§ 5. Проблеми підготовки спеціалістів з питань муніципального права та місцевого господарства

Специфіку діяльності професіонала в сфері теорії муніципально­го права та практики місцевого господарства, а також відповідну до неї еволюцію системи підготовки муніципальних кадрів яскраво ілю­струє історичний та сучасний досвід країн з розвинутою системою місцевого самоврядування.

Так, наприклад, у Німеччині перші вищі навчальні заклади, спе­ціально утворені для надання муніципальної освіти, були створені ще на початку хх ст. У 1911 року у Дюссельдорфі була заснована Ака­демія комунального управління з юридичним ухилом, перетворена у вищу школу в грудні 1917 року. У 1914 році у Кельні була відкрита Вища муніципальна школа³.

Варто згадати й позитивний вітчизняний та російський досвід підготовки муніципальних кадрів наприкінці XIX — у першій чверті XX ст. Муніципальні спеціалісти завжди користувалися особливою повагою як населення, так і представників органів влади: від якості їх підготовки та професіоналізму залежали робота громадського тран­спорту і надання якісних комунальних послуг, медичне та культурне обслуговування тощо. Почесне місце в суспільстві завжди посідали правознавці, важлива роль відводилася фінансовим працівникам та банківським службовцям, земським та міським статистикам. Усі вони мали спеціальну освіту, гарантією якості якою були відповідний диплом та щорічна практика кваліфікаційних іспитів.

Більше того, в Росії кожний міський орган самоврядування спе­ціалізувався на будь-якій галузі міської діяльності. Існували особли­ві "муніципальні школи" (напрями): Московська славилася вмінням організовувати міські фінанси; Рязанська — архітектурною школою; Київська — школою комунального господарства, яка першою втілю­вала всі новаторські ідеї в цій сфері; Харківська — глибокою розроб­кою теорії муніципального самоврядування; Санкт-Петербурзька — витонченим підходом до формування архітектурно-художнього вигляду мита. Кожне з цих міст працювало не тільки на себе, а й на

³ Велихов Л.А. < )сновьі городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлений, финансйх п методах хозяйства. — М., 1996. — С. 232.

7. Зам І В (-.-у

Муніципальне право України

Розділ III. Муніципальне право як навчальна дисципліна

спільну справу, готуючи спеціалістів, розроблюючи норми і правила організації міського життя.

Наприкінці XIX ст. в усіх університетах Російської імперії чи­талися курси з місцевого права та фінансів (П. Гензель, Г. Озеров, М. Загряцков та ін.). Кадри спеціалістів готувалися розгалуженою системою навчальних закладів. їх бурхливий розвиток випадає на початок XX ст. У 1904 році в Петербурзькому інституті цивільних інженерів ставилося питання про відкриття кафедри з міського бу­дівництва (по типу вже існуючої кафедри Зітте у Відні), але вона так і не була відкрита. У 1908 році виникає факультатив з міського гос­подарства в Московському комерційному інституті. Відкриваються курси з міської гігієни в Санітарно-технічному інституті Петербурга.

У 1909 р. почалася спеціалізація підготовки кадрів. Москва (Московський комерційний інститут — М. Загряцков, П. Гензель) та Київ (Київський політехнічний інститут — Г. Дубелір) готували працівників земського та міського господарства. Петербург випускав спеціалістів з міського планування (Академія мистецтв — М. Пере-тяткович). У 1910 році питання підготовки кадрів обговорювалися на І з'їзді російських міських діячів в Одесі (Г. Дубелір, В. Семенов). У 1914 році виходить перший підручник з планування та забудови міст і викладається курс у Ризькому політехнічному інституті (А. Ен-шем).

До 1914 року належить перший проект спеціального вищого на­вчального закладу в Києві із земсько-міської справи. Міська дума Києва навіть виділила ділянку землі під забудову, але війна зірва­ла ці плани. До ідеї відкриття спеціальних навчальних закладів для земсько-міських діячів повернулися у 1918 році Планувалося від­крити два навчальних заклади: із земсько-міської справи в Києві та з підготовки спеціалістів для місцевого самоврядування (по суті — "менеджерів сфери освіти") в Уфі. На цей раз на заваді став "воєнний комунізм" і Декрет РНК та ВЦВК, якими, по суті, ліквідовувалося самоврядування.

Щоправда, певне повернення відбулося вже в 1919 р. у зв'язку з прийнятим VII Всеросійським з'їздом рад курсу на децентраліза­цію господарського управління. У 1922 році в Петрограді при Музеї міста (3. Френкель) відкрилися курси комунальних працівників, які в 1925 році були реорганізовані в технікум, а в 1929 році — в Інститут комунального господарства (Г. Дубелір).

по

У Москві перші курси при Музеї міста утворюються у 1925 році (М. ІЦепкін, А. Вернер, М. Ситін), а наступного року за рішенням Головного управління комунального господарства НКВС організо­вує курси з міського планування при МВТУ, які з часом перетво­рилися у факультет (А. Іваницький). У 1930 році вони стали базою ДЛЯ організації комунального відділення Всесоюзного архітектурно-і Іудівельндго інституту, реорганізованого в наступному році в Інсти­тут комунального господарства. В Ростові-на-Дону та Новочеркаську на кафедрах місцевого управління та господарства читає свої курси Л. Веліхов. Відкривається Комунальний інститут у Харкові (1925 р.). Ллє територіальна реформа 1925-1928 років та курс на індустріаліза­цію остаточно знищили інститут самоврядування, а разом з ним зни­кла і потреба в підготовці професійних кадрів.

Інша ситуація склалася в зарубіжних країнах, зокрема в США. Глибокі та кардинальні зміни у соціальному та економічному розвитку суспільства в динамічному XX ст. привели до появи нової професії в галузі розвитку місцевих спільнот, а потім і відповідно­го напряму в науці. Так, у післявоєнний період в США утворюється система підготовки кадрів в галузі розвитку територіальних громад. Запровадження предмета "Розвиток місцевих спільнот" в універси­тетський навчальний процес американські автори пов'язують з іме­нем У. Біддла, який з 1947 року почав викладати курс "Динаміка спільноти" в Ерлхемському коледжі (Річмонд, штат Індіана). Сьогод­ні аналогічні навчальні курси існують у більш ніж 80 американських університетах і коледжах.

У довіднику "Навчальні та освітні програми по розвитку місце­вих спільнот", укладеному в 1987 році американським дослідником У. Робертсоном, наведено перелік 39 вищих навчальних закладів, які видають дипломи за спеціальністю "Розвиток місцевих спільнот". Та­кож він називає 52 програми, частина яких безпосередньо орієнтована на підготовку спеціалістів даного профілю, частина — на поглиблене вивчення курсу "Розвиток місцевих спільнот" за суміжними спеці­альностями⁴. Зростає кількість навчальних закладів, які здійснюють підготовку магістрів. У 1977 році їх було лише п'ять. У 1987 році вже сім навчальних закладів США надавали своїм випускникам ступінь

⁴ КоЬегїзоп Ш.Е. ОігесСогу: Соттітіїу Оеуеіортспі ЕсіисаИоп апсі Тгаіпіп§ Рго§гат$. СоїитЬіа, Мо.: Соттипііу Оеуеіортепі Зосіегу. 1987 // Цит. за: Филиппов Ю.В., Авдеева Т.Т. Основи развития местного хозяйства: Учеб. — М, 2000. — С. 30.

-99-

Муніципальне право України

Розділ III. Муніципальне право як навчальна дисципліна

магістра безпосередньо за цією спеціальністю та 17 американських і канадських — за суміжними професіями, але з поглибленою підготов­кою в галузі розвитку територіальних громад.

Програми підготовки магістрів включають не тільки навчальні дисципліни спеціалізації, а й базові навчальні предмети, зокрема ан­тропологію, соціологію, психологію, економіку, географію, соціальну діяльність (яосіаі шогк) та дорослу освіту (асіиіі есіисаглоп).

Спостерігається тенденція спеціалізації у підготовці спеціа­лістів з розвитку місцевих спільнот. Значного поширення набу­ли п'ять напрямів спеціалізації: планування розвитку місцевих спільнот; економічний розвиток місцевих спільнот; проблеми міс­та (игЬапаіїаігк); розвиток села (гигаї сїеуеіортепі;); місцеве управ­ління (агітіпікгхагіоп). Називаються й інші напрями: соціальний розвиток, розробка та оцінка програм розвитку місцевих спільнот (рго§гат (Іеуеіортепі апсі еуаіиаїіоп), організація місцевої спільноти (сотітшпііу от^апігатлоп), освіта в місцевих спільнотах (егкісаііоп), дослідження місцевих спільнот (геяеагсЬ), робота з молоддю та осо­бами похилого віку (а§іп§), міжнародний розвиток місцевих спільнот (іпісгпаїіопаї сіеуеіортепт.)⁵.

Таким чином, сучасна система "ікстеншн" склалася в результаті розвитку кількох напрямів: 1) практичної діяльності з надання ши­рокомасштабної допомоги людям в адаптації до швидких радикаль­них змін у соціальному, економічному, культурному, екологічному середовищі, а отже, в способі їхнього життя; 2) підготовки кадрів про­фесіоналів з університетською освітою, здатних забезпечити процес розвитку на рівні територіальних громад; 3) формування наукового напряму, покликаного усвідомити процеси, які відбуваються в те­риторіальних громадах, та створити інструменти управління розви­тком; 4) розвитку структур та каналів передачі наукової інформації у формі прикладних знань з метою планованого розвитку територі­альних громад.

Значний інтерес викликала організація системи "ікстеншн". У загальній структурі університету, наприклад у штаті Вісконсін, виді­ляються два автономних напрями — стаціонарна освіта та універси­тетська система розвитку освіти ("ікстеншн"). У свою чергу, універ-

Филиппов Ю.В. Нужна ли нам єще одна профессия? (Развитие местимх сообществ: теория и практика) // Вестник Московского ун-та. Сер. 6. Зкономика. — 1996. — № 4.-С. 68-69.

-100-

ситетська система розвитку освіти включає три великих підрозділи: відділення університетської підтримки розвитку місцевих спільнот (Соорегаііуе Ехїепзіоп); відділення розвитку безперервної освіти (Сопїіпиіп§ Ескісаііоп Ехїепзіоп); відділення розвитку телекомуні­каційних засобів та програм освіти (Ехїеішоїі Сотіштісатлопз).

Кожний підрозділ виконує відповідні його назві функції. Без­посередньо роботою з територіальними громадами займається від­ділення університетської підтримки розвитку місцевих спільнот (Соорегаїіуе Ехіепзіоп), яке використовує університетські ресурси.

Описуючи сучасний стан системи "ікстеншн", важливо зазна­чити, що, встановивши міцні зв'язки з територіальними громадами, з одного боку, та науковими і навчальними підрозділами універси­тетів — з другого, вона не стала структурним елементом ні місцевих адміністрацій, ні університетів. Система "ікстеншн" зберігає авто­номію, має свій бюджет і структуру, самостійно визначає стратегію і концепцію розвитку.

Залежно від характеру діяльності персонал університету поді­ляється на різні категорії: 1) викладачі (гасику) переважно зайняті навчально-педагогічною роботою в системі стаціонарної освіти, але за необхідності їх залучають до проведення занять, які організову­ються відділеннями університетської системи розвитку освіти; 2) до­слідники (гєзеагсЬегз) здебільшого працюють у дослідницьких інсти­тутах університету та його підрозділів; 3) спеціалісти (зїаіі) зайняті переважно розробкою та реалізацією програм, орієнтованих на різні групи населення, місцеві уряди і організації.

Головна діюча особа в системі — агент з розвитку місцевої спіль­ноти. З одного боку, він є штатним працівником "ікстеншн" і отримує заробітну плату у центральному управлінні цієї служби, з іншого — мешкає та працює у певному графстві. У своїй діяльності він орієн­тується на потреби територіальної громади, отримуючи при цьому науково-методичну та будь-яку іншу підтримку від центральних установ "ікстеншн". Будучи порівняно молодою, ця професія відріз­няється тим, що не має жорстких меж, окреслених певною галуззю знань чи виробництва, як, наприклад, професія архітектора чи фінан­систа, її витоки можна шукати в таких сферах діяльності, як геогра­фія, ділове адміністрування, громадські фінанси, міське планування, політична економія тощо. Однак тут є суттєве зауваження. Професія, пов'язана з розвитком місцевих спільнот, запозичує із цих сфер не

-101-

Муніципальне право України

РОЗДІЛ III. Муніципальне право як навчальна дисципліна

т анта, ініціатора розвитку, організатора місцевої спільноти. Так, як консультант спеціаліст з розвитку надає точну технічну інформацію, забезпечує поширення знань та вмінь, необхідних для вирішення про­блеми в тій чи іншій ситуації, пропонує варіанти можливих рішень. Як ініціатор розвитку територіального колективу він виконує роль каталізатора змін, прагне об'єднати людей та надати їх об'єднанню найбільш оптимальної організаційної форми. Він виступає не стіль­ки у ролі експерта, скільки в ролі посередника між місцевою спільно­тою та бюрократичними структурами, які можуть надавати технічне сприяння в реалізації конкретного проекту.

Слід зазначити, що межі між різними ролями є здебільшого роз­митими. Спеціаліст може розпочати діяти як організатор територі­альної громади, а потім із зміцненням позиції групи (організації), яку він презентує, змінити цю роль і діяти як консультант⁷.

Історія підготовки фахівців у сфері муніципального управління, позитивний зарубіжний та вітчизняний досвід свідчать, що єдиного муніципального знання, рівного для всіх груп муніципальних праців­ників, не існує: корпус спеціалістів занадто строкатий, необхідні їм знання індивідуалізовані та стосуються різних сфер життєдіяльності територіальних громад. Більшість із професій, необхідних для орга­нів муніципальної влади, готуються (та відносяться) різними відом­ствами; інші лише з'являються та потребують розробки спеціальних програм і технологій вивчення.

Отже, підготовка кадрів з питань муніципального управління та розвитку територіальних громад потребує різних знань. Водночас, поступово намітилася тенденція, коли різні спеціалісти орієнтуються на спільні цілі та мають справу із спільним об'єктом, фінансуються з єдиного джерела та підпорядковані спільному регулюючому центру в особі муніципальної влади. Досягнення спільності потребує створен­ня механізму взаємодії різних спеціалістів, що передбачає зміну ха­рактеру прийнятих рішень: від переважно виконавчих до переважно розпорядчих, самостійних; від галузевої доцільності до функціональ­ної корисності для місцевого населення.

Останнє передбачає формування не тільки професійних знань, але й чіткого розуміння кожним спеціалістом місця та ролі в спіль­ній муніципальній діяльності. Сьогодні має бути інша, ніж у радян-

⁷ Фшіиппов Ю.В., Авде.ева Т.Т. Основи развития местного хозяйства: Учеб. — М., 2000. - С. 37.

ськопм іу і бовця, ціннісна позиція мз'ніципального діяча (депутата, професіонала управлінця).

Таким міпіпм, підготовка професіоналів з питань місцевого са­моврядування, комунальних службовців потребує єдиного підходу та загальної основи, іандання якої спираючись на вже сформовані галузеві знання відродити гуманітарну основу освіти спеціалістів з питань муніципа іьноі н ш (и га муніципального господарства за ра­хунок розширення обі ягу інань, які складають сутність професіо­нальної діяльності будь якого "муніципала"

КОНІ ТО І МИ ЗАПИТАННЯ ДЛЯ САМОПЕРЕВІРКИ

1. V чому полягають особливості предмета навчальної дисци­пліни муніципального права?

2. У чому полягає основне завдання навчальної дисципліни му­ніципального права?

,'і. і Іазвіть джерела навчальної дисципліни муніципального пра­на. І Іорівняйте їх із джерелами науки муніципального права.

А /Ікс місце серед дисциплін юридичного профілю посідає на­вчальна дисципліна муніципального права?

.1. Яку роль відіграє вивчення муніципального права у процесі професійної підготовки юриста?

— 104 ^

- 105 -

Розділ IV. Основні теорії походження місцевого самоврядування

РОЗДІЛ IV. ОСНОВНІ ТЕОРІЇ ПОХОДЖЕННЯ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ