§ 2. Правова основа конституційно-правової відповідальності у сфері місцевого самоврядування

Серед небагатьох наукових праць, присвячених вивченню відпо­відальності в місцевому самоврядуванні, відсутні ті, які так чи інакше торкалися б проблеми правової основи конституційно-правової від­повідальності у місцевому самоврядуванні. 1 це невипадково. Адже інститут місцевого самоврядування в Україні знаходиться в стадії свого формування, в стадії становлення знаходиться профільне за­конодавство, у тому числі законодавство, що регламентує відносини конституційно-правової відповідальності у цій сфері.

Правовою основою конституційно-правової відповідальності у сфері місцевого самоврядування України є Конституція та закони "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про статус депутатів міс­цевих рад", "Про статус депутата Верховної Ради Автономної Респу­бліки Крим", "Про органи самоорганізації населення", "Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів", інші закони України.

Конституція України закріплює загальні засади усіх видів юри­дичної відповідальності, які підлягають подальшій конкретизації в галузевому, в тому числі муніципальному, законодавстві. Так, відпо­відно до статті 56 Конституції України, кожен має право на відшко­дування за рахунок органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи без­діяльністю його органів посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень, а стаття 144 закріплює, що рішення органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України призупиняються у встановленому законом по­рядку з одночасним зверненням до суду.

Серед інших норм Конституції України, які встановлюють заса­ди відповідальності у місцевому самоврядуванні, слід звернути увагу на частину третю статті 141, згідно з якою статус голів, депутатів і виконавчих органів ради та їхні повноваження, порядок створення, реорганізації, ліквідації визначаються законом. На наш погляд, ця конституційна норма є абсолютною фікцією: реалізувати на практиці її положення неможливо. Адже уявити юридичний механізм "ство­рення", "реорганізації" та особливо "ліквідації" таких суб'єктів, як

сільські, селищні, міські голови, голови районних у місті, районних та обласних рад, депутати місцевих рад, доволі складно.

У Конституції Українимістятьсяйокреміпідставиконституційно-правової відповідальності у сфері місцевого самоврядування. Так, відповідно до пункту 28 частини першої статті 85 Конституції, у разі порушення Верховною Радою Автономної Республіки Крим Консти­туції України або законів України за наявності відповідного висно­вку Конституційного Суду Верховна Рада може достроково припи­нити повноваження Верховної Ради Автономної Республіки Крим та призначити позачергові вибори до неї.

Оскільки відповідно до частини другої статті 102 Конституції Президент України є гарантом державного суверенітету, територіаль­ної цілісності України, дотримання Конституції, прав і свобод людини і громадянина, він може призупинити дію нормативно-правових ак­тів Верховної Ради Автономної Республіки Крим з мотивів невідпо­відності їх Конституції та законам України та одночасно звернутися до Конституційного Суду щодо їх конституційності (ст. 137 Консти­туції України). Прийняття Конституційним Судом України рішен­ня щодо невідповідності нормативпо-правових актів Верховної Ради АРК Конституції України може стати підставою для дострокового припинення її повноважень Верховною Радою України.

Також у статті 146 Конституції України встановлено, що інші питання організації місцевого самоврядування, формування, діяль­ності та відповідальності його органів визначаються законом. Адже, природно, Конституція не може бути єдиним нормативним джерелом відповідальності в місцевому самоврядуванні, враховуючи що вона покликана регламентувати лише основні засади всіх видів юридичної відповідальності, які підлягають подальшій конкретизації в галузево­му законодавстві.

Пріоритетне місце в системі законодавчих актів — джерел конституційно-правової відповідальності у сфері місцевого само­врядування посідає Закон "Про місцеве самоврядування в Украї­ні", який містить окремий розділ IV, присвячений відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Відповідно до частини 2 статті 74 Закону підстави, види і порядок відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначаються Конституцією України, цим та іншими законами. У частині 1 стат­ті 74 Закону зазначається, що органи та посадові особи місцевого

-582-

-583-

Муніципальне право України

самоврядування несуть відповідальні^ гь за свою діяльність перед територіальною громадою, державою, юридичними і фізичними осо­бами, тобто закріплюються інстанції відповідальності, проте в Законі не вказується, до якого виду відповідальності будуть притягнені від­повідні суб'єкти.

Підстави конституційно-правової відповідальності у сфері міс­цевого самоврядування та конституційно-правові санкції містяться і в інших законах України, зокрема "Про статус депутатів місцевих рад", "Про органи самоорганізації населення", "Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сіль­ських, селищних, міських голів" тощо.

Незважаючи на те, що чинним муніципальним законодавством України регламентуються окремі підстави конституційно-правової відповідальності у сфері місцевого самоврядування та передбача­ються специфічні конституційно-правові санкції, існує багато про­галин та неузгодженостей у законодавчій регламентації підстав конституційно-правової відповідальності його органів і посадових осіб, що може призвести до зловживань у цій сфері, застосування за­ходів юридичної відповідальності "на власний розсуд", що є непри­пустимим.

Відсутність чітких підстав і порядку притягнення до конституційно-правової відповідальності залишає надто широке поле для власного розсуду суб'єкта, який застосовує міри відпові­дальності, створює підґрунтя для зловживань, нівелює найважливі­ший принцип невідворотності настання юридичної відповідальнос­ті. Процесуальний порядок притягнення до конституційно-правової відповідальності також відзначається фрагментарністю та розрізне­ністю нормативного оформлення, великою кількістю прогалин. Так, наприклад, відсутній строк давності притягнення до конституційно-правової відповідальності, процедура оскарження застосування мір конституційно-правової відповідальності та відміни неправомірних рішень.

Для ліквідації цього правового вакууму необхідно розробити та прийняти спеціальний закон про відповідальність у системі місце­вого самоврядування, в якому були б чітко визначені суб'єкти, під­стави, конституційно-правові санкції, механізм реалізації такої від­повідальності. Прийняття такого закону мало б велике значення для удосконалення системи локальної демократії, а також справило б

-584-

Розділ XX. Конституційно-правова відповідальність у сфері місцевого самоврядування

психологічний вплив на зміну стереотипів поведінки жителів — чле­нів територіальних громад.

Слід зазначити, що експертами Асоціації міст України та громад у 2006 році була ініційована розробка проекту Закону України "Про відповідальність у системі місцевого самоврядування в Україні" у ви­гляді закону про внесення змін до чинного законодавства про місцеве самоврядування у частині конституційно-правової відповідальності його суб'єктів. Мета проекту полягала в удосконаленні законодав­чої регламентації підстав конституційно-правової відповідальності суб'єктів місцевого самоврядування, конституційно-правових санк­цій, процедури притягнення, звільнення від відповідальності та за­стосування мір відповідальності за сукупністю, виявленні ЇЇ меж та форм вини, заміною одних видів відповідальності іншими, закріплен­ні обставин, що виключають настання відповідальності у сфері місце­вого самоврядування, тощо.

Основним завданням цього Закону мало стати законодавче за­кріплення юридичного механізму конституційно-правової відпові­дальності у системі місцевого самоврядування та встановленні ефек­тивних засобів, способів її застосування, що знайшло відображення в таких основних положеннях законопроекту:

• формування законодавчих умов для становлення механізму конституційно-правової відповідальності у сфері місцевого самоврядування шляхом врегулювання суспільних відносин, які пов'язані зі специфічними та не передбаченими іншими законодавчими актами конституційними деліктами, наяв­ністю особливостей їх виявлення, закріплення механізму притягнення та звільнення від конституційно-правової від­повідальності з урахуванням специфіки реалізації права на місцеве самоврядування різними суб'єктами, в різних сферах суспільного життя (політичній, економічній, соціальній), за­лежно від інших умов;

• визначення основних принципів конституційно-правової від­повідальності у сфері місцевого самоврядування;

• визначення особливостей індивідуальної та колективної від­повідальності окремих депутатів місцевих рад та представ­ницьких органів територіальної громади в цілому, відпові­дальності сільських, селищних, міських голів, службовців органів місцевого самоврядування, відповідальності суб'єктів

М уніципальне право України

Розділ XX. Конституційно-правова відповідальність у сфері місцевого самоврядування

місцевого самоврядування, які виникають у ході організації і проведення місцевих референдумів, виборів, загальних зборів жителів тощо;

• встановлення вичерпного переліку підстав для застосування мір конституційно-правової відповідальності у сфері місце­вого самоврядування, детальне регулювання усіх елемен­тів складу відповідних конституційних деліктів (суб'єкти, об'єкти, суб'єктивна сторона, об'єктивна сторона);

• встановлення чіткої системи конституційно-правових санк­цій за вчинення конституційних деліктів у сфері місцевого са­моврядування, при цьому необхідно розширити існуюче коло конституційно-правових санкцій з урахуванням позитивного зарубіжного досвіду;

• встановлення переліку суб'єктів, які можуть бути інстанцією конституційно-правової відповідальності у сфері місцевого самоврядування;

• детальна регламентація процесуального порядку застосуван­ня мір конституційно-правової відповідальності у сфері міс­цевого самоврядування тощо.