§ 2. Особливості правового статусу місцевих рад базового і регіонального рівнів місцевого самоврядування

Система місцевого самоврядування зумовлена територіаль­ним устроєм держави. Тому місцеві ради формуються у відповідних адміністративно-територіальних одиницях. Принцип унітарного державного устрою передбачає поєднання централізації і децентра­лізації, збалансований розвиток регіонів і громад з урахуванням їх особливостей, правове, організаційне, матеріально-фінансове відосо­блення місцевого самоврядування, поєднання місцевих і державних інтересів при його здійсненні.

Децентралізація можлива тільки за певних умов¹⁰. Перша умова полягає в тому, що автори конституції чи законодавець повинні ви­знати існування визначених інтересів, які самі по собі є всезагальни-ми, але менше порівняно з тими, досягнення яких прагне держава. Це, наприклад, інтереси певного міста.

Перша умова доповнюється наступною: управління зі встанов­ленням подібних автономних інтересів має бути доручено органам, що володіють певною незалежністю відносно центральної влади, бо у протилежному випадку буде мати місце деконцентрація, а не децен­тралізація.

Досить важливою умовою децентралізації є фінансова автоно­мія, тобто не тільки теоретичне право володіти і управляти майном, а й практична можливість для децентралізованого органу володіти необхідними ресурсами і вирішувати питання про їх використання.

Ці найважливіші ознаки всякого децентралізованого органу або органу місцевого самоврядування закріплені і в Європейській хартії місцевого самоврядування. Вона визначила їх як правову, організа­ційну та фінансову автономію. Суть правової автономії полягає в тому, що вона має свої власні повноваження, які визначаються кон­ституцією або законом. Ці повноваження, зазначається в ЄХМС, ма­ють бути повними і виключними, тобто такими, що не належать од­ночасно іншим органам. В межах своїх повноважень орган місцевого самоврядування має повну свободу дій для здійснення власних ініці­атив з будь-якого питання, віднесеного до його відання. Це правило має діяти тоді, коли орган місцевого самоврядування здійснює де-

¹⁰ Ведень Ж. Админстративноє право Франции. — М.: Прогрес, 1973. — С.312.

- 295 -

Муніципальне право України

леговані йому державою додаткові повноваження. І тут він повинен мати свободу пристосовувати їх здійснення до місцевих умов.

Суть організаційної автономії полягає в тому, що орган місце­вого самоврядування повинен мати можливість сам визначати свою внутрішню структуру з тим, щоб вона відповідала місцевим потребам і забезпечувала ефективне управління. Головне ж полягає в тому, що, діючи в межах закону, орган місцевого самоврядування не знаходить­ся в підпорядкуванні інших органів і що будь-який адміністративний контроль за його діями може мати місце лише для забезпечення за­конності та конституційних принципів.

Фінансова автономія полягає у праві органів місцевого самовря­дування, в межах загальнодержавної економічної політики, на воло­діння і розпорядження власними коштами, достатніми для здійснен­ня своїх функцій і повноважень. При цьому принаймні частина цих коштів повинна, як це зазначається в ЄХМС, надходити за рахунок місцевих зборів і податків, ставки яких у межах закону мають визна­чати самі органи місцевого самоврядування. І навіть субсидії, які ви­діляються цим органам, не повинні обмежувати їх свободу у власній сфері діяльності.

Сукупність різних організаційних форм та інститутів місцевої демократії, через які здійснюються функції та повноваження місце­вого самоврядування, утворює систему місцевого самоврядування. Особливістю її в Україні є те, що вона має незавершений характер. На регіональному рівні місцевого самоврядування його інтереси представляють районні та обласні ради, а виконання їх рішень забез­печують місцеві державні адміністрації відповідного рівня. Тобто на -регіональному рівні існує дивний симбіоз публічної влади: державної влади, яка представлена місцевими державними адміністраціями, — місцевого самоврядування, представленого районними і обласними радами.

Конституційний законопроект, який включає реформу тери­торіального устрою та місцевого самоврядування (проект Закону № 3207-1¹¹, конституційність якого, окрім деяких положень, була схвалена Конституційним Судом¹²), передбачає створення на регі-

¹¹ Постанова Верховної Ради України № 2223-1У від 08.12.2004 р. про попереднє схвалення законопроекту про внесення змін до Конституції України.

¹² Див.: Висновок КСУ № 1-в/2008 від 15.01.08 р. у справі про внесення змін до ста­ тей 85, 118, 119, 133, 136, 140, 141, 142, 143 Конституції України//\у^.сси.80У.иа/

-296-

Розділ IX. Правовий статус місцевих рад

ональному рівні виконавчих органів місцевого самоврядування. Ді­яльність місцевих адміністрацій передбачена лише на обласному рів­ні публічної влади. Вони здійснюватимуть функції, характерні для французьких префектур —адміністративний контроль над правови­ми актами органів місцевого самоврядування та координація терито­ріальних управлінь міністерств і відомств.

Систему місцевого самоврядування в Україні складають: тери­торіальні громади; сільські, селищні, міські ради; сільські, селищні, міські голови; виконавчі органи сільських, селищних, міських рад; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси терито­ріальних громад, сіл, селищ і міст; органи самоорганізації населення. Конституційний Суд України у рішенні № 11-рп/2001 від 13 лип­ня 2001 р. визначив, що система місцевого самоврядування визнача­ється адміністративно-територіальним устроєм України¹³.

Особливістю системи місцевого самоврядування є те, що вона має три-, чотирирівневу структуру: органи місцевого рівня у рамках територіальної громади — районний рівень — обласний рівень. Од­нак у містах може існувати ще один рівень місцевого самоврядуван­ня зі своїми інститутами влади — райони у містах, а також у різних поселеннях за ініціативою жителів та рішенням сільської, селищної, міської ради можуть утворюватися органи самоорганізації населен­ня — будинкові, квартальні, вуличні комітети. У великому місті, яке складає територіальну громаду, базовий рівень місцевого самовряду­вання може мати трирівневий характер — органи самоорганізації на­селення, район у місті — міський голова, міська рада, міськвиконком. Сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самовряду­вання, які представляють від імені територіальних громад та в їхніх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визна­чені Конституцією та законами України. Тобто сільські, селищні, міські ради є представницькими органами місцевого самоврядуван­ня. Під цим слід розуміти виборний орган (раду), який складається із депутатів і відповідно до закону наділяється правом представляти інтереси територіальної громади та приймати від її імені рішення.

Сільські, селищні, міські, районні у містах (у разі їх створення), районні, обласні ради складаються із депутатів, які обираються на­селенням відповідної території на основі загального, рівного і прямо-

¹³ Рішення КСУ № 11-рп/2001 від 13.07.2001 у справі про адміністративно-територіальний устрій // КСУ РВ. — 2:488.

-297-

Муніципальне право України

Розділ IX. Правовий статус місцевих рад

її) виборчого права шляхом таємного голосування. Рада вважається правомочною за умови обрання не менш як двох третин депутатів від її загального складу. У разі якщо обрано менш як дві третини скла­ду, до обрання необхідної кількості депутатів продовжує здійснюва­ти повноваження рада попереднього скликання. При достроковому припиненні повноважень деяких депутатів, внаслідок чого до складу ради входить менш як дві третини депутатів, до обрання необхідної кількості депутатів така рада вважається правомочною за наявності більше половини депутатів від її загального складу. Строк повнова­жень ради — п'ять років.

Місцеві ради у межах Конституції і законів України наділяються певним обсягом компетенції. Навіть якщо така компетенція чітко не визначена Конституцією, коло функцій і повноважень місцевих рад може бути розширене законом. ЄХМС передбачає змістовні критерії наділення компетенцією органів місцевого самоврядування: вони по­винні відповідати принципам пропорційності та субсидіарності, тобто наділення тією чи іншою функцією має "враховувати обсяг і характер завдання, а також вимоги досягнення ефективності та економії" (ст. 4, абз. 3). Таким чином, компетенція місцевих рад повинна відповідати визначеним критеріям, зміст яких мало досліджений у вітчизняній доктрині та застосовується у судовій практиці лише недавно.

Принцип пропорційності застосовується у судовій практиці за­рубіжних країн. Зокрема, у 1965 р. Конституційний суд ФРН в одно­му зі своїх рішень зазначив: "У Федеративній Республіці Німеччині принцип пропорційності є неписаним конституційним принципом. Він походить від принципу верховенства права, а отже, з природи основних прав, оскільки вони відбивають загальне право на свободу громадянина від держави і можуть бути обмежені державними орга­нами тільки у разі переслідування абсолютно необхідного публічного інтересу".

У системі місцевого самоврядування принцип пропорційності пов'язаний із застосуванням адекватних засобів для реалізації компе­тенції органів місцевого самоврядування та неприпустимості надмір­ного втручання у приватне життя особи. Згідно з принципом пропо­рційності органи місцевого самоврядування покликані забезпечувати місцевий публічний інтерес з урахуванням державних інтересів.

Принципом інституціональної організації влади і управління є принцип субсидіарності, основна ідея якого полягає в тому, що по-

-298-

літична влада повинна втручатися тільки в межах, при яких суспіль­ство і його складові групи не спроможні задовольнити різноманітні потреби. Тому відповідно до принципу субсидіарності формується система повноважень органів місцевого самоврядування. Місцеве самоврядування являє собою рівень політичної участі у вирішенні питань, найбільше наближених до громадянина. Все, що можна ви­рішити на місцях, не повинно передаватися на вищий рівень влади. При цьому відповідальність органів самоврядування має визначати­ся з урахуванням економічних, фінансових та інших ресурсних мож­ливостей.

Іншими словами, принцип субсидіарності можна сформулюва­ти так: тягар відповідальності покладатиметься правовим актом на компетентний орган публічної влади тільки у тій мірі, яка відповідає характеру і масштабу завдань органу публічної влади. Тому необ­хідно враховувати матеріально-фінансові ресурси органи влади, до­сягнення покладених цілей діяльності органу влади за допомогою адекватних засобів з урахуванням процесуальної економії прийняття владних рішень. Зрозуміло, що згідно з принципом пропорційності органи місцевого самоврядування здійснюють свою компетенцію са­мостійно.

Провідниками такої відносної самостійності є місцеві ради. При цьому існують деякі особливості у статусі місцевих рад базового і ре­гіонального рівнів. Сільські, селищні, міські ради представляють без­посередньо інтереси територіальної громади. У свою чергу, районні, обласні ради не є представниками інтересів громади, а представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ і міст.

Особливості правового статусу місцевих рад базового рівня місце­вого самоврядування. Місцеві ради базового рівня складають сільські, селищні, міські ради, а також районні у містах. Місцеві ради базового рівня взаємодіють, відповідно, із сільським, селищним, міським голо­вою, який головує на її засіданнях. Такі прерогативи голови терито­ріальної громади дають йому можливість впливати на хід та характер рішень, що приймаються відповідною місцевою радою.

Сільські, селищні, міські ради представляють відповідні тери­торіальні громади перед юридичними і фізичним особами, пред­ставницькими органами інших територіальних громад, державою та її органами, і судами. Сьогодні в Україні дискутується питання про можливість представляти інтереси територіальної громади на від-

-299-

Муніципальне право України

Розділ IX. Правовий статус місцевих рад

повідному міжнародному рівні з органами місцевого самоврядуван­ня зарубіжних країн. Опосередковано таке право визнається через функціонування єврорегіонів, у яких беруть участь органи місцевого самоврядування України.

Закон про місцеве самоврядування передбачає, що місцеві ради базового рівня забезпечують виконання функцій і повноважень міс­цевого самоврядування в інтересах територіальної громади. При цьому слід уточнити: йдеться про місцевий публічний інтерес, який враховує особливості певної територіальної громади. Відповідно до ЄХМС такі повноваження є повними і виключними. Вони не можуть скасовуватися чи обмежуватися іншим, центральним чи регіональ­ним органом, якщо це не передбачено законом. Відповідно сільські, селищні, міські ради мають всю повноту повноважень з питань міс­цевого значення. Тому не допускається незаконний вплив на їх ді­яльність з боку місцевих державних адміністрацій чи територіальних управлінь міністерств та відомств, центральних органів державної влади. Такі незаконні дії органів державної влади можна оскаржити до окружного адміністративного або Конституційного Суду. Держа­ва може втручатися у діяльність сільських, селищних, міських рад виключно на основі закону, з дотриманням принципів верховенства права, пропорційності, субсидіарності. При цьому держава може сприяти діяльності рад з метою їх вирівнювання за допомогою фінан­сових інструментів — субвенцій, дотацій тощо.

Особливості правового статусу місцевих рад регіонального (про­міжного) рівня місцевого самоврядування. Місцеві ради регіонально­го (проміжного) рівня складають районні та обласні ради. На думку норвезького ученого Т. Ларсона, існування проміжного рівня влади зумовлено тим, що в регіонах поєднується місцеве самоврядування і місцеве управління, тобто публічна влада здійснюється як органа­ми місцевого самоврядування, так і державними органами. Проміжна влада організовується за трьома моделями: організаційною, функці­ональною, змішаною (фрагментарною). Згідно з організаційною мо­деллю міністерства і відомства мають власні адміністрації на місцях, які контролюють акти органів місцевого самоврядування. Функціо­нальна модель передбачає наявність на місцевому рівні представників держави на зразок французького префекта, який наділений повнова­женнями здійснювати адміністративний контроль та координувати діяльність органів внутрішніх справ та безпеки на місцях, а також де-

-300-

які інші питання внутрішньої політики. При цих двох моделях функ­ціонують місцеві регіональні асамблеї — ради, які формують місцеві уряди — управи. Змішана модель передбачає широку автономію ре­гіональних рад та урядів, над якими здійснюється адміністративний контроль за допомогою періодичного їх звітування перед державою, інспекцій профільних міністерств та відомств, а також діяльності не­залежної адміністративної юстиції¹⁴.

Таким чином, проміжний рівень управління можна розгляда­ти в якості: 1) представництва інтересів територіальних колективів регіонального рівня; 2) інструменту місцевого самоврядування та здійснення функцій виконавчих органів місцевого самоврядування; 3) знаряддя центрального управління; 4) урівноваження державних інтересів та інтересів місцевого самоврядування; 5) інституту забез­печення інтересів регіональної громади, зокрема інтересів національ­них меншин, що потребує автономії.

Оскільки в Україні у позитивному законодавстві не визнається існування регіональних громад, а лише територіальних громад на рівні поселень (села, селища, міста), існують істотні проблеми інсти-туційного забезпечення прав на саморозвиток цих територіальних спільнот. У цьому плані законодавство України необхідно привести у відповідність положеннями міжнародно-правових актів та загаль­новизнаних принципів міжнародного права.

Питання взаємовідносин органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій в Україні має складну історію і ха­рактеризується наявністю цілого кола проблем, пов'язаних зі співіс­нуванням цих двох форм організації місцевої влади у межах певних адміністративно-територіальних одиниць.

Обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, се­лищ, міст у межах повноважень, визначених Конституцією, Законом про місцеве самоврядування та іншими законами України. Пред­ставницький характер районних, обласних рад визначається тим, що вони формуються за рахунок рівного представництва відповідних адміністративно-територіальних одиниць. Однак такий представ­ницький характер районних, обласних рад нівельований у зв'язку

¹⁴ Ларссон Т. Організація проміжного рівня управління в європейських державах // Проміжний рівень управління в європейських державах: складність проти демокра­тії? / За ред. Т. Ларссона, К. Номдена, Ф. Петітвілля. - К.: К.І.С., 2003. - С. 9-10.

-301-

Муніципальне право України

з останніми змінами у виборчому законодавстві. Згідно з чинним законодавством України, вибори до районних і обласних рад здій­снюються за пропорційною виборчою системою, що, на нашу думку, суперечить частині четвертій статті 140 Конституції. Чинна вибор­ча система надає широкі можливості партійній бюрократії вплива­ти на хід висування кандидатів до районних, обласних рад. Останні муніципальні вибори (у 2006 р.) засвідчили чимало фактів обрання депутатами місцевих рад осіб, які не проживають у відповідних те­риторіальних громадах і, по суті, не обізнані з їхніми проблемами та потребами.

Районні, обласні ради не утворюють власного виконавчого ор­гану. Для забезпечення діяльності ради діє виконавчий апарат, який здійснює переважно організаційно-матеріальні функції. Виконання їх рішень покладено на місцеві державні адміністрації відповідного рівня. Така модель регіонального самоврядування є конфліктною за своїм змістом, при ній не завжди вдається досягти порозуміння між радою та державною адміністрацією.