України стало можливим поновлення тяглості національної традиції місцевого самоврядування. Разом з тим, і до сьогодні існують пев­ні проблеми у забезпеченні реальної самостійності місцевих рад як представницьких органів влади.

У системі органів місцевого самоврядування можна виділити дві категорії органів — представницькі та виконавчі. Конституційний Суд України дав визначення кола осіб, яким належить представниць­кий мандат¹. Він пов'язує зміст мандата з фактом обрання посадової особи виборцями, здійсненням відповідних повноважень та можли­вістю виступати від їхнього імені перед іншими органами влади. Ви­ходячи з цього переліку можна говорити про систему місцевих пред­ставницьких органів, які складають місцеві ради — сільські, селищні, міські, районні у містах, районні та обласні. Сільські, селищні, міські голови визнаються головною посадовою особою територіальної гро­мади з представницьким мандатом, що фактично означає визнання їх представницької природи.

Система взаємовідносин місцевих рад з вищими посадовими осо­бами місцевого самоврядування визначають особливості організацій­них моделей місцевих рад. В їх основу покладено такі основні кри-^терії: ступінь автономності органів місцевого самоврядування; форми взаємодії органів державного управління та місцевого самоврядування; місце і роль представницького органу —ради у системі місцевого само­врядування. Сьогодні у світі поширеними є англо-американська, кон­тинентальна та іберійська моделі місцевого самоврядування.

Згідно з англо-американською моделлю (Велика Британія, США, Австралія) органи місцевого самоврядування володіють широ­кою автономією, органи держави на місцях відсутні. Адміністратив­ний контроль за органами місцевого самоврядування здійснюється чепез інспекції профільних міністерств та відомств, періодичного зві-

¹ Рішення КСУ у справі про сумісництво посад народного депутата України і місько­го голови № 7-рн/99 від 06.07.1999 р. // КСУ РВ. - 1:440.

-288-

Розділ IX. Правовий статус місцевих рад

туваїшя органів місцевого самоврядування перед державою та жор­сткого судового контролю за його правовими актами. Оскільки в цій Системі діє механізм позитивного закріплення повноважень (доктри­на иііга уігєз) місцевого самоврядування значення судового контролю норм є істотним, а інколи й вирішальним.

Континентальна модель (Франція, Німеччина, Польща, Росія, Україна, Чехія) зумовлена порівняно високим ступенем централі­зації владних повноважень у системі публічної влади. Повноважен­ня органів місцевого самоврядування регулюються за негативним принципом: все, що не віднесено до компетенції держави, вважається компетенцією місцевого самоврядування. При цьому поширеною є практика делегування державою своїх повноважень органам місце­вого самоврядування, які при їх виконанні виступають її публічними агентами на місцях. Держава репрезентована на місцях своїми по­вноважними інститутами (префекти, місцеві держадміністрації), які здійснюють державне управління на місцях. Основне призначення органів держави на місцях є здійснення адміністративного контролю, який полягає у реєстрації актів, що мають юридичне значення, та нормативно-правових актів місцевого самоврядування. У разі невід­повідності таких актів законодавству представники держави оскар­жують їх чинність в органах адміністративної юстиції.

Іберійська модель (Бразилія, Іспанія, Португалія, Мексика) є по­дібною до континентальної. її специфіка полягає в тому, що головні посадові особи (алькад, регідор, префект) місцевого самоврядування є одночасно головами місцевих рад та їх виконавчих органів і затвер­джуються главою держави, уряду чи профільного міністерства як представники держави у відповідній територіальній спільноті з пра­вом контролю за діяльністю ради.

У літературі виділяють також радянську модель (СРСР, КНДР, Куба), яку не можна вважати місцевим самоврядуванням. Ця модель передбачає ієрархію рад, подвійне підпорядкування виконавчих ор­ганів місцевій раді відповідного рівня та вищестоящим виконавчим органам влади. Добір кадрів у системі управління здійснюється по­літичною партією, оскільки місцеві ради складаються за партійними списками і їх депутати повинні дотримуватися принципу демокра­тичного централізму. Така система повністю виключає автономність місцевих органів і робить їх ширмою для легітимації узурпованої партією публічної влади.

19. Зам. 15.

-289-

Муніципальне право України

Розділ IX. Правовий статус місцевих рад

Серед організаційно-правових форм місцевого самоврядування у СІЛА виділяють такі моделі: сильна рада — слабкий мер, сильний мер — рада, рада — менеджер, комбіновану форму, комісійну форму. У Німеччині функціонують південнонімецькарада, північнонімецька рада, бургомістрат, магістрат. У Великій Британії діє система сильних рад, а адміністративні функції здійснюють комітети за відповідними напрямами роботи. У Франції місцеві ради також займають сильні позиції, вибраний радою мер розглядається одночасно як державний агент, підзвітний раді та префекту².

Згідно з Конституцією в Україні реалізована система сильний мер — рада. Оскільки місцеві ради та сільські, селищні, міські голо­ви обираються населенням відповідних територіальних спільнот, то вони володіють однаковим ступенем легітимності. Правда, Закон про місцеве самоврядування не регулює детально питання засобів та ре­сурсів здійснення повноважень сільським, селищним, міським голо­вою. Це призводить до обструкції діяльності виконавчих комітетів окремими місцевими радами.

Згідно з Європейською хартією, місцеве самоврядування здій­снюється радами або зборами, які можуть мати підзвітні їм виконавчі органи (ст. 2, абз. 2). Місцеві ради є повноважним суб'єктом місцево­го самоврядування, оскільки їхні повноваження мають повний та ви­ключний характер. Це забезпечується найтіснішим зв'язком місцевих рад із територіальними спільнотами, які у вітчизняній доктрині та за­конодавстві традиційно називаються територіальними громадами.

У літературі визначаються такі основні ознаки місцевих рад як представницьких органів влади³:

• ради є колегіальними органами, до складу яких входять депу­тати, обрані безпосередньо населенням шляхом виборів;

• вони здобувають мандат довіри безпосередньо від населення територіальної громади, яка є первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повнова­жень;

• їхня діяльність поширюється на всю територію громади;

- Більш детально аналіз системи відносин між місцевими радами та їх виконавчими органами див.: Кравченко В.В., Пітцик М.В. Муніципальне право України. Навч. носіб. - К.: Атіка, 2003. - С. 347-356.

Фрицький О.Ф. Місцеві ради — представницькі органи місцевого самоврядування України // Муніципальне право України. Підручник / За рсд. В.Ф. Погорілка, О.Ф. Фрицького. — 2-е вид., пер. і доповн. — К.: Юрінком Інтер, 2006. — С. 242- 243.

-290-

• на основі закону вони наділені правом представляти інтереси громади;

• приймають рішення від імені громади;

• є органами загальної компетенції, до відання яких відносять­ся всі питання, які потребують нормативного регулювання;

• посідають провідне місце у системі органів місцевого само­врядування;

• виражають загальну волю населення територіальної громади, надаючи їм загальнообов'язкового характеру і здійснюючи у такий спосіб місцеву владу;

— у своїй діяльності поєднують місцеві інтереси з державними. Статус місцевих представницьких органів також розкривається

через принципи їх організації та діяльності. Такі принципи закріпле­ні у законодавстві України та виводяться з його положень.

Принцип обов'язковості полягає в реалізації питань місцевого са­моврядування через функціонування саме представницьких органів влади. Згідно з абз. 2 ст. З Європейської хартії про місцеве самовря­дування таке право реалізується, зокрема, саме через виборні пред­ставницькі органи (ради, збори). Це не виключає права населення приймати рішення безпосередньо, наприклад, шляхом проведення загальних зборів громадян за місцем проживання (ст. 8 Закону Укра­їни про місцеве самоврядування).

Таким чином, місцеві ради виступають в якості організаційної основи, ядра представницьких інститутів участі громадян у місцево­му самоврядуванні. На відміну від загальних зборів громадян, місцеві ради можуть приймати більш виважені, фахові, раціональні та якісні рішення. Разом з тим, статутом територіальної громади має бути де­талізована процедура проведення загальних зборів.

Принцип представницького характеру місцевих рад. Така юри­дична природа владних установ випливає з їх функцій по забезпе­ченню реалізації загальних справ місцевого самоврядування. Саме місцеві ради є інструментом представницької демократії, які можна розглядати як носії публічних завдань на власній території. Публіч­ний характер місцевих рад полягає в тому, що на рівні територіальних громад вони реалізують повноту повноважень місцевого самовряду­вання, а на рівні району, області — поєднання місцевих та загально­державних інтересів на основі тісної взаємодії з місцевими державни­ми адміністрації.

-291-

Муніципальне право України

Розділ IX. Правовий статус місцевих рад

Специфічне положення в інституті представництва місцевого самоврядування посідають районні у містах ради. По суті, у містах з районним поділом відповідні ради є носієм представницької вла­ди самостійної територіальної громади — територіального колективу району в місті. У вітчизняній літературі це питання є дискусійним. На думку В. Лаврика, функціонування районних рад у містах є про­блематичним, оскільки це прямо не передбачено ні Конституцією, ні законами України⁴. Далі він зазначає, що така рада є складовою суб'єкта місцевого самоврядування, а саме міста. Тому автор пропо­нує прийняти спеціальний закон про представницькі органи влади у містах з районним поділом.

Позиція В. Ворденюка з цього приводу є невизначеною. Він вва­жає, що право міських рад вирішувати питання організації управлін­ня районами у містах (ч. 5 ст. 140 Конституції) не можна тлумачити розширювально у контексті положень ч. 1 ст. 140 Основного Закону. Разом з тим, він говорить про легітимність функціонування район­них рад у містах згідно з принципом правонаступності, закріпленого у абз. З п. 8 Перехідних положень (Розділ XV) Конституції Украї­ни⁵. З цього автор робить висновок, що необхідно визнати право те­риторіальної громади району в місті⁶.

На нашу думку, район у місті є просторовою межею функціону­вання відповідної територіальної громади, яка володіє правом брати участь у формуванні відповідних органів місцевого самоврядування. Закон про місцеве самоврядування делегує повноваження міським радам вирішувати питання про утворення районних в місті рад, які, в свою чергу, обирають голову ради, який одночасно є і головою її виконавчого комітету (ч. 2 ст. 5 Закону). Конституція України дає широкий простір для законодавчого регулювання питання організа­ції влади на рівні територіальної громади. Законодавець визнав за не­обхідне функціонування районних рад у містах з районним поділом, якщо про це приймає спеціальне рішення міська рада (ст. 41 Закону). Таким чином, системне тлумачення Конституції та Закону про місце­ве самоврядування дає можливість зробити висновок, що районні у

⁴ Лаврик В. Законодавча база існування рад в містах з районним поділом // Право України. - 2000. - № 3. - С. 34-36.

⁵ Борденюк В. Деякі проблеми становлення та розвитку місцевого самоврядування у містах з районним поділом // Право України. — 2001. — № 2. — С. 54.

⁶ Там само. — С. 57.

292-

місті ради, її голова та виконавчі органи є формою самоорганізації на­селення у містах з районним поділом. Тому в таких містах може бути сформована система ієрархії органів місцевого самоврядування.

Як правомірну можна розглядати практику, коли такі питання можна вирішувати шляхом їх деталізації у статуті територіальної громади або шляхом прийняття спеціального рішення на сесії міської ради. Однак відсутність законодавчого регулювання суттєво знижує гарантії реалізації прав на вирішення справ публічного значення те­риторіального колективу району в місті, тому необхідною є уніфіка­ція законодавства у цій сфері.

Тому в законі та, відповідно, у статутах територіальних громад необхідно чітко визначити механізм перерозподілу повноважень між міською радою та районними у місті рад, а також між районною у міс­ті радою, її головою та виконавчими органами. У спеціальному законі слід уніфікувати модель організації органів місцевого самоврядуван­ня в містах з районним поділом.

Принцип виборності. Демократичну основу функціонування місцевих рад складає їх формування на основі загального рівного та прямого виборчого права при таємному голосуванні. Формування місцевих рад шляхом періодичних демократичних виборів необхідно розглядати як важливу умову легітимної публічної влади територі­альних колективів. Відповідно до даного принципу неприпустимим є перенесення виборів до місцевих рад на більш пізній строк, ніж це визначено законодавством, оскільки така дія порушуватиме засади правонаступності публічної влади.

Принцип організаційно-правової самостійності місцевих рад. Механізмом реалізації права жителів територіальної громади через місцеві ради є їх компетенція. Компетенцію місцевих рад складають її предмет відання та компетенція'. Предмет відання втілюється у функціях місцевих рад, які у концентрованому виразі визначають їх повноваження.

Принцип відповідальності. Здійснення владних повноважень пов'язане з відповідальністю за належне здійснення завдань, що ви­пливають із публічно-правового статусу місцевих рад. Місцеві ради несуть відповідальність насамперед перед населенням, у цьому може виражатися довіра до них з боку населення, отже, їх легітимність. Ді-

⁷ Муніципальне право України. — К., 2003. — С. 175; Видрип И.В., Кокитов А.Н. Му-ниципальное право России. — М., 2000. — С. 155.

-293-

Муніципальне право України

Розділ IX. Правовий статус місцевих рад

євим механізмом відповідальності в умовах конституційної держави можна розглядати періодичні демократичні вибори та ініціативу те­риторіальної громади по достроковому розпуску ради на основі рі­шення, прийнятого на місцевому референдумі.

Принцип законності. За дотриманням законності у діяльності місцевих рад здійснюється державний правовий та відомчий контр­оль за виконанням органами місцевого самоврядування делегованих повноважень держави (адміністративний контроль).

Уявляється, що при прийнятті рішень місцевими радами діє пре­зумпція законності актів місцевого самоврядування, що випливає із їх верховенства на території відповіднотериторіальної громади, райо­ну, області.

Принцип гласності та публічності є важливим елементом у ді­яльності місцевих рад, який втілює їх демократизм. В. Кряжков ха­рактеризує гласність як політико-правовий принцип, реалізація якого передбачає відкрите та систематичне інформування населення органами публічної влади про свою роботу. Гласність розкриває об­раз діяльності органу влади, складає різновид відносин народного представництва, посилює зворотні зв'язки між населенням та влад­ними структурами⁸.

Принцип колегіальності означає, що представницький орган міс­цевого самоврядування приймає ріпіення в колегіальному поряд­ку. Колегіальність має два аспекти. По-перше, це спосіб організації управлінської діяльності місцевої ради, по-друге, спосіб організації місцевої представницької владної установи, будова якої пристосо­вана для створення колективної думки та рішення, що формується загальною волею депутатів⁹. Необхідною умовою колегіальності є кворум, норма голосування, характер підготовки проектів та органі­заційні форми прийняття рішень ради.

⁸ Кряжков В.А. Информация в советской представительной системе: правовьіе и оргаиизационньїе проблеми. — Свердловск, 1987. — С. 26-27.

⁹ ВидрипИ.В., Кокотов А.Н. Муниципальпое право России. — С. 161.

-294-