Добавил:
Upload Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз: Предмет: Файл:
мун право.docx
Скачиваний:
4
Добавлен:
19.09.2019
Размер:
1.81 Mб
Скачать

Контрольні запитання для самоперевірки

  1. Дайте визначення поняття гарантій місцевого самоврядуван­ня. У чому полягають особливості системи гарантій місцевого самоврядування?

  2. Охарактеризуйте основні види гарантій місцевого самовряду­вання. Які проблеми їхньої реалізації в сучасній Україні ви знаєте?

  3. Яке місце в системі гарантій місцевого самоврядування посі­дає судовий захист місцевого самоврядування?

  4. Якою є роль адміністративної юстиції як форми судового за­хисту прав місцевого самоврядування?

~573~

Розділ XX. Конституційно-правова відповідальність у сфері місцевого самоврядування

РОЗДІЛ XX.

КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВА

ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ У СФЕРІ

МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

§ і. ПОНЯТТЯ ТА ОЗНАКИ

КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВОЇ ВІДПОВІДАЛЬНОСТІ

У СФЕРІ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

У теорії місцевого самоврядування особливе місце посідає ін­ститут юридичної відповідальності суб'єктів муніщіпальпо-правових відносин, який є важливіш засобом гарантування прав та свобод міс­цевого самоврядування, його захисту від можливих порушень. Адже сама його філософія та практика грунтуються на ідеях відповідальної муніципальної влади. Продумане та ефективне здійснення цієї влади передбачає вияв ініціативи, творчості, самостійних дій з боку кожно­го учасника муніципального процесу, який може здійснюватися лише в.умовах справжнього самоврядування та свободи вибору оптималь­них варіантів рішень і використання засобів з їх реалізації. У свою чергу, така свобода неможлива без відповідального ставлення до са­моврядування та конкретної відповідальності усіх учасників муніци­пального процесу за соціальні наслідки своїх дій. Самоврядування й свобода, з одного боку, та відповідальність, з іншого — це дві сторони однієї медалі, які можуть існувати та розвиватися у взаємозв'язку, до­повнюючи та зміцнюючи одне одного.

Однак що саме слід розумі™ під цим, які межі такої відповідаль­ності та форми вираження? У законодавчому визначенні місцевого самоврядування однією із ключових є вказівка на "самостійне або під

- 574 -

відповідальніс.тьорганівтапосадовихосібмісцевого самоврядування"1 вирішення питань місцевого значення. Аналогічна формула містить­ся й у Всесвітній декларації місцевого самоврядування (1985) та Єв­ропейській хартії місцевого самоврядування (1985) — загальновиз­наних міжнародно-правових стандартах місцевого самоврядування. Так, стаття 2 Всесвітньої декларації встановлює, що місцеве самовря­дування — це право та обов'язок місцевих органів влади регулювати та вести державні справи під свою особисту відповідальність та в ін­тересах місцевого населення. Згідно зі статтею 3 Європейської хартії під місцевим самоврядуванням розуміється право і реальна спромож­ність органів місцевого самоврядування регламентувати значну час­тину місцевих справ і управляти нею, діючи у межах закону, під свою відповідальність та в інтересах місцевого населення.

Відповідно до Конституції України в Україні визнається і гаран­тується місцеве самоврядування (ст. 7), яке є важливим елементом конституційного ладу, формою здійснення народовладдя та фунда­ментальним правом людини і громадянина на самостійне вирішення питань місцевого значення. Важливою гарантією місцевого самовря­дування є інститут конституційно-правової відповідальності в місце­вому самоврядуванні. Адже ідея локальної демократії неможлива без ідеї відповідальної муніципальної влади.

У нових політико-правових умовах інститут юридичної відпо­відальності набуває особливого значення для регулювання та забез­печення суспільних відносин. При цьому, як правило, традиційно виділяються кримінальна, адміністративна, цивільно-правова, дис­циплінарна відповідальність як самостійні види юридичної відпо­відальності, що забезпечують загальну охоронну функцію. Однак конституційно-правова відповідальність, яка існує поряд з цими ви­дами відповідальності та відігріє значну роль у захисті суспільних відносин, довго була поза увагою законодавця. Порівняно недавно вона одержала наукове визнання і стала правовою реачією.

Консштуційно-правова відповідальність — це перш за все від­повідальність органів державної влади, органів місцевого самовряду­вання та їх посадових осіб перед народом за неналежну реалізацію тих владних повноважень, які народ як єдине джерело влади їм пере-

Ст. 2 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні' від 21 трав­ня 1997 р.// Відомості Верховної Ради України. — 1997. — Хі 24. — Ст. 170.

- 575 -

а ...■'

" -. і

М уніципальне право України

дав, реальна гарантія захисту проти надмірної концентрації влади та зловживання нею2.

Найбільш чітко це виражається у сфері місцевого самовряду­вання. Закон "Про місцеве самоврядування в Україні" не лите за­кріпив у статті 4 серед основних принципів місцевого самоврядуван­ня принцип підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їхніх органів та посадових осіб, а й передбачив у частині другій статті 75 можливість територіальної громади як первинного суб'єкта місцевого самоврядування, основного носія його функцій і повноважень у будь-який час достроково припинити повноважен­ня органів та посадових осіб місцевого самоврядування, якщо вони порушують Конституцію або закони України, обмежують права і свободи громадян, не забезпечують здійснення наданих їм законом повноважень.

Так, відповідно до частини третьої статті 78 Закону не менш як одна десята громадян, які мешкають на відповідній території і мають право голосу, можуть порушити питання про дострокове припинення повноважень сільської, селищної, міської, районної в місті ради за рі­шенням місцевого референдуму. Також на вимогу не менш як однієї десятої громадян сільська, селищна, міська рада повинні прийняти рішення про проведення місцевого референдуму щодо достроково­го припинення повноважень сільського, селищного, міського голови (ч. 4 ст. 79 Закону). Відповідно до частини другої статті 80 Закону загальні збори громадян, які створили відповідний орган самоорга­нізації населення, можуть прийняти рішення про дострокове припи­нення його повноважень. Виборці можуть також відкликати депутата місцевої ради у передбачених законом випадках.

Отже, дослідження відповідальності в місцевому самоврядуван­ні є важливим питанням не лише суто академічного характеру, а й має вихід на реальне муніципальне життя. Адже надто специфічним є •коло суб'єктів, на яких поширюється відповідальність в системі пра­вових відносин місцевого самоврядування: територіальні громади, депутати, органи та посадові особи місцевого самоврядування, орга­ни самоорганізації населення, місцеві державні адміністрації тощо, тобто ті інституції, які щодня приймають важливіші для життєдіяль­но ті окремого муніципального організму рішення. Отже, є всі під-

2 Батпиова II.М. Конституційні делікти в Україні: проблеми теорії та практики: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. — К., 2007. — С. 1.

-576-

Розділ XX. Конституційно-правова відповідальність у сфері місцевого самоврядування

стави вважати відповідальність в місцевому самоврядуванні одним із ключових інститутів сучасного муніципального права.

Слід зазначити, що проблеми відповідальності у місцевому само­врядуванні все більше стають об'єктом дослідження як вітчизняних, так і зарубіжних учених. Окремі автори навіть ставлять питання про виділення муніципально-правової відповідальності як самостійного виду юридичної відповідальності, яка має власні джерела, суб'єкти, підстави, санкції3.

Так, С. Соловйов визначає муніципально-правову відповідальність представницького органу як негативну оцінку діяльності даного суб'єкта, в результаті чого на нього накладаються несприятливі правові наслідки у вигляді позбавлення політичних, юридичних та інших інтересів4.

На думку К. Шугріної, яка розглядає муніципально-правову від­повідальність як самостійний вид юридичної відповідальності, відпо­відальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування може відноситись до двох видів: конституційної і муніципально-правової. При цьому під конституційно-правовою відповідальністю, на її думку, розуміється їх відповідальність перед державою, а під муніципально-правовою — відповідальність перед населенням3.

Вважаємо цю позицію дещо спірною, оскільки примусовий ха­рактер конституційно-правової відповідальності виявляється не тіль-

1 /Ьн'.ксеев И.Л. Муниципально-правовая ответственность как комплексний институт юридической отвстствспности // Государство и право. — 2006. — № 7; Ажксеев И.Л. Муниципально-правовая ответственность как самостоятельпьій вид юридической ответственпости. — Ростов-па-Дону, 2006; Ллексв-ев И.Л. Муниципально-правовая ответственность органов и должпостпьіх лиц местного самоуправления. — Ставрополь, 2006; Алежсс.ев И.Л. Муниципально-правовая ответственность: проблеми теории и практики: Лвтореф. дис.... д-ра юрид. наук. — Ростов-па-Дону, 2007; Иванцова Г.Л. Тсоретико-нравовьіе проблеми развития местного самоуправления: Автореф. дисс. ...канд. юрид. наук. — Уфа, 2000; Чершу/.ор Н.Н. Некоторьіе тепдепции становлення отраслевой теории ответ­ственпости в муниципальпо-правовой пауке // Местное право. — 2005. — № 3-4; Черно/.ор 1МІ. Муниципально-правовая ответственность как самостоятельиьій вид юридической ответственпости // Проблеми юридической ответственпости: Сбор-ник иаучних трудов / Под ред. В.В. Лазарева. — М., 2006; Яковлев В.В. К вопросу о природе ответственпости органов местного самоуправления // Сибирский юриди-ческий вестник. — 1999. — № 2. — С. 29-31 та іи.

4 Соловьсс, С.Г. Муниципально-правовая ответственность местного представительно-го органа: содержапие и актуальньїе проблеми // Государственная вдасть и местное самоуправлепие. — 2004. — № 2. — С. 5.

1 Шугрипа Е.С. Муниципальное право: Учебник. — М., 2004. — С. 296.

Муніципальне право України

Розділ XX. Конституційно-правова відповідальність у сфері місцевого самоврядування

ки у державному, а й у прирівняному до нього суспільному примусі6. Прикладом може бути відкликання виборцями обраного ними депу­тата місцевої ради (Розділ V Закону України "Про статус депутатів місцевих рад") або ж дострокове припинення за рішенням місцевого референдуму повноважень сільського, селищного, міського голови (ч. 2 ст. 79 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні"). Звичайно, суспільний примус, так само як і державний, здійснюється на основі конституційно-правових норм (або при їх санкціонуванні) і, як правило, під державним контролем. Мета примусової діяльності до­сягається шляхом впливу на політичну, моральну, організаційну і май­нову сферу конкретного суб'єкта конституційно-правових відносин'.

Спірною є також позиція іншого російського вченого В. Кашо, який зазначає, що муніципально-правова відповідальність є комп­лексним видом юридичної відповідальності, яка регулюється нор­мами муніципального права та реалізується державою, населенням, фізичними та юридичними особами, а також самими органами і поса­довими особами місцевого самоврядування щодо його суб'єктів, яка включає заходи з контролю, нагляду, а за наявності муніципального правопорушення — державного і суспільного примусу8. Адже у да­ному випадку ототожнюється відповідальність та засоби контролю або нагляду, що є неприпустимим.

На нашу думку, говорити про муніципально-правову відповідаль­ність як самостійний вид юридичної відповідальності поки що перед­часно9. Принаймні сучасний стан законодавчої регламентації юри-

6 Ватинова Н.М. Конституційні делікти в Україні: проблеми теорії та практики: Дис. ... кагтд. юрид. наук. — К., 2007. — С. 22-23.

7 Йинщюдов В.Л. Проблеми охраиьі (защитьі) Копституции Российской Федерации и копституциопно-прановая ответствепность// Конституционмое и мупиципаль- пое право. — 2003. — № 1. — С. 2-А.

8 Кашо В.С. Ответствепность в систс.ме местного самоуправлемия: Учеб. пособие — Краспоярск, 2005. — С. 22.

9 У раніше опублікованому підручнику я муніципального права України (Див.: Муніципальне право України/ В.Ф. Погорілко, О.Ф. Фрицький, М.О. Баймуратов таін.; За загальною редакцією В.Ф. Погорілка, О.Ф. Фрицького. — К.: Юрінком Інтер, 2006. — С. 513-555) автор виходив з можливості виділення мутгіцйпально- правової відповідальності як самостійного виду юридичної відповідальності. Па­ сивний розвиток муніципального законодавства, певне посилення нейтралістських тенденцій та надмірна політизація муніципально-правових відносин у сфері місце­ вих виборів, взаємовідносин у системі місцевого самоврядування, відповідальності його суб'єктів тощо дозволяють розглядати проблеми муніципально-цравової від­ повідальності виключно у науковому плані, а з точки зору практики — як віддалену перспективу виключно за умови проведення всебічної муніципальної реформи.

дичної відносин відповідальності у сфері місцевого самоврядування, а також тенденції його розвитку в сучасній Україні, переведення від­повідальності здебільшого у політичну площину не дають для цього підстав. Тому її слід розглядати як вид конституційно-правової відпо­відальності. Адже у чинному законодавстві про місцеве самоврядуван­ня відповідні суспільні відносини врегульовані вкрай фрагментарно та суперечливо.

Аналіз деяких теоретичних моментів конституційно-правової відповідальності в місцевому самоврядуванні свідчить, що практич­не значення даної категорії полягає в тому, що разом із визнанням свободи дій (правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності місцевого самоврядування) держава певним чином дистанціюється і від наслідків, які є результатом самостійних са­моврядних дій територіальних громад. Формулу "під власну від­повідальність" слід розуміти як самовідповідальність в тому сенсі, що заплановані і здійснювані рішення та дії місцевого самовряду­вання повинні спиратися тільки або переважно на власні ресур­си, матеріальні та інші засоби. Безумовно, йдеться переважно про відповідальність лише за те коло питань, які прагнуть вирішувати (безпосередньо або через створювані ними органи) самі територі­альні громади, тобто місцеві жителі. Ось чому багато що залежить від чіткості розмежування державних і місцевих функцій, від того, наскільки рельєфно виділена в системі останніх виключна преро­гатива територіальних громад, від того, наскільки реальним є коло питань місцевого значення.

Слід зазначити, що діяльність "під свою відповідальність" — це не обов'язок територіальної громади нести колективні обмежен­ня, які застосовуються державою, а обов'язок діяльно здійснюва­ти власні, визнані державою самоврядні права. Формула "під свою відповідальність" означає, що байдуже ставлення жителів — членів територіальних громад до того, кого вони обирають в органи місце­вого самоврядування, незадовільна робота на своїх робочих місцях, небажання та невміння брати участь в організаційних формах контр­олю за місцевою владою, відсутність активної співпраці, соціальної солідарності мешканців (мікротериторіальний егоїзм) тощо може призвести (приводить) до низького рівня добробуту основної маси населення в селі, селищі, місті. Територіальна громада в даному ви-

-579-

Муніципальне право України

падку відповідає сама перед собою і на кожному мешканці полягає частка цієї відповідальності10.

Щоправда, відповідальне місцеве самоврядування передбачає, що у разі неналежного здійснення громадянами своїх прав та обумовле­ні цим несприятливі соціально-економічні, політичні та інші наслідки покладаються на населення та можуть державою не компенсуватися. Методологічною позицією в даному випадку є ідея самоуправлінської, тобто самовідповідальної співдружності, де внутрішньоособові регу­лятори поведінки замінюють зовнішні, насамперед державницькі.

Слід констатувати, що чинний Закон України "Про місцеве само­врядування в Україні" від 21 травня 1997 року заклав правову основу відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, закріпивши загальні принципи та моделі її реалізації. Однак інститут юридичної відповідальності в місцевому самоврядуванні є одним із найбільш проблематичних з точки зору як його юридичного змісту, так і коректності термінології, яка використовується у відповідних нормах. Він складається з великої групи норм, які закріплюються на різних рівнях правового регулювання (загальнонаціональному, локальному) та різними галузями українського права (конституцій­ним, муніципальним, адміністративним, цивільним, кримінальним тощо). В даний момент правова основа юридичної відповідальності суб'єктів муніципально-правових відносин не утворює міцної, єдиної системи норм, які б забезпечували відповідальність і законність їх­ньої діяльності.

Складність побудови теоретичної моделі механізму відповідаль­ності в місцевому самоврядуванні зумовлюється насамперед право­вою природою місцевої демократії, багатофакторним феноменом відповідальності, різноманітністю ЇЇ видів та необхідністю диферен­ційованого підходу до неї залежно від сфери соціальних відносин та соціальної ролі суб'єктів. Відповідальність явище загальносоціальне, яке включає в себе політичні, економічні, моральні, культурні, психо­логічні та інші аспекти. Як суспільне явище, вона має досить складну структуру та розкривається насамперед у взаємозв'язку, взаємодії од­нієї особи з іншими, особи з колективом, суспільством та державою.

Можна виділити наступні ознаки відповідальності у місцевому самоврядуванні:

10 Лимонов А.М. Мєстное самоуиранление вРоссийской Федєрации. — М., 2002. — С.11.

Розділ XX. Конституційно-правова відповідальність у сфері місцевого самоврядування

  1. така відповідальність є видом конституційно-правової відпо­відальності;

  2. вона є одним із елементів конституційного механізму гаран­тування конституційного ладу, муніципальних прав і свобод особистості та муніципальної влади як самостійного виду пу­блічної влади;

  3. вона має важливе значення для легалізації та легітимації му­ніципальної влади як публічної влади територіальних громад, адже це насамперед відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування перед населенням;

  4. відповідальність у місцевому самоврядуванні є правовідно-гаенням нерівноправних сторін — владовідношенням, яке за­сноване на державному (або прирівняному до нього суспіль­ному) примусі, елементами якого є взаємно кореспондуючі права і обов'язки;

  5. підставою відповідальності у місцевому самоврядуванні є конституційний делікт;

  6. така відповідальність має соціально-політичний характер, що зумовлюється специфікою муніципальних відносин.

На підставі цього можна визначити відповідальність у місцево­му самоврядуванні як правовідношення між суб'єктами місцевого са­моврядування, одна сторона якою — правопорушник, внаслідок вчи­неного конституційного делікту у сфері місцевого самоврядування зобов'язаний зазнати заходів конституційно-правової відповідальнос­ті, які передбачені санкцією порушеної норми, і понести несприятливі наслідки, а інша сторона — інстанція конституційно-правової від­повідальності, має право або зобов'язана притягнути його до відпо­відальності.

-580-

-581-

Муніципальне право України

Розділ XX. Конституційно-правова відповідальність у сфері місцевого самоврядування