§ 4. Комбіновані (громадсько-державницькі) та анархо-синдикалістські підходи до місцевого самоврядування

Відносно самостійними концепціями місцевого самоврядування є система ідей, розроблених в рамках юридичної школи конституційно­ го права (Ю. Панейко, О. Градовський, Г. Єллінек, 11. Лабанд, X. Прейс та ін.), зокрема теорія самоврядних одиниць як юридичних осіб, пред­ ставники якої вбачали у місцевому самоврядуванні не самостійний вид діяльності, а лише часткову заміну державної діяльності. З цього погляду, органи самоврядування виконують функції державної влади, але є органами не держави як особливої юридичної особи, а міської та не міської громади, провінції, територіальних та інших союзів.

Так, Георг Єллінек вважав, що місцеве самоврядування — це яви­ще політичне, яке є продуктом самообмеження держави. За Г. Єллі-неком, громади мають подібно до держави територію, населення та самостійну владу. Але відрізняються тим, що цій владі ніколи не на­лежить первинне, не делеговане державою ітрегіит. Будь-яка влада, яка належить громаді, є владою похідною, в тому числі право влада­рювати, дароване їй як індивідуальні права. Власне право владарю­вання громади, у Г. Єллінека, ніколи не є первинним правом. її тери­торія є водночас державною територією, члени громади є підданими

'т

держави, влада її підпорядкована владі держави" .

Стверджуючи, що самоврядування творить частину державної ад­міністрації, Юрій 1 Іанейко вважав, що хоча природні підстави для само­врядування існували, без сумніву, за всіх часів, проте самоврядування, як правне поняття, постало тоді, коли ставлення монарха до підданих в абсолютній державі почало перетворюватися зі ставлення влади в правне ставлення, коли фізична одиниця поза приватними правами почала набувати публічних прав і це становище її супроти державної влади перенесено на існуючі колективи, передусім на громади. З мо­менту, коли конституційна правова держава силою своєї законодавчої влади зорганізувала для своїх цілей громадські об'єднання і включила їх у власний організм, постала інституція самоврядування в новітньо­му значенні; тим самим постала і наука про самоврядування²¹.

'■'■" Еллииек Г. Общее учспие о государстве. Т. 1: Право совремепного государства. —

СПб., 1908. - С. 466, 475, 477, 478. ²¹ Панейко Ю. Теоретичні основи самоврядування. — Л., 2002. — С. 15, 13.

-117-

М уніципальне право України

Розділ IV. Основні теорії походження місцевого самоврядування

11.1 рубежі століть значну активність виявляли анархо-синдикалістські теоретики та практики, які вбачали у самоврядуван­ні заперечення держави. По суті у рамках анархістського напряму сформувалася анархо^^шдшомстська теорія місцевого самовряду-вання. Теоретики кінця XIX — початку XX ст. були схильні вбачати у самоврядуванні насамперед антидержавну сутність. Основополож­ником анархізму іноді вважають У. Годвіна, однак він пропонував не негайне зниіцення держави, що є наріжним постулатом анархізму, а мінімізацію ЇЇ функцій з можливою наступною ліквідацією. Засад-ничі положення анархізму були сформульовані у 40-х роках XIX ст. П. Прудоном, який запровадив термін "анархія", та М. Штірнером. Політичну доктрину анархізму розробили М. Бакунін і П. Кропот-кін. До відомих теоретиків цієї суспільно-політичної течії належать також Дж. Белделлі, Е. Рекліо, Б, Такер, Д. Уоррен, К. Хесс та іи²².

Спільним для ідеологів анархізму є критика капіталізму і про­голошення необхідності його заміни іншим ладом за умови ліквідації ! держави. Державу вони вважали другою після церкви основною по­милкою людей. Будь-яка концентрація, централізація влади проголо­шувалася несумісною зі свободою. Висловлювалися застереження і щодо переродження соціалістичної держави, в якій народні обранці та чиновники можуть зловживати службовим становищем, посилаю­чись на "державний інтерес"²³.

Заперечення теоретиками анархізму держави спричинило неви­знання нав'язаних зовні, хай навіть рамкових принципів діяльності вільних асоціацій та об'єднань індивідів, у тому числі органів місце­вого самоврядування. М. Бакунін, наприклад, вважав, що "експлуа­тація та управління, з яких перша дає засоби управляти та складає необхідну базу, так само як і мета будь-якого управління, яке, у свою чергу, гарантує та узаконює можливість експлуатації, є двома нероз­дільними сторонами того, що називають політикою. З початку історії вони складали власне реальне життя держав"²⁴.

Інший ідеолог анархізму Л. Гумплович стверджував, що протилеж­ністю до "державної діяльності" в більш вузькому її значенні є поняття

²² Див,: ДунаєваЛ.М. Проблеми влади та самоврядування в теорії анархізму // Часо­ пис Київського університету права. — 2004. — № 1. — С. 111-116.

²³ Жолковський К.Е. Анархізм // Юридична енциклопедія: В 6 т. / Редкол.: Ю.С. Шем- шученко (голова редкол.) та і її. — К., 1998. — Т. 1: А-Г. — С. 105-107.

'"' Бакунин М.А. Бог и государство // Графский В.Г. Бакуиин. — М, 1985. — С. 131.

-118-

"самоврядування"... Якщо "самоврядування" слід розуміти як діючий у державі політичний устрій, то його можна розглядати, безумовно, .лише як доповнення до необхідної діяльності держави, а отже уявляти його лише в обмеженому обсязі. За Л. Гумпловичем, самоврядування проводиться відомим самоврядним організмом, під яким слід розуміти існуючі у державі форми спілкування та союзи; наділені правом само­врядування вони відають великою або малою кількістю своїх громад­ських справ за допомогою ними ж обраних представників та посадових осіб. Найменшими самоврядними організмами є громади²⁵.

Відомо, що для анархізму характерне висування і розвиток ідей децентралізму, федералізму, автономії, а також самоврядування, са­моорганізації і саморегуляції особи, соціальних груп, регіонів тощо. В проектах анархістів планувалося створити місцеві представницькі органи громадського самоврядування — міські союзи та ради, місь­кі думи та районні управи; місцеві органи громадського управління (виконавчі органи) — місцеві Палаци Злагоди, виконкоми союзів та рад, анкетно-статистичні бюро; інші інституції — виборний суд, мілі­ція (міська армія), добровільна армія самооборони, різні "громадські служби" тощо. Крім того, відповідно до теорії анархізму проголошу­валися різні форми безпосередньої демократії та громадської самоді­яльності — збори, асоціації, товариства, союзи, клуби тощо, які мали компенсувати в організаційному плані відсутність держави. Так, П.Ж. Прудон, по суті, ототожнюючи самоврядування і анархію, розу­мів федерацію як договір, контракт, угоду, союз, завдяки якому гру­па глав сімей, об'єднання кількох громад або держав зобов'язуються одне перед одним проводити спільний курс. На місце сучасної йому централізованої держави слід поставити союз, створений за двома напрямами: територіально — за комунами і провінціями та адміні­стративно — за окремими галузями суспільного життя. Л. Мамут за­значає, що для визначення самоврядування П. Прудон обрав англій­ський термін 5е1!-£оуегптепт., який, на його думку, точніше передає соціально-лрганізаційний сенс анархії²⁶.

Наприкінці XIX — на початку XX ст. набули поширення соціал-реформістські муніципальні концепції, зокрема теоргя^т/тцигшльно-

²⁵ Гумплович Л. Общее учение о государстве. 2-е изд. — СПб., 1910. — С. 274, 275, 286- 287.

²⁶ Мамут Л.С. Зтатизм и анар'хидм как типн нолитического сознания (домарксист- ский период). — М, 1989. — С. 211.

М ушинії.і ■ іі|і:іко Уі;|шмін

Розділ IV. Основні теорії походження місцевого самоврядування

/о (комупаліїного) сощпмшу\ її ідеологами виступали реформісти різ­них країн: посибілісти у Франції, фабіанці та керівники Незалежної робітничої партії у Великій Британії, бернштейніанці у Німеччині, економісти та меншовики у Росії тощо. Серед найбільш відомих ідео­логів цієї теорії були М. Загряцков та М. Курчинський. Муніципаль­ний соціалізм являв собою сукупність програмних положень та уста­новок, спрямованих на забезпечення якомога повної демократизації місцевого життя. Першого вимогою, яка містилася в муніципальних програмах політичних партій, — наділення міської та сільської гро­мади правами більш широкої автономії. Ще одна вимога полягала у збільшенні представництва населення в органах місцевого самовря­дування. Прихильники ідеї муніципального соціалізму сподівали­ся шляхом послідовних реформ, зміни державного та громадського життя без різких стрибків та потрясінь перебудувати життя на но­вих засадах. Тобто її ідеологи виходили з можливості соціалістичної еволюції буржуазного місцевого самоврядування як одного із шляхів безреволюційної трансформації сучасного суспільства у соціалістич-\ не. Створення на місцях оплотів демократії, здатних протистояти І центральним органам, розширення прав місцевого самоврядування І в політичній сфері тлумачилося прихильниками муніципального со­ціалізму як корінна зміна влади в суспільстві²'.

Слід зазначити, що муніципальний соціалізм нічого спільного | з соціалізмом у звичному для нас (радянському) значенні не має. Тези муніципального соціалізму висувалися більшістю буржуазних партій. Ця ідеологія знайшла підтримку лише у частини російських соціал-демократів. Так, Г. Плеханов писав, що самоврядування не­зрівнянно "краще, ніж бюрократичний режим у новому політичному устрої"²⁸. Під час революції 1905-1907 рр. між Плехановим та біль-- шовицьким напрямом РСДРП виникли серйозні суперечності з пи­тань організації місцевого самоврядування. В. Ленін вважав доктри­ну муніципального соціалізму політично ілюзорною та теоретично помилковою. На його думку, він відволікає маси від класової бороть­би і є "соціалізмом у питаннях місцевого управління. Те, що виходить

за межі місцевих інтересів, за межі функцій державного управління, тобто все, що стосується основних джерел прибутку пануючих класів та основних засобів забезпечення їх панування, все, що стосується не управління державою, а устрою держави, тим самим виходить зі сфе-ри муніципального соціалізму -^а. У нього ж ми знаходимо тезу про те, що місцеві органи завжди залежні від реакційного центру, який в умовах капіталістичної держави, безумовно, знищить будь-яке міс­цеве самоврядування. За образним висловом В. Леніна, "якщо цен­тральна влада не буде повною мірою демократичною (республікою та ін.), то місцеві влади можуть залишитися лише у дрібницях автоном-ними, самостійними лише у питанні про луження умивальників ' .

Перемогли погляди В. Леніна. В резолюції IV з'їзду РСДРП пе­ред пролетаріатом висувалося подвійне політичне завдання: утворен­ня тимчасового революційного уряду та організація революційного місцевого самоврядування у всіх листах та громадах, які підтримують нову владу³¹. Безумовно, позиція прихильників муніципального со­ціалізму була неприйнятна для більшовицької партії. Ставлячи пе­ред собою мету завоювати державну владу, більшовики зосередили зусилля па вирішенні цього завдання. Природно, що місця у теорії та практиці радянського будівництва муніципальній владі не було.

І [евний інтерес до питань місцевого самоврядування проявлявся у період непу. Однак, незважаючи на це, поняття "самоврядування" в його класичному розумінні так і не було поновлено в правах. У другій половині 20-х років стали з'являтися роботи, в яких висловлювалася думка, що якщо термін "радянське самоврядування" ще зберігся, то це тільки наслідок недослідженості проблеми. Поступово з'явилися ідеї, які відкидали це поняття. Розвиток науки, як і рух держави, пі­шов таким шляхом, на якому самостійності територій не було місця.

'

²⁷ Загряцковь М. Соціальная деятельность городского самоуправленія на Западе. Вьш. 1: Проблеми муниципализаціи. — Кісвь, 1906; Загряцков М.Д. Что такое мупицинальньїй социализм? — М., 1917; Курчинскій М.А. Муниципальньїй соціализмь и развитіе городской жизни. — СПб,, 1907.

²⁸ Плеханов Г.В. Соч.: В 24 т. - Т. 16. - С. 177.

-120-

²⁹ Леніні /( // ІІп їм і обр. соч. -Т. 16. - С. 339, 340, 341. ^:,° Тамсамо, Т 10 С.ЗО.

³¹ Див:. IV гі.сзд 14 'ДІ'І І // К1ІСС в резолюциях и решениях сьездов, конференцій и пленумом 11.К (1808 1986 іт.). - М, 1983. - Т. і. - С. 184-185.

-121-

Муніципальне право України

Розділ IV. Основні теорії походження місцевого самоврядування