§ 4. Місцеве самоврядування і вертикаль виконавчої влади

Словосполучення "вертикаль виконавчої влади", "виконавча вер­тикаль", "президентська вертикаль", "урядова вертикаль" з'явилися в політичному та науковому лексиконі одночасно із введенням в Україні місцевого самоврядування та пошуком оптимальної моделі його взаємодії з урядом і урядовими периферійними структурами на місцях. Справа в тому, що держава, якщо вона демократична, не може обійтися без децентралізації своєї виконавчої влади. Жорстка централізація її властива лише диктаторським або тоталітарним ре­жимам.

У теорії та практиці державного будівництва розрізняють, як правило, дві форми децентралізації:

• децентралізацію демократичну, коли йдеться про деволюцію частини державної виконавчої влади на рівень населення від­повідних адміністративно-територіальних одиниць (терито­ріальних громад, общин, комун, муніципалітетів, територі­альних колективів) та тих органів, які воно обирає (органів місцевого самоврядування);

• децентралізацію адміністративну, коли йдеться про створен­ня на місцях спеціальних урядових органів (місцевих держав-

14. Зам. 15.

-209-

Муніципальне право України

Розділ VI. Конституційно-правові основи місцевого самоврядування

н их адміністрацій, префектур, урядових комісаріатів тощо), які становлять так звану урядову або виконавчу вертикаль.

У різних країнах по-різному застосовуються вказані вище форми децентралізації влади. Так, Велика Британія прославилася як бать­ківщина такого управління на місцях, головною особливістю якого є вимога самостійності громад та більш значних спільнот людей, які історично склалися, в управлінні місцевими справами в межах зако­нів, але без втручання державної адміністрації, органи якої на місцях відсутні. Цим шляхом йдуть також СІНА, Канада, Австралія та деякі інші країни. У спеціальній літературі такий тип місцевого управління прийнято називати англосаксонським, або класичним.

Свої особливості має місцеве управління у Франції, Італії та дея­ких інших європейських країнах. Його характерною ознакою є те, що поряд з місцевим самоврядуванням на місцях створюються та діють урядові периферійні структури — префектури, комісаріати, однією з найважливіших функцій яких є здійснення так званої адміністратив­ної опіки відносно місцевого самоврядування, його органів та посадо­вих осіб. Цей тип місцевого управління має назву французького, або континентального.

Протягом багатьох десятиліть пануючим принципом побудови дер­жавної влади в СРСР, до складу якого входила й Україна, був принцип єдності, який обумовлював у свою чергу єдність системи рад як орга­нів цієї влади. Тому місцеві ради були конституйовані як органи єдиної державної влади в межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць (областей, районів, міст, селищ, сіл) і розглядалися в теорії та практиці державного будівництва радянських часів, з одного боку, як ор­ганічна частка, елемент цієї влади, провідник її рішень на місцях, тобто як певна урядова адміністрація, а з другого — як організація місцевого на­селення, покликана вирішувати "всі питання місцевого значення", тобто як органи місцевого самоврядування. Цей тип організації управління на місцях має назву радянського. До того ж, виконавчі органи місцевих рад, як уже зазначалося, знаходилися в подвійному підпорядкуванні, а отже, прямо входили до урядової вертикалі.

Отже, перед кожною державою, яка стає на шлях демократичного розвитку, постає запитання: яка з розглянутих тут форм децентралі­зації, який тип організації управління на місцях є більш прийнятний для неї з огляду на ті конкретні обставини політичного, економічно­го, соціально-культурного характеру, в яких вона виникла та діє.

-210-

Слід також зазначити, що вибір форм децентралізації багато в чому залежить від того, на яких засадах має здійснюватися державна влада (її єдності чи поділу на законодавчу, виконавчу та судову), а також як держава в особі тих політичних сил, які знаходяться при владі, ставиться до місцевого самоврядування, наскільки вона дові­ряє своїм громадянам та тим органам, які вони обирають, самостійно управляти місцевими справами, наскільки саме населення (територі­альні громади) готові до здійснення цієї важливої місії.

Слід зазначити, що серед практичних працівників державного апарату, а також деяких вчених іноді постає таке запитання: а чи не можна взагалі обійтися без місцевого самоврядування, оскільки воно є лише формою децентралізації державної виконавчої влади. Адже представники цієї влади, кваліфіковані фахівці в галузі державного управління, краще і оперативніше виконуватимуть відповідні функ­ції. Такі міркування аргументуються, як правило, посиланнями на факти некомпетентності, неоперативності, а то й безвідповідальності та бездіяльності, на які закономірно страждає народне представни­цтво взагалі, місцеве самоврядування зокрема, особливо на початко­вому етапі його розвитку, за відсутності відповідних демократичних традицій, політичної і правової культури.

Такі міркування продиктовані, як правило, невірою в здоровий глузд, таланти та ініціативу простих людей — народних представни­ків, а також тих фахівців, яким вони довіряють здійснення виконав­чих функцій місцевого самоврядування. Що ж до перелічених вище вад, то вони, на жаль, притаманні й професійному державному апара­ту, якщо не ведеться постійна робота з виховання високої політичної культури, зміцнення законності, дисципліни і правопорядку.

Коли держава знищує всі сліди місцевого самоврядування, зазна­чав в свій час професор А.Ященко, вона неминуче працює на власне зникнення. Адже завдяки жорсткій централізації можна досягти, на його думку, лише певного порядку, підтримуючи в соціальному ор­ганізмі роль«дміністративної дрімоти, яку адміністратори називають добрим порядком, а щоб рухатися вперед, здійснювати реформи, гли­боко сколихнути суспільство та надати йому швидкого ходу, треба включити в цей процес все населення, тобто розвивати місцеве само­врядування ¹⁶.

"' Див.; Ященко А. Теория федерализма. Опьігь синтетической теории права и госу-дарства — С. 372-37/1.

-211-

Муніципальне право України

Розділ VI. Конституційно-правові основи місцевого самоврядування

Ц і думки, висловлені майже сто років тому, актуальні сьогодні, коли в Україні відбуваються радикальні перетворення. Реалізуючи їх силами лише центральних владних структур, не спираючись на під­тримку всього населення, тобто не розвиваючи місцеве самовряду­вання, — завдання нездійсненне.

Україна, як відомо — велика європейська країна, член Ради Єв­ропи, суверенна і незалежна, демократична, соціальна, правова дер­жава. Державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавч}', виконавчу та судову (ст. 1, 6 Конституції України). Ось чому вона обрала континентальний (європейський) тип управління місцевими справами з його дуалізмом здійснення публічної влади на місцях.

Слід зазначити, що вибір оптимальної моделі організації влади на місцях проходив не просто. У 2009 роді минає двадцять років з дня прийняття Закону "Про місцеві Ради народних депутатів Укра­їнської РСР та місцеве самоврядування", на підставі якого розпоча­лася муніципалізація місцевих органів влади на принципах місцевого самоврядування, зокрема, була скасована субординація в їх системі та подвійне підпорядкування їх виконавчих органів — виконавчих комітетів, відділів та управлінь. Проте Президент України, який був обраний в грудні 1991 року, став настійно вимагати відродження ви­конавчої (урядової) вертикалі, під якою розумілася передусім систе-хма місцевих урядових органів загальної компетенції, яка б створюва­лася Президентом та працювала на принципах суворої субординації по вертикалі.

Починаючи з 1992 року, Україна пережила три реформи державної виконавчої влади і самоврядування на місцях: у зв'язку із запровадженням в районах і областях, містах Києві та Севастопо­лі, районах в цих містах місцевих державних адміністрацій на чолі з представниками Президента України (1992 р.), ліквідацією цих міс­цевих органів державної виконавчої влади та відновленням систем виконкомів рад як органів місцевого самоврядування (1994 р.), лікві­дацією виконкомів та відновленням місцевих державних адміністра­цій на чолі з головами, на посаду яких призначаються Президентом України голови відповідних районних і обласних, Київської та Се­вастопольської міських, районних у містах рад (1995 р.).

Чинна Конституція України також передбачає систему місцевих державних адміністрацій в районах і областях, містах Києві і Севас-

-212-

тополі, місцевих органів виконавчої влади, правовий статус яких ви­значається як самою Конституцією (ст. 118,119), так і Законом Укра­їни "Про місцеві державні адміністрації".¹'

Однією із особливостей моделі організації державної виконавчої влади і самоврядування на місцях, яка поступово склалася та знайшла своє втілення в новій Конституції України, є те, що місцеві органи державної виконавчої влади створюються не тільки для здійснення контрольно-наглядових функцій щодо місцевого самоврядування та його органів, а й беруть на себе основний обсяг повноважень зі здій­снення управління відповідними територіями, зокрема районами і областями, а також містами Києвом і Севастополем. Це у свою чергу сприяло виникненню однієї з найскладніших проблем — проблеми розмежування функцій і повноважень між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування. У тих же країнах, де місцеве самоврядування управляє територіями, а місцеві органи державної виконавчої влади лише здійснюють контрольно-наглядові та деякі інші спеціальні функції (Італія, Франція), такої проблеми майже не існує.

Складність проблеми розмежування функцій і повноважень між цими двома системами обумовлена, по-перше, тим, що функціональ­но (змістовно) це, по суті, однорідні системи, оскільки займаються практично одними й тими самими питаннями. В Україні ця пробле­ма набуває особливого значення ще й тому, що на районні та обласні державні адміністрації Конституцією України покладається не лише здійснення виконавчої влади в районах і областях (ст. 118) та контр­оль за органами місцевого самоврядування з питань здійснення деле­гованих їм законом повноважень органів виконавчої влади (ст. 143), а й повноваження районних та обласних рад, делеговані ними відпо­відним місцевим державним адміністраціям (ст. 119).

Слід зазначити, що таке делегування добре відоме світовій прак­тиці державотворення, про що йдеться в Хартії. Така практика, як уже зазначалося^не порушує автономію місцевого самоврядування в меж­ах його власних повноважень і разом з тим є однією з найважливіших форм економії фінансових та людських ресурсів, оскільки виключає необхідність створення поряд з органами місцевого самоврядування ще якихось структур державної виконавчої влади, особливо ж на по­чатковому етапі адміністративно-територіального поділу держави.

¹⁷ Відомості Верховної Ради України. — 1999. — №20-21. — Ст.190.

-213-

Муніципальне право України

Розділ VI. Конституційно-правові основи місцевого самоврядування

Д о того ж, з точки зору державницької теорії місцевого самовря­дування, сам поділ повноважень місцевого самоврядування на "влас­ні" та "делеговані" не несе в собі якогось серйозного концептуального навантаження, оскільки всі свої владні повноваження воно отримує в законі, в якому втілена державна воля народу. Тільки й того, що в межах власних повноважень орган місцевого самоврядування діє ціл­ком автономно, а в межах делегованих — під контролем відповідних державних органів, оскільки делегування повноважень не є формою їх повної передачі, деволюції, на рівень того, кому вони делегуються. Ці повноваження залишаються і повноваженнями відповідних дер­жавних органів.

Проте однією з новел, яку запровадила нова Конституція Укра­їни, є перенесення нею інституту делегування повноважень з вер­тикального на горизонтальний рівень — від районних та обласних рад як органів місцевого самоврядування до районних та обласних районних адміністрацій як місцевих органів державної виконавчої влади. Чому так сталося? А тому, що згідно з Конституцією, районні та обласні ради визначені в якості органів місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад, проте без власних виконавчих органів, функції яких змушені делегувати місце­вим державним адміністраціям.

Природно, може виникнути закономірне запитання: а для чого територіальним громадам сіл, селищ, міст такі органи місцевого са­моврядування, які мають представляти їхні спільні інтереси, управ­ляти, наприклад, об'єктами комунальної власності, що знаходяться в спільній власності територіальних громад, коли самі не спроможні здійснювати ці повноваження, а тому мають делегувати їх державі в особі відповідних місцевих адміністрацій?

Природно, що з наукової точки зору така форма взаємовідносин самоврядних та державних органів є винятком із загального правила, оскільки делегування повноважень, якщо таке право надається яко­мусь органові, є його правом, а не обов'язком. Отже, можуть виник­нути конфліктні ситуації в практиці роботи цих органів. З іншого ж боку, Конституція України (ст. 118) передбачає, що місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними чи обласними радами, що вони можуть висловити недовіру голові відповідної місцевої держав­ної адміністрації, а на підставі цього Президент України приймає рі-

-214-

шення і дає обґрунтовану відповідь. У разі, якщо за недовіру голові районної чи обласної державної адміністрації висловилися дві тре­тини депутатів від складу ради, Президент приймає рішення про від­ставку голови місцевої адміністрації.

До того ж, так звані "делеговані" повноваження виконавчих ор­ганів сільських, селищних, міських рад і районних та обласних адмі­ністрацій є не розмежованими, що породжує також певні проблеми при їх застосуванні, оскільки у відповідних правових актах чітко не визначено, хто має право застосовувати ці повноваження як перша інстанція і як бути в разі, якщо і виконавчий орган місцевого само­врядування, і місцева державна адміністрація приймають рішення з одного і того самого питання, які суттєво відрізняються за змістом.

Отже, складається ситуація, коли місцеві державні адміністрації беруть на себе функції виконавчих органів місцевого самоврядуван­ня. Слід також мати на увазі ту обставину, що Конституція України не передбачає більше об'єднання в одній особі посад голови районної, обласної ради та голови районної, обласної державної адміністрації. Відтак, на цьому рівні існує так зване "двоголівья", від якого Україна відмовилася у 1994 році.¹⁸

Слід зазначити, що сьогодні в Україні йде активний пошук більш оптимальної моделі організації влади на так званому "регіональному рівні". Особливо він пожвавився у зв'язку з проведенням адміністра­тивної та політичної реформ. Висловлюються, наприклад, пропозиції про надання регіонам (областям) більш широких повноважень та про відновлення на цьому рівні виконавчих органів районних, обласних рад, а також уточнення у зв'язку з цим функції місцевих державних адміністрацій, зосередження їхніх зусиль на реалізації контрольно-наглядових функцій. З цими пропозиціями згодний і Президент України, який висловився за перехід на другому етапі політичної реформи до комплексної реформи територіальної організації вла­ди, за приведення її у відповідність з європейськими стандартами шляхом перерозподілу владних повноважень на користь місцевого

19

самоврядування.

¹⁸ Див.: Корніенко М. Місцеве самоврядування та "урядова вертикаль'У/Місцєвє самоврядування. — №3-4. — 1997. — С.37-41.

¹⁹ Див.: Шляхи розвитку місцевого самоврядування. Виступ Президента України Леоніда Кучми на муніципальних слуханнях 26 вересня 2003 року// Урядовий кур'єр, ЗО вересня 2003 р. — С.3-4.

-215-

Муніципальне право України

Розділ VI. Конституційно-правові основи місцевого самоврядування