§ 5. Основні концепції щодо походження місцевого самоврядування у XX ст.

Якщо ідея місцевого самоврядування в нашій країні більш як на півстоліття затрималася в своєму існуванні, то на Заході теорія і прак­тика демократичного управління йшли пліч-о-пліч, розвиваючись та вдосконалюючись. Зокрема, в Англії у 20-30-х роках спостерігається підвищений інтерес до проблем місцевого самоврядування, переваж­но пов'язаний зі зміцненням руху тред-юніонізму. В цей період ви­сувається теорія функціонального представництва. Сенс її полягає в тому, що у,місцевому, управлінні мають бути представлені не групи! тиску з середнього класу, а гільдії трударів різних ремесел і профе­сій. Оскільки виробники водночас є і користувачами, функціональне і представництво має забезпечити більш повне суміщення інтересів \ членів місцевих спільної'.

У період після Другої світової війни в Європі та США відбувався тріумфальний розвиток принципів субсидіарності, регіоналізації та децентралізації. Було визнано, що централізм не змінює держави, а веде до неспроможності уряду. Регіоналізація та децентралізація ста­ли провідними принципами європейської політики. Основна спря­мованість принципу субсидіарності зрозуміла: попри фашистські і соціалістичні тенденції початку 30-х років XX ст. та всупереч демо­кратичному централізму соціалістичних держав треба було захисти­ти автономію особи і право на самоврядування нижчих політичних одиниць. Субсидіарність організації влади тим самим протиставля­лася тенденціям у напрямі авторитарної централізованої держави. Субсидіарність розглядається як передумова устрою, що базується на свободі: держава, яка дотримується цього принципу, гарантує сво­їм громадянам свободу і незалежність, місцеве і регіональне самовря­дування. Захист свободи через реалізацію принципу субсидіарності проголошується однією із традиційних цінностей європейського по­літичного устрою.

Кардинальні зміни в соціально-економічній сфері привели до по­яви муніципальних концепцій, пов'язаних з теорією держави соціаль­ного добробуту, серед яких насампередінеорія соціального обслугову^±"^Л вання. Муніципалітети проголошувалися інструментом соціального обслуговування, який забезпечує та охороняє інтереси усіх класів та прошарків суспільства. Пануюча на Заході, зокрема в США, теорія \

-122-

соціального обслуговування, тлумачить функції муніципалітетів як один із проявів надкласової природи держави загального добробуту. Ця теорія робить наголос на тому, що одним із основних завдань му­ніципалітетів є організація обслуговування населення. Становлення і розвиток держави загального добробуту, розширення комплексу по­слуг, які надаються громадянам, мало подвійний вплив на функціону­вання місцевого самоврядування. З одного боку, зросла роль місцевих органів у наданні послуг населенню, реалізації урядової політики на місцях, що в свою чергу стимулювало зацікавленість держави в ефек­тивності місцевого управління, з іншого — посилилася централізація податкової системи, контроль центру за діяльністю місцевого управ­ління. Стрімка активізація ролі держави в галузі місцевих фінансів призвела до трансформації традиційного балансу між державним контролем та місцевою автономією в економічній сфері, поставивши місцеві органи в залежність від центральної влади³². Еволюція місце­вого управління, таким чином, "значно посилила державну природу муніципальних інститутів, зростивши місцеві справи із загальнодер­жавними та поставивши виборні муніципальні установи у адміні­стративну та фінансову залежність від уряду і міністерств"³³.

Сучасна правова доктрина місцевого самоврядування ствер­джує, що самоврядування поєднує в собі елементи державного та громадського начал. Поступово відбувається переоцінка традиційних цінностей місцевої автономії і муніципальних свобод, хоча й сьогод­ні зустрічаються прихильники громаді вської ніколи місцевого само­врядування.

Здебільшого в теорії сучасної комунальної політики головний акцент зміщується з питань свободи та невтручання з боку централь­ній влади у бік таких цінностей, як раціональність, ефективність, еко­номія. Місцеве самоврядування розглядається вже не стільки як за­гальнодемократична мета, скільки як засіб для вирішення локальних проблем, реалізації інтересів територіальних громад, здійснення на місцях загальнодержавного політичного курсу. Сучасні вчені, як пра­вило, тлумачать муніципальне управління як відносно децентралізо­вану форму державного управління на місцях. Так, на думку датських

Черкасов А.И. Сравнитсльноє местпое упрашіепие: теория и практика. —

М, 1998. -С.17.

Барабашев Г.В. Муііициаальньїе органьї соиремешюго государства (СШЛ, Велико-

британия). - М., 1971. - С.13.

-123-

Муніципальне право України

Розділ IV. Основні теорії походження місцевого самоврядування

учених, муніципалітети не є нерегульованою "державою в державі", але виступають як місцеві політичні одиниці з відносною незалеж­ністю, яка вписується в загальну систему держави³⁴. Аналогічних позицій дотримуються М. Мутталіб і М. Алі Хан, які стверджують, що "положення про місцеве самоврядування як невід'ємне право на­селення відповідних адміністративно-територіальних одиниць більш не є актуальним", оскільки місцеві органи "діють як агенти держави, а місцеве управління в цілому є інтегральною частиною загального політичного механізму управління країною"^3,1.

Порівнюючи різні точки зору на природу місцевого управління та самоврядування, російський дослідник О.Т. Черкасов робить ви­сновок про певну дуалістичність позицій місцевого управління в рамках державного механізму. З одного боку, місцеве управління є частиною єдиної публічної адміністрації, децентралізованим та орга­нізаційно уособленим елементом державного механізму, який зале­жить від центру та виступає в якості адміністративної організації з надання послуг населенню у відповідності із загальнонаціональними стандартами та загальним політичним курсом центрального уряду. Однак, на відміну від суб'єктів федерації, автономія територіальних громад має не конституційний, не законодавчий, а лише адміністра­тивний характер. Місцеві органи не мають так званої компетенції встановлювати свою компетенцію, тобто самостійно визначати коло своїх повноважень, оскільки встановлюються вищестоящими органа­ми, а також судами.

З іншого боку, на його думку, місцеві органи мають свою легі-тимність, враховуючи, що вони формуються безпосередньо населен­ням або за участю населення. Окрім того, вони мають певну само­стійність, оскільки володіють власними фінансовими (податки, які стягуються па користь територіальної громади, збори, інші грошові надходження), матеріальними (муніципальна власність) та людськи­ми (штат службовців) ресурсами, а також юридичними повноважен­нями (наприклад, можливість укладати договори та порушувати по­зови). Звідси загальний висновок, що місцеве управління, з одного

боку, залежить від центральної влади і є своєрідним продовженням державної адміністративної машини на рівні нижче центрального, а з іншого — слугує легітимним відображенням ідей місцевих спіль­нот³⁶.

Подвійний характер муніципальної діяльності (самостійність в суто місцевих справах та здійснення певних державних функцій на місцевому рівні) знайшов своє відображення в теорії дуалізму му­ніципального управління (концепція дуалізму повноважень місцевого^ самоврядування, громадсько-державна теорія). За цією теорією муні­ципальні органи, здійснюючи відповідні управлінські функції, вихо­дять за межі місцевих інтересів і, відповідно, повинні діяти як інстру­мент державної адміністрації. Органи місцевого самоврядування не залежать від держави лише в громадських справах, до яких держава байдужа, а у сфері політичній розглядаються як державні органи, що виконують її функції і повноваження. Відповідно, і ті справи, які по­кликані вирішувати органи місцевого самоврядування, мають поділя-' тися на так звані "власні" і "делеговані". Якщо при вирішенні власних справ, на думку прихильників цієї теорії, органи місцевого самовря­дування мають діяти самостійно, дотримуючись лише закону, то при вирішенні делегованих — під контролем та адміністративною опікою відповідних державних органів³'.

Розглянуті теорії місцевого самоврядування мали суттєвий вплив на муніципальне будівництво у нашій країні. Теорії як грома-дівського, так і державницького напряму істотно вплинули на зміст відповідних положень Конституції України та законодавства про місцеве самоврядування. Так, за статтею 7 Конституції в Україні "ви­знається" місцеве самоврядування, що зводить даний інститут у ранг природного права територіальної громади, а якщо взяти за основу статтю 140, в якій йдеться про територіальну громаду як первинний суб'єкт міс це кого самоврядування, то можна дійти висновку, що ви­бір у нашій, країні зроблено на користь громадської теорії. Про це свід­чить і тон ''факт, що місцеве самоврядування здебільшого самостійно вирішує 111 па пня м ісцевого значення та зосереджується лише в селах, селищах та містах як "природних" населених пунктах, а населення

Местное самоуправление. — М.: 1 Іациоиальная ассоциация местньїх властей Даний и Союз российских городон, 1995. — С.18.

МииаІіЬ М.А., Ай Ккап М.А. ТЬсогу ої Ьосаі Оотепивмй. - №\у І)е1Ьі, 1982. - Р. 2. // Цит. за: ЧерШсов А.И. Сравнитслмюе местное управлений теория и практика. — М., 1998.-С. 17.

-124-

'"' Черкасов А.И. Срании телі.иос местное управление: теория и практика. —

М., 1998. -С. 21, 22. " Основи муніципального права України: 1 Іавч. цосіб. / За ред. М.1. Корпієнка. —

К„ 2000. - С.27.

- 125-

Муніципальне право України

районів та областей не визнається самостійним суб'єктом місцевого самоврядування. У цьому зв'язку варто зазначити, що Конституція України і профільний закон про місцеве самоврядування 1997 року, декларуючи статус територіальної громади як провідного, централь­ного суб'єкта, є "надреволюційними" та, безумовно, "йдуть далі" навіть Європейської хартії про місцеве самоврядування 1985 року, розгля­даючи систему місцевого самоврядування через призму "людського вимірювання", тобто від конкретної особи, людської спільноти, тоді як Хартія опікується системою бюрократичних інституцій — органів місцевого самоврядування. Однак ці норми залишаються деклара­цією, механізму функціонування територіальних громад, умов для формування дієздатного місцевого самоврядування, а звідси — роз­витку муніципальної влади, на жаль, створити не вдалося.

Водночас чимало важливих положень Конституції написано в дусі державної теорії. В них послідовно проведиться ідея, що корін­ня місцевого самоврядування у тій владі, джерелом якої є весь народ, а не його частина (громада), а обсяг повноважень — у законі, тобто за принципом "дозволено лише те, що передбачено законом". На ко­ристь державної теорії "працює" і збереження місцевого самовряду­вання на регіональному рівні, хоча і в якості районних та обласних рад, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст³⁸.

Державницький підхід проводиться також в профільному законі про місцеве самоврядування. Якщо в Конституції територіальна гро­мада фіксується як первинний суб'єкт муніципальної влади, то в За­коні закріплюється фактична конкуренція суб'єктів локальної демо­кратії — якщо територіальна громада буде не здатна здійснювати своє право на місцеве самоврядування (а хто це буде визначати, залиша­ється не відомим), то воно буде здійснюватися під відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування. Така законодавча можливість фактично нівелює конституційне право територіальної громади на самостійне здійснення місцевого самоврядування, фак­тично усуває її на другий план у вирішенні питань місцевого зна­чення. Такі тенденції свідчать про те, що держава потенційно не до­віряє територіальній громаді і в будь-який час може повернутися до централізованого управління, тим більше, що виконавчі органи рад

³⁸ Основи муніципального права України: Навч. посібн. / Заред. М.І. Корнієнка. — К., 2000. - С.28.

-126-

Розділ IV. Основні теорії походження місцевого самоврядування

наділені цим Законом не тільки самоврядними повноваженнями, а й делегованими повноваженнями державної виконавчої влади, в меж­ах реалізації яких вони фактично трансформуються в одержавлені структури. Крім того, згідно зі статтею 143 Конституції України, з питань здійснення повноважень органів державної виконавчої влади нони підконтрольтгі відповідним органам державної виконавчої вла­ди. До того ж, колосальний обсяг делегованих повноважень фактично унеможливлює здійснення справ громадських. Тому, на думку дея­ких учених, прогноз реалізації такого сценарію не є безпідставним³⁹. Думається, що політико-правові вчення про походження місце­вого самоврядування, сформульовані протягом століть вітчизняною та зарубіжною науковою думкою, не втратили своєї актуальності до наших днів, а знання уявлень про природу місцевого самоврядуван­ня, взаємозв'язок держави та інститутів громадянського суспільства необхідне для успішного вирішення проблем формування місцевого самоврядування в сучасній Україні.