М уніципальне право України

⁴, та відповідно їх інтерпретуючи, можна зазначити, що локальна де­мократія виявляється в різних іпостасях, але найчастіше як:

1. важлива частина конституційної ідеології — система ідей, концепцій, доктрин відносно локальної демократії;

2. процес — політичний процес з приводу конституційної лега­лізації, легітимації, регламентації місцевого самоврядування, а також політико-юридичний процес з ухвалення і зміни від­повідного розділу Конституції профільного характеру, що містить положення про локальну демократію;

3. мета — телеологічною домінантою виступає встановлення, визнання та гарантування місцевого самоврядування в якості одного із важливих елементів конституційного ладу як стату-тарного та функціонального механізму влади;

4. політико-юридичпа реальність — конкретний державний лад, в якому діє місцеве самоврядування, що обумовлює реаль­ність комплексної соціальної дії Конституції;

5. юридичний результат — реалізація конкретних норм, прин­ципів і інститутів Конституції, які належать до місцевого са­моврядування та визначають його конституційний статус;

6. засіб — в процесі розв'язання політичних криз, що виникають між центральною владою та місцевим самоврядуванням; вста­новлення цивілізаційних форм діалогу між народом в особі сукупності територіальних громад і владою в особі її органів;

7. тип нормативної основи правової системи країни — вихід кон­ституційного регулювання місцевого самоврядування за межі тексту Основного Закону, особливо при прийнятті правовою системою норм міжнародного права, що містяться в міжна­родних стандартах місцевого самоврядування;

8. тип відносин у системі "Суспільство — Держава — Особис­тість" — обмеження та самообмеження влади за ліберальним типом у вигляді "мінімізації" держави або за соціальним, коли активізуються процеси створення громадянського суспіль­ства і стратегічна мета держави щодо забезпечення реалізації її функцій переорієнтовується на його обслуговування;

9. тип взаємодії в системі "конституційність — демократія — на­родовладдя", що в умовах становлення повноцінного місце-

⁴ Боброва НА. Конституционньїй строй и конституционализм в России. — М., 2003. - С. 24-26.

-228-

Розділ VII. Компетенція місцевого самоврядування

вого самоврядування стає непорушною парадигмою форму­вання, існування та функціонування демократичної правової державності; 10) тип конституційного ладу — серед можливих типів консти­туційного ладу — ліберального, соціального, статистського, демократичного, еволюційного, революційного — саме іс­нування та повноцінне функціонування інституту місцевого самоврядування перетворює на ліберальний, соціальний, де­мократичний та еволюційний. Слід зазначити, що кожна з наведених характеристик має сис­темоутворюючий характер та виступає в якості підсистеми в межах системи соціального управління, системи рівнів публічної влади, системи інститутів громадянського суспільства та в межах системи місцевого самоврядування. Звідси виникає багатооб'єктна та бага­торівнева система координат, яка напряму детермінує необхідність появи та наділення місцевого самоврядування компетенційними по­вноваженнями.

Це насамперед обумовлюється складною системою соціального, в тому числі політичного, державного управління. В такій системі (системах) виникають спочатку хаотичні (стохастичні), а потім ста­більні упорядковані управлінські імпульси, які спрямовані на виконання комплексу стратегічних телеологічних завдань як державної публічної, так і самоврядної публічної (муніципальної) влади та є результатом віддзеркалення відповідних екзистенційних та/чи управлінських за­питів представників зазначених вище рівнів публічної влади та її ор­ганів, а також втіленням інтересів людських спільнот, що виступають у вигляді територіальних громад. Серед них можна визначити такі: /. Завдання конститутуючого значення:

а) позбавити державне управління від проблем, що не відповіда­ ють його природі та масштабу, цілям та завданням, тобто від здійснення державного управління на локальному рівні соці­ уму;'

б) легалізувати систему локальних інтересів індивідуального (тобто інтересів окремого члена територіальної громади, що мають найбільш повторюваний та соціально значимий харак­ тер) та колективного характеру (тобто інтересів переважної більшості членів територіальної громади, що є соціально зна­ чимими, екзистенційними для невизначеного (широкого)

-229-

Муніципальне право України

Розділ VII. Компетенція місцевого самоврядування

к ола неперсоніфікованих суб'єктів шляхом їх трансформації в питання місцевого значення);

в) надати місцевому самоврядуванню відповідні, оптимальні, тобто достатні повноваження (в організаційному, норматив­ ному, фінансовому, економічному, кадровому та інших аспек­ тах) для вирішення питань місцевого значення в інтересах територіальної громади;

г) забезпечити визнання, легалізацію, легітимацію, виконання, реалізацію, охорону та захист прав і свобод члена територі­ альної громади, по-перше, шляхом відокремлення муніци­ пальних прав особистості, по-друге — шляхом активної інтер­ претації їх на локально-регіональний рівень та практичного виконання (реалізації) по місцю виникнення в межах тери­ торіальної громади всього кадастру прав, свобод та обов'язків людини і громадянина;

//. Завдання інституційного значення:

а) передати на локальний рівень управління вирішення пи­ тань, які входять сьогодні до державних питань, але найбільш ефективно можуть бути вирішені саме на місцевому рівні, де функціонує територіальна громада, бо не мають перерви в часі в контексті їх вирішення та виконання внаслідок того, що локальний рівень управління є найбільш наближеним до на­ селення;

б) забезпечити передачу повноважень виконавчої влади, які є делегованими органам місцевого самоврядування, у власні повноваження останніх;

в) активізувати процеси реформування в сфері місцевого са­ моврядування, що мають об'єктивований характер, але на практиці здійснюються дуже повільно та стримано через від­ сутність політичної волі, активної протидії політичної еліти центрального та регіонального рівнів, необхідного кадрового потенціалу, "пробуксування" адміністративної та конститу­ ційної реформ, невід'ємною складовою яких є муніципальна реформа, тощо;

г) створити відповідну структурно-інституційну систему орга­ нів регіонального і місцевого самоврядування для її адаптації доінтересів і повноважень територіальної громади та створю­ ваних нею органів.

-230-

Вважаємо, що ці завдання, виконання яких має стратегічне зна­чення для існування та функціонування інституту місцевого само­врядування, напряму пов'язані з виникненням, визначенням та фор­муванням його компетенції, а саме з визначенням предметів відання самого інституту та органів локальної демократії, а також прав та обов'язків інституту та органів локальної демократії.

Водночас ситуацію, в якій перебуває нині Україна, можна визна­чити як перехідний період у становленні правової, соціальної держа­ви, який, на жаль, дуже затягнувся, тому сучасні процеси реформу­вання характеризуються явно вираженою стагнацією.

Поштовхом до цього процесу має стати муніципальна реформа, яка є складовою широкомасштабної адміністративної реформи, що прово­диться в нашій державі. Муніципальна реформа є важливою складового суспільної трансформації в Україні, оскільки без розвитку і зміцнення місцевого самоврядування не може бути громадянського суспільства, правової демократичної держави, сильної завдяки підтримці громадян, їх активній самодіяльності та ініціативі в суспільному житті³.

Головна мета муніципальної реформи полягає в зміцненні основ на­родовладдя через підтримку місцевого самоврядування як однієї з підва­лин демократичного ладу. Насамперед, ця реформа покликана забезпе­чити поступовий перехід від централізованого державного управління до передачі територіальним громадам та сформованим ними органам місце­вого самоврядування необхідних повноважень і матеріально-фінансових ресурсів для самостійного вирішення значної частини суспільних справ, тобто фактичну реалізацію принципів правової, організаційної та фінан­сової самостійності місцевого самоврядування.

В цих умовах особливої актуальності набувають питання, серед яких найактуальнішими є ті, що стосуються чіткого визначення по­няття та змісту на законодавчому рівні компетенції місцевого само­врядування, її належного правового забезпечення, розмежування компетенції місцевого самоврядування та державної влади тощо. Адже на сьогодні доводиться констатувати, що місцеве самовряду­вання не відчуває предмета своєї діяльності. Більше того, Закон "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 р.⁶ закріплює

⁵ Основи муніципального права України: Навч. посібник / За ред. М.І. Корнієика. — К.: Знання, 2000. - С. 3.

⁶ Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 21.05.1997 р. // Відомос­ ті Верховної Ради України. - 1997. - № 24. - Ст. 170.

-231-

Муніципальне право України

Розділ VII. Компетенція місцевого самоврядування

не компетенцію місцевого самоврядування, а повноваження його ор­ганів та посадових осіб, повноваження ж територіальної громади зо­всім не регламентовані.

Таким чином, в умовах муніципальної реформи саме компетен­ція має стати необхідним правовим інструментом з удосконалення інституту місцевого самоврядування в Україні. При цьому без те­оретичного обґрунтування всього комплексу питань, пов'язаних з визначенням сутності та змісту компетенції місцевого самовряду­вання, важко розраховувати на те, що нове законодавство про міс­цеве самоврядування і практика його застосування будуть ефектив­ними.

Для вирішення цих проблем необхідним, як для представників науки муніципального права, так і для законодавця, вбачається комп­лексний підхід до розуміння, розкриття та регламентації змісту ком­петенції місцевого самоврядування, її особливостей саме в умовах муніципальної реформи в Україні; з'ясування проблем у сфері право­вого забезпечення та реалізації компетенції місцевого самоврядуван­ня на сучасному етапі, а також причин, що породжують ці проблеми; аналіз перспектив удосконалення правового забезпечення компетен­ції місцевого самоврядування в ході муніципальної реформи, а також вироблення відповідних пропозицій щодо змісту та реалізації цих перспектив.

Для досягнення цієї мети необхідно враховувати численні по­ложення, що характеризують місцеве самоврядування та його роль і значення в соціумі, державі, сучасному конституціоналізмі, а також мати на увазі відповідні вузлові проблеми, що полегшать визначення компетенції локальної демократіїнав сучасному етапі. До них слід віднести, насамперед, такі:

• розуміти та реально визначати місцеве самоврядування як ав­тономну гілку публічної влади в Україні;

• у процесі визначення поняття та розкриття змісту компетен­ції місцевого самоврядування необхідно комплексно проана­лізувати існуючі доктринальні тлумачення цього поняття;

• розглянути та охарактеризувати принципи, які мають бути покладені в основу реформування компетенції місцевого са­моврядування в умовах муніципальної реформи в Україні шляхом розстановки пріоритетів та визначення основних шляхів реформування;

-232-

охарактеризувати та падати нормативно-правову характерис­тику питанням місцевого значення як основному предмету відання місцевого самоврядування;

• проаналізувати чинне законодавство України, яке регламен­тує сферу компетенції місцевого самоврядування, форми її реалізації та визначити правові колізії, конкуруючу і "подвій­ну" компетенцію різних суб'єктів та рівнів місцевого самовря­дування на предмет їх усунення і превенції виникнення;

• визначити основні проблеми правового забезпечення та ре­алізації компетенції місцевого самоврядування в Україні на сучасному етапі (проблеми делегування повноважень, роз­межування компетенції, вирішення компетенційних спорів), з'ясувати причини, що породжують ці проблеми з метою їх усунення;

• встановити кінцеві завдання щодо удосконалення правового забезпечення компетенції місцевого самоврядування в ході муніципальної реформи.