§ 2. Суб'єктно-об'єктний склад міжнародного співробітництва органів місцевого самоврядування україни

З позицій теоретичного осмислення та статутарного аналізу суб'єктного складу міжнародного співробітництва в межах локаль­ної демократії (див., наприклад, Європейську типову конвенцію про основні принципи транскордонного співробітництва між територіаль­ними общинами або органами влади 1980 р.) можна зробити висно­вок, що до суб'єктів такого міжнародного співробітництва належать територіальні громади та органи місцевого самоврядування. Однак законодавчі положення, які легалізують міжнародне співробітництво органів місцевого самоврядування України та знайшли своє закрі­плення у статті 15 "Форми добровільного об'єднання органів місце­вого самоврядування" Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року¹², свідчать про інше. Саме тут міс­титься дозвіл органам місцевого самоврядування на об'єднання в асо­ціації всередині країни і входження в індивідуальному порядку або в рамках відповідної національної асоціації у міжнародні асоціації та інші добровільні об'єднання органів місцевого самоврядування.

Таким чином, коло суб'єктів міжнародного співробітництва в рамках локальної демократії розширюється. Слід відзначити, що багаторічний досвід автора в дослідженні феномену міжнародного

¹² Відомості Верховної Ради України. — 1997. — № 24. — Ст. 170.

-515-

Муніципальне право України

Розділ XVII. Міжнародне співробітництво органів місцевого самоврядування України

співробітництва місцевих влад свідчить про те, що коло суб'єктів міжнародного співробітництва в сфері місцевого співробітництва характеризується перманентним процесом розширення. Так, на­приклад, якщо територіальні громади України беруть участь у між­народному співробітництві опосередковано, враховуючи, що від їх­нього імені діють органи місцевого самоврядування та їх виконавчі органи, то члени територіальних громад (підприємці, промисловці, науковці, студенти, пенсіонери, віруючі, діячі культури та ін.) та їхні асоціації беруть активну участь у такому співробітництві. Вони вступають в нього самостійно або за допомогою органів місцевого самоврядування. Саме тому міжнародне співробітництво в межах місцевого самоврядування в Україні набуває системоутворюючого характеру, характеризується полісуб'єктним та поліоб'єктним скла­дом та різнорівневим характером його реалізації. Саме такі вади надають міжнародним контактам територіальних громад та сфор­мованих ними органів місцевого самоврядування характер міжна­родного співробітництва, а не міжнародних зв'язків, як це було за радянських часів.

Слід зазначити, що саме у радянський період і до прийняття про­фільного Закону України 1997 року право на міжнародне співробіт­ництво в місцевих радах України було відсутнім, і вони робили це у в явочному порядку.

Важливе значення для становлення суб'єктного складу міжна­родного співробітництва органів місцевого самоврядування містять­ся у ст. 10 Європейської хартії місцевого самоврядування. З них ви­пливає, що право на міжнародне співробітництво має бути неодмінно визнане державою як основне і надане органам місцевого самовряду­вання через закріплення в національному законодавстві. Зазначають­ся стратегічні цілі такого співробітництва, які фактично трансформу­ються в об'єктний склад міжнародного співробітництва — реалізація своїх повноважень і вирішення завдань, що складають загальний ін­терес, а також захист і просування загальних інтересів органів місце­вого самоврядування.

У статті 10 Європейської хартії місцевого самоврядування та­кож називаються основні суб'єкти такого міжнародного співробітни­цтва — міжнародні неурядові організації (МНУО) місцевої влади й органи місцевого самоврядування інших (зарубіжних) держав¹³.

¹³ Европєйская хартия о местиом самоулравлении 1985 г. — Страсбург, 1986. — С. 13.

-516-

У процесі виявлення об'єктного складу міжнародного співробіт­ництва важливо мати на увазі, що в якості такого об'єкта виступають різноманітні суспільні відносини системного характеру, які виника­ють у результаті реалізації територіальними громадами та органами місцевого самоврядування своїх повноважень. Ця система з великою кількістю систем-підсистем, як зазначалося вище, може бути оха­рактеризована як коло питань місцевого значення. У чинному зако­нодавстві України згадуються "питань місцевого життя", робиться акцент на "всі питання місцевого значення", однак відсутня їх дефі­ніція. Так, ми вже звертали увагу на те, що Закон України "Про міс­цеві Ради народних депутатів, місцеве і регіональне самоврядування" від 26.03.92 року називав "питання місцевого життя" в якості осно­вного об'єкта місцевого самоврядування (ч.І ст. І)¹⁴, Конституція України називає їх "питаннями місцевого значення", перераховуючи в частині 1 статті 143 найбільш важливі з них¹⁰.

Систематичне тлумачення законодавства з метою виявлення спе­цифіки цих питань, незважаючи на наявність бланкетного посилання на те, що питання місцевого значення вирішуються в межах Консти­туції та законів України, також не дає позитивного результату. При­чина в тому, що в законодавстві України повністю зберігається ще один рудимент радянського типу влади — майже повна тотожність функцій і повноважень органів різного рівня, що є нині першопричи­ною конфліктів, які виникають через дублювання або нечіткий роз­поділ компетенції між різними органами місцевого самоврядування й управління на регіональному рівні.

Особлива увага в зарубіжних країнах щодо визначення об'єкта міжнародного співробітництва органів місцевого самоврядування приділяється інноваційному оновленню на рівні місцевого самовря­дування. Саме воно є тут дійовим засобом найбільш повного забез­печення постійно зростаючих потреб жителів населених пунктів, за допомогою якого місца влада може підвищити рівень надаваних насе­ленню послуг, у порівнянні з іншими населеними пунктами. На дум­ку фахівців Союзу міст Фінляндії, головним завданням комуни є створення передумов для добробуту своїх жителів. Основними кри­теріями виступають рівень і якість життя. Причому слід враховувати, що рівень життя містить у собі матеріальні й нематеріальні ресурси.

¹¹ Відомості Верховної Ради України. - 1992. - № 28. - Ст. 387. ¹⁵ Відомості Верховної Ради України. — 1996. — № ЗО. — Ст. 141.

-517-

М уніципальне право України

Те, що людина може задовольняти свої нематеріальні (духовні), со­ціальні й творчі потреби, є показником якості життя¹⁶.

Досить специфічно визначаються так звані "комунальні завдан­ня" (синонім "питань місцевого життя") у ФРН. Громади включа­ються в структуру сучасної держави в тому ступені, в якому їм пе­редаються для виконання державні завдання (так зване "непряме державне управління"). Безпосередні завдання самоврядування по­рівняно з названими вище втратили своє значення. Однак Основний Закон ФРН 1949 року гарантує громадам основну сферу власних рішень і самоврядного управління: вони самостійно й відповідально вирішують всі питання місцевої громади (у рамках законів)¹⁷.

Комунальні завдання залежно від ступеня відповідальності й са­мовизначення комун класифікуються в такий спосіб:

• завдання самоврядування, які всі громади беруть на себе або добровільно (театри, спортивні споруди), або на підставі за­конів (забезпечення населення електроенергією й водою). При виконанні цих завдань не дається яких-небудь вказівок, вони підлягають лише державному контролю;

• завдання, які передані громаді державою. У цьому випадку ко­муни діють тільки як виконавчі органи федерації або земель. Тут вони підлягають не лише державному правовому контр­олю, а й спеціальному нагляду, тобто відповідальні адміні­стративні органи земель не тільки перевіряють бездоганність дій комун з правової позиції, але можуть також перевірити доцільність комунальних заходів і дати відповідні вказівки (нагляд за будівництвом, організація реєстрації й прописки населення, норми охорони громадського порядку)¹⁸.

Національна ліга міст США визначає більш широке коло факто­рів, що впливають на якість життя, які генерують і реалізують місце­ві влади і фактично створюють кадастр питань місцевого значення, формуючи об'єктний склад місцевого самоврядування й тим самим

¹⁶ Оуласвирта Л. Коммунальное управление в Финляндии. — Хельсинки: Союз горо- дов Финляндии, 1992. — С. 134.

¹⁷ Див.: Оснпвмой Закон Федеративний Рєспублики Германии (23 мая 1949 г.). / В кн.: Конституции буржуазних государств. — М.: Юрид. лит., 1982. — С.170-232.

¹⁸ Фон Кплодич П. Коммунальное самоупракление в соотношении с государством и частими сектором в Федеративной Республике Германии // Актуальніше проблеми самоуправления городов: структура местной власти, малая приватизация, локаль­ ная зкономическая политика. — Л.: Евроград, 1991. — С. 19.

-518-

Розділ XVII. Міжнародне співробітництво органів місцевого самоврядування України

демонструючи спільні можливості місцевих влад щодо вирішен­ня цих питань шляхом розгортання міжнародного співробітництва. До таких факторів належать: старіння населених пунктів і жителів; архітектура; мистецтво й культура; локальні асоціації (інституції) і фонди; бізнес і промисловість; громадська активність і участь; розви­ток місцевого співтовариства; права споживачів; охорона прав і пе­реконань; боротьба зі злочинністю; місцева демократія; економічний розвиток; праця й служба; джерела енергії; охорона навколишнього середовища; місцеві фінанси; положення інвалідів; охорона здоров'я; житлове будівництво; інформаційні служби; землекористування й розвиток; права меншин; муніципальне керування і політика; сус­пільне управління й суспільна політика; суспільна безпека; суспільні роботи; відпочинок і парки; наука й технології; соціальні служби; со­ціологічні дослідження; оподаткування; телекомунікації; транспортні перевезення; міська сфера й міська спеціалізація; робота з молоддю¹⁹. Таким чином, "престижність" населеного пункту оцінюється не стіль­ки його візуальними й навіть еколого-рекреаційними властивостями, скільки технологічними властивостями, тобто тим "набором послуг", які надаються його мешканцям місцевою владою.

Одне із визначальних місць у процесах становлення системи міжнародного співробітництва органів місцевого самоврядування різних країн та його об'єктної складової посідає співробітництво з ін­новаційної діяльності у сфері денаціоналізації комунальних служб. Зміст цих новацій полягає в передачі у комунальну (муніципальну) власність, а потім — приватним підприємцям, — служб забезпечення життєдіяльності населених пунктів, багато з яких дотепер перебува­ють у державній власності.

Денаціоналізація комунальних служб є провідним напрямом локальної економічної політики в зарубіжних країнах. Вона була обумовлена об'єктивними причинами, багато з яких збігаються із сьогоднішнім станом місцевого господарства в Україні і важким фі­нансовим становищем населених пунктів, зокрема, міст і зростаючою потребою в державній діяльності, спрямованої на загальний добро­бут. У ФРН, поряд з фінансовими причинами, що обумовили активі­зацію діяльності зі становлення локальної економіки, відіграли роль і адміністративно-політичні міркування. В 1960-х і на початку 1970-х

¹⁹ ХІгЬап Айаігз. СеіУІег їог ІІгЬап апсі Есопотіс КезеагсЬ. — ІІпіуегзііу оі' І.ошяуіИе. - 1994. - № 4. - УоІ.24. - Р. 3-5.

-519-

Муніципальне право України

Розділ XVII. Міжнародне гіпііроГіітппцпн) органів місцевого самоирядушн Укриши

р оків державну політику визначала теорія неспроможності ринкової економіки й переконання, що державне втручання необхідне для бо­ротьби з тими негативними явищами, які неминуче породжує ринок: погроза навколишньому середовищу, небажана монополізація, руй­нівна конкуренція, зубожіння і т.ін.

Такий підхід у Німеччині сьогодні критикується відразу з двох сторін —з однієї сторони, альтернативний рух "зелених" (екологів) вимагає децентралізації державного глобального управління і робить при цьому ставку на чинність саморегулювання малих мережних мо­делей, з іншої — ліберали й консерватори не довіряють адміністра­тивному державному і комунальному управлінню, а конкуруючій координації за допомогою ринкової економіки. Підґрунтям цих дис­кусій є досвід, який вчить, що й сучасна держава з правом втручання не в змозі боротися з такими проблемами, як безробіття або зубожін­ня частини населення, недостача житла або бездіяльність ("склероз") суспільної адміністрації. Для цих дебатів характерними є такі гасла, як дерегулювання, дебюрократизація, гнучкість, а також денаціона-лізація^- .

Слід зазначити, що саме така діяльність є основою формування локальної економіки, яка розуміється сьогодні в Україні на загально­державному рівні в широкому розумінні, як економіка регіональна, що лежить в основі нової регіональної політики. "Суть такої політики полягає в розширенні самостійності й відповідальності місцевих ор­ганів влади й управління у вирішенні завдань життєзабезпечення й розвитку територій, міст, селищ та інших населених пунктів з ураху­ванням місцевої специфіки, соціально-економічних особливостей та культурно-історичних традицій... Зрозуміло, це має супроводжува­тися створенням адекватної незалежної фінансово-економічної бази місцевого самоврядування, тобто закріпленням за ними необхідної муніципальної власності й джерел бюджетних доходів"²¹.

У жителів населених пунктів і органів місцевого самоврядуван­ня України відсутній подібний досвід децентралізації, деконцентра-ції державних повноважень, денаціоналізації комунального госпо­дарства, але разом з тим відсутня альтернатива ринкової реновації

²⁰ Фон Колодич П. Вказ. праця. — С. 22-23.

²¹ Нова регіональна політика. Витяг із Звернення Президента України Леоніда Кучми до Верховної Ради України 4 квітня 1995 року // Місцеве та регіональне самоврядування. — 1995. - Вин.1-2 (10-11). — С.8.

-520-

місцевого господарства, що тежить в основі становлення й фуні ці онування локальної економіки. Тому міжнародне співробітництво місцевої влади дає можливість вивчити та запозичити такий досвід, який позитивно вплине на якість комунальних послуг

Інноваційний потенціал міжнародного співробітництва і \т може бути використаний на декількох рівнях:

— насамперед на рівні денаціоналізації самої управлінської ді­яльності щодо формування локальної економіки: прибирання й охорони адміністративних будинків, господарсько-праионі консультації муніципальних і регіональних менеджерів, під­готовка й навчання персоналу ординарним і передовим мето­дами управління тощо. При цьому, як правило, на першому місці стоять міркування про організацію й економіку вироб­ництва, тобто питання, що дешевше: впровадити витрати ви­робництва, що входять у собівартість майбутнього продукту (послуг), або самим передати їх приватній фірмі;

— денаціоналізація управлінської діяльності в галузі адміні­ стративного втручання з покладанням на жителів певних зобов'язань, що мають виконуватися в суспільних інтересах. Тут процес інновації зачіпає не тільки внутрішній порядок організації управління, а й самих жителів.

У цей час місцеві влади за кордоном діють у наступних напрямках:

— в галузі адміністративного втручання — денаціоналізація за­ вдань по контролю, виміру й нагляду в сферах навколишньо­ го середовища, технічної безпеки й охорони здоров'я. Ці за­ вдання вважаються досить важкими для денаціоналізації як з погляду фінансової (приватні підприємці коштують не де­ шевше, ніж комунальне управління), так і з правової доціль­ ності (комунітарне право більшості держав Західної Європи в цій сфері має слабку нормативну базу);

— в галузі покладання на громадян певних зобов'язань, які ви­ конуються у суспільних інтересах (із залученням коштів гро­ мадян) — денаціоналізація очищення стічних вод, ліквідація відходів і водопостачання.

У цій галузі, наприклад, у ФРН уже значноб мірою денаціоналі­зовано лікарні різного профілю, будинки для престарілих тощо. Але вони перейшли не до приватногосподарського сектора, а до сектора фандрайзингу (благодійні установи), який не орієнтований на одер-

-521-

Муніципальне право України

жання прибутку (йому належить 40% всіх лікарняних ліжок, 60% всіх будинків для престарілих, 70% інтернатів для дітей і підлітків, 80% дитячих садків і 90% майстерень для інвалідів)²². У багатьох міс­тах Німеччини денаціоналізовано вивіз сміття, очищення стічних вод і бойні. Роботи по міському плануванню й будівництву також усе в більшому обсязі передаються приватним підприємцям. У міс­тах США комунальні служби у переважній більшості на конкурсній основі передано в управління приватним компаніям.

Центр ваги в денаціоналізації припадає на комунальні послуги й завдання приватного характеру, що мають вагому роль у нормальній життєдіяльності людських поселень, а також на допоміжну діяльність адміністрації (наприклад, прибирання будинків). У цих галузях, де можливості денаціоналізації ще не вичерпано, робота триває.

Таким чином, міжнародне співробітництво органів місцевого самоврядування України фактично створює об'єктну базу самої ло­кальної демократії та виступає в цих процесах в якості реального й ефективного засобу для ознайомлення із зарубіжним досвідом орга­нізації локальної економіки з метою впровадження на рівні населе­них пунктів інноваційних методів управління територією й надання послуг населенню.

Виходячи з концепції міжнародного співробітництва органів місцевого самоврядування, що наведена вище, можна виділити ін-ституціональні фактори, які позитивно впливають на розширення суб'єктного та об'єктного складу такого співробітництва:

• джерела самоврядування, у тому числі місцевого, знаходяться в рамках громадянського суспільства. У міру свого становлен­ня й розвитку місцеве самоврядування, як матеріальна форма реалізації інтересу місцевого співтовариства, легалізується державою й стає репродуцентом територіально-групових та територіально-особистісних інтересів, сформованих на ло­кальному рівні, у процесі становлення й взаємодії громадян­ського суспільства та демократичної правової держави;

• місцеве самоврядування є оптимальним засобом та одночас­но домінуючою територіальною ареною задоволення істотних індивідуальних і групових потреб суб'єкта, за допомогою яко­го він самостверджується й самореалізується в рамках грома­дянського суспільства;

²² Фон КолЬдич П. Вка:і. праця. — С. 23.

— 522 —

Розділ XVII. Міжнародне співробітництво органів місцевою самоврядування України

— реалізація конкретних потреб суб'єкта здійснюється переваж­но в рамках системного співтовариства — територіального ко­лективу, що проявляється через призму диверсифіковаиості інтересів. Цей територіальний колектив виступає як система-підсистема і є об'єктом-суб'єктом у процесі задоволення ін­тересів конкретних індивідів, їх груп, місцевого співтовари­ства, громадянського суспільства й держави.