§ 2. Громадівський підхід до місцевого самоврядування

У процесі становлення та розвитку муніципальної науки сформу­валося декілька наукових теорій (концепцій) походження місцевого самоврядування, які по-різному тлумачать сутність цього інституту та особливості його взаємовідносин з державою. У XIX ст. місцеве само-

³ Работяжев Н.В. Милль Джои Стюарт // Фсдєрализм: Знциклопедія — М., 2000. — С. 300-302.

— 108 —

Розділ IV. Основні теорії походження місцевого самоврядування

врядування, яке передбачає певну автономію, уособленість громади в механізмі публічної влади, природно, стає гаслом більшості політичних рухів та політичних реформ. Одним із перших, хто привернув увагу до цих проблем, був Алем и де Токвіль, ідеалом якого було суспільство, що функціонує як сукупність багатьох вільних та самоврядних асоціацій та громад Сформульовані м та його послідовниками теорія при­ родних прав вільної громади виникла на початку XIX ст. як реакція на -її 111< хиініп.кс управління з усіма негативними сторонами, коли увага теоретиків філософії держави та права перемістилася а конституційної монархії на представницьку демократію як більш прогресивне втілен­ ня Ідей правової держави, коли в політичній та філософсько-правовій думці відбулися суттєві зміни поглядів на проблеми демократії та сус- пільної свободи. Представниками цієї теорії були Г. Аренс, Н. Гербер, О. Гірке, А. де Токвіль, О. Лабанд, Мауренбрехер, Е. Мейєр, О. Рес- слер, Шеффле, Б.М. Чичерін та інші вчені. ^

Ця теорія поряд з трьома загальновизнаними конституційними \ гілками влади (законодавчою, виконавчою та судовою) вимагала ви-'' знати четверту — громадівську (муніципальну). Громада має право на самостійне та незалежне від центральної влади існування за своєю природою, причому держава не утворює, а лише визнає Ш За А. де Ток-вілем, громада є тим "об'єднанням, яке найбільше відповідає самій природі людини, бо скрізь, де збиралися разом люди, громада виникає нібито сама собою. Є королівства та республіки, які створює людина; громада, здається, виходить просто з рук Господніх"⁴. У системах уря­дування, заснованих на принципах децентралізації та самоврядування, він вбачав реальну альтернативу державній автократії.

Отже, перші концепції локальної демократії виходили саме з розу­міння місцевого самоврядування як самостійного виду публічної вла­ди — публічної влади територіальної громади (муніципальної влади). Найбільш поширена у ті часи теорія вільної громади мала суттєвий вплив на розвиток законодавства першої половини XIX ст., знайшов­ши своє відображення в положеннях конституції Бельгії 1831 року про особливу "громадівську" владу, а також у розробленій франк­фуртськими Національними зборами конституції 1849 року, яка міс­тила статті про особливі основні права громад.

На думку прихильників цієї теорії, соціальна основа муніци­пальної влади (місцевого самоврядування) — громада з її звичаєвим

⁴ Токвіль А. Про демократію в Америці. — К., 1999. — С. 63-64.

-109-

Муніципальне право України

Розділ IV. Основні теорії походження місцевого самоврядування

п равом як територіальний колектив людей, що проживають спільно, сформувалася раніше за державу, яка, у свою чергу, є "федерацією" громад. Громада є інституцією, рівною державі. Вона має самостійне, природне право на існування. Тому право територіальної громади са­мостійно вирішувати питання місцевого значення, регулювати свої власні справи без втручання держави має природний та невідчужува-ний характер (за певною аналогією з природними правами людини). Права громади на самоврядування апріорним шляхом виводилися з самої природи громади/Обґрунтовуючи свободу та незалежність гро­мади, ця теорія зверталася до історії середньовічних громад — віль­них міст, їх боротьби за незалежність проти феодальної держави. Основоположними висновками цієї теорії є:

1. коло громадських справ є відмінним від справ державних;

2. громада є суб'єктом прав, які спеціально належать їй, а тому державне втручання в її справи неприпустиме;

3. органи місцевого самоврядування обираються лише членами громади;

4. посадові особи самоврядування належать до громадських, а не державних агентів та представляють не державу, а грома­ду. Таким чином, в особі комунальних структур утворюється нібито "держава в державГМ"

Логічним продовженням цієї теорії стала господарська (громадсь-\ ко-господарська) теорія походження місцевого самоврядування, яка І зробила спробу не тільки обґрунтувати статус самоврядної громади | як відмінний від держави суб'єкт права, а й зробила акцент на змісті комунальної діяльності. її фундаторами були Р. Моль, О.І. Василь-чиков, В.М. Лещков тощо. Ця теорія організації місцевої влади вини­кла в результаті поступового розвитку положень теорії прав вільної громади відповідно їх до умов, коли в процесі історичного розвитку ускладнюються правові стосунки між суб'єктами суспільного життя і підвищується роль держави як регулятора цих стосунків⁶. В основі7 громадсько-господарської теорії місцевого самоврядування — запо-1 зичене з теорії природних прав вільної громади положення про те, що І територіальний колектив — це елемент насамперед громадянського суспільства. Муніципальна влада, недержавна за своєю природою, І

⁵ Велихов Л.А. Основи городского хозяйства. — М, 1996. — С. 236.

⁶ Гулиев В.Е. Российская государственность: состояние и тенденции // Политические проблеми теории государства. — М, 1993. — С. 9.

-Ш-

має власну компетенцію у сфері неполітичних відносин, до яких дер­жава байдужа, а саме — у місцевих громадських і господарських спра­вах. У місцеві справи держава не втручається, і вони вирішуються "самими територіальними громадами. Питання ж політичні належать до компетенції державної влади.

Обидві теорії набули свого розвитку у громадській (громадів-ській) теорії походження місцевого самоврядування. Найбільш відо­мими представниками цієї теорії були вже згадувані В.М. Лешков та О.І. Васильчиков. Громадська теорія вбачала сутність самовря­дування в наданні місцевій спільноті самостійно реалізовувати свої громадські інтереси та зберігала за урядовими органами відання тіль­ки державними справами. Тобто вона виходить а протиставлення те­риторіальної громади державі, громадських інтересів — політичним, вимагаючи, щоб суспільство та держава здійснювали свої власні ін­тереси. У протиставленні громадських та державних інтересів нібито полягає підстава для повної самостійності органів самоврядування. Оскільки органи самоврядування займаються не державними, а ви­ключно громадськими справами, державі байдуже, як здійснюються ці чужі для неї справи⁷. За цією теорією органи місцевого самовря­дування при вирішенні питань місцевого значення мають діяти за принципом "дозволено все, що не заборонено законом".

Прихильник цієї теорії П.М. Подлігайлов вважав, що децентралі­зацією та самоврядуванням слід називати таку форму управління, яка забезпечує повну автономію'громад, зосереджує повністю всі місцеві справи у віданні самої місцевої спільноти, при цьому остання не лише обирає зі свого середовища всіх посадових осіб, а й безпосередньо під­порядковує їхні дії своєму контролю. Розглядаючи місцеве самовряду­вання як "питання, яке має невимірно величезну державну важливість та зачіпає рішуче всі різноманітні сторони складного народного жит­тя", П.М. Подлігайлов зазначав, що "за відсутності самоврядування центральна влада або повністю ігнорує місцеві інтереси, а відповідно і проблеми таселення, визначаючи своїм агентам на місцях безумовно виконувати тільки свої вимоги, або, бажаючи йти назустріч цим про­блемам наказує піклуватися про їх задоволення, чим санкціонує сва­вілля", тому що ці особи є чужими для даної місцевості та її проблем.

⁷ Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 2: Часть Особенная. — СПб., 1903. — С. 353-354; Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Т. 2: Администратинпое прано. Ч. 1: Органи управлення. — СПб., 1910. — С. 40.

-111

Муніципальне право України

Розділ IV. Основні теорії походження місцевого самоврядування

" Усі місцеві інтереси добре відомі тільки самому місцевому населенню, яке до того ж найбільше зацікавлене в їх правильному задоволенні". Тому ці питання "повинні розроблятися в тій установі, яка для цього є найбільш компетентною — в органі самоврядування"⁸.

Про кардинальну відмінність місцевого самоврядування від дер­жавної влади писав і відомий учений П. Корф. На його думку, та чи інша організація та діяльність вищого державного управління, безу­мовно, має велике значення, але розуміння питань, які йому належить вирішувати, є покликанням інтелігентної меншості, здебільшого не­доступної для маси, якій іноді бракує часу перейматися державними питаннями. А між тим, поки десь там обговорюються питання та ін­тереси вищого порядку, тут, внизу, життя не стоїть на місці. Держав­ний бюджет, стан збройних сил країни, міжнародні відносини, дер­жавний кредит — усе це розуміють далеко не всі. Та навіть те чи інше вирішення державних питань менше підбивається на повсякденному житті населення, аніж розкладка і стягування місцевих податків та зборів, боротьба з крадіями та розбійниками, розрахунки хазяїв з ро­бітниками, сільські шляхи, пожежі, лікарні, початкові школи. При цьому, незначні зміни у місцевому управлінні — ближчі, а тому й важ­ливіші для населення, ніж перетворення цілого міністерства⁹.

Значного поширення громадська теорія набула й в українській політико-правовій думці. Зокрема, М. Драгоманов, сформулювавши концепцію федерації вільних громад (так званий громадівський соці­алізм), у своїй праці "Історична Польща і великоруська демократія" виводить ряд важливих принципів локальної демократії: врахування національних особливостей кожної країни; самоуправління общин і областей у побудованій "знизу догори" політично вільній державі; свобода всіх "живих складових частин народу", взаємозалежність по­літичної свободи і місцевого самоврядування. Якщо у цій роботі він підійшов до проблеми створення системи місцевого самоврядування в загальнодемократичному розумінні, то в проекті "Вільної Спілки" детально обґрунтовує ідею політичної децентралізації, основою якої мало стати запровадження "самоуправи" громад, волостей, повітів, зе­мель, кожна з яких "має свою внутрішню самостійність і незалежність стосовно інших самоуправ, незалежно — вищого чи нижчого типу".

Аіестпое управление в России / Ііод ред. П.Н. Подлигайлова. — СПб., 1884. — С. 25, 28. ⁹ Корф П.Л. Ближайшія иуждн местпаго управленій. — СПб., 1888. — С.1-2.

-112-