Контрольні запитання для самоперевірки

1. Визначте правовий статус місцевих рад як представницьких органів місцевого самоврядування.

2. Визначте особливості правового статусу місцевих рад базово­го та регіонального рівня місцевого самоврядування.

3. Які особливості формування, відповідальності та припинен­ня діяльності місцевих рад?

4. Визначте правовий статус депутатів місцевих рад.

⁶ Див.: п. 1.1, 1.2 резолютивної частини рішення Конституційного Суду України від 19.05.1999 р. № 4-рп/99 // Конституційне законодавство України — С. 817.

-318-

РОЗДІЛ X. ПОРЯДОК ДІЯЛЬНОСТІ МІСЦЕВИХ РАД

§ 1. Предмет відання місцевих рад

Функції і повноваження місцевої та регіональної влади знаходять­ся у тісному взаємозв'язку. Функції за своїм характером зумовлюють зміст компетенції органів публічної влади певного рівня. При визна­ченні сфери повноважень слід мати на увазі загальноєвропейський принцип субсидіарності, визначений п. 2, З ст. 4 Європейської хартії про місцеве самоврядування.

Конституція України, визнаючи місцеве самоврядування як фундаментальну основу устрою держави і суспільства та характери­зуючи його статус, використовує терміни "повноваження", "права", "компетенція". Як уже зазначалося, найбільш поширеною є позиція, що елементами компетенції є права та обов'язки, а в числі інших скла­дових вказують предмети відання, функції, завдання, що стоять перед органом, територія його діяльності, відповідальність. Територіальна громада, органи місцевого самоврядування виявляють себе в якості суб'єктів, які реалізують певні функції у певній системі суспільних відносин, тобто межі їх діяльності, юридично закріплені в законодав­стві, є предметом відання органу. Другим елементом компетенції є повноваження. Реалізуючи їх, територіальна громада безпосередньо і через відповідні органи регулює різноманітні суспільні відносини шляхом надання прав учасникам правовідносин — органам, підпри­ємствам, установам, організаціям, посадовим особам і громадянам, а також установленням їхніх обов'язків.

Повноваження, як елемент компетенції, це сукупність прав і обов'язків владного характеру, які визначають вид і міру впливу те-

-319-

Муніципальне право України

Розділ X. Порядок діяльності місцевих рад

р иторіальної громади, органів місцевого самоврядування на суспіль­ні відносини на відповідному територіальному рівні з метою задово­лення законних інтересів населення¹.

З компетенцією органів місцевого самоврядування тісно пов'язані його завдання та функції. До основних завдань місцевого самовряду­вання відносять: зміцнення засад конституційного ладу України; за­безпечення реалізації конституційних прав людини і громадянина; створення умов для забезпечення життєво важливих потреб та закон­них інтересів населення; розвиток місцевої демократії.

Відповідно до завдань визначаються і функції місцевого самовря­дування, під якими розуміють основні напрями діяльності територі­альних громад, органів місцевого самоврядування у вирішенні питань місцевого значення (муніципальної діяльності).

Найважливішими з них є: залучення населення до участі у вирі­шенні питань місцевого та загальнодержавного значення; володіння, використання, а також управління комунальною власністю; забез­печення комплексного соціально-економічного та культурного роз­витку відповідної території; надання соціальних послуг населенню; забезпечення законності, громадської безпеки, правопорядку, охоро­на прав, свобод і законних інтересів громадян; соціальний захист на­селення, сприяння працевлаштуванню; захист прав місцевого само­врядування.

Функції місцевого самоврядування отримали юридичне закрі­плення в Законі "Про місцеве самоврядування в Україні" у вигляді предметів відання органів місцевого самоврядування. Відповідно до функцій та завдань законодавство визначає їх повноваження. Іс­нують такі основні способи встановлення меж повноважень органів і посадових осіб місцевого самоврядування: законодавчий, судовий, адміністративний, договірний.

Основою правового статусу органів місцевого самоврядування є їх компетенція, тобто сукупність прав та обов'язків, а також коло об'єктів управління, на які поширюються їхні повноваження. Орга­ни місцевого самоврядування наділені різними повноваженнями: власними і делегованими, виключними і спільними (конкуруючими, основними і додатковими тощо). Повноваження місцевих рад визна-

¹ Любчепко ТІМ. Компетенція місцевого самоврядування: організаційно-правові пи­тання реалізації / НЮАУ ім. Ярослава Мудрого: Автореф. дис... к.ю.н. — X., 1998. — С. 6.

- 320 -

чені в Законі про місцеве самоврядування, який гарантує місцевим радам їх виключні повноваження, що включають організаційно-кадрові, нопмотворчі, фінансово-бюджетні, контрольні та деякі інші. Межі повноважень визначаються як законом, так і судовим преце-дентним правом, публічним договором та управлінського практикою. Особливостями повноважень обласних і районних рад є те, що вони можуть їх делегувати місцевим державним адміністраціям.

Місцеве самоврядування як автономна форма публічної влади характеризується власною сферою компетенції. Органи державної влади не мають права підміняти територіальні громади, органи міс­цевого самоврядування, втручатися у сферу їхньої компетенції, за ви­нятком випадків, коли це необхідно для забезпечення законності та правопорядку і в передбачений законом спосіб.

Як уже зазначалося, у структурі компетенції органу виділяють:

1) предмети відання — сфери суспільного життя, на які спрямо-

вана його регулююча діяльність. Це означає, що кожний орга­ни публічної влади функціонує.лише в тих сферах суспільних відносин, які визначаються метою його утворення та закрі­плені законом.

2) повноваження — права та обов'язки органу, якими він наділя­ ється щодо предметів його відання, тобто для вирішення пи­ тань, які становлять ці предмети. Наявність в органу прав і обов'язків (повноважень), наданих для здійснення відповідних владних дій, характеризують його юридичну компетентність.

При аналізі змісту поняття "компетенція місцевого самовряду­вання" необхідно враховувати такі фактори:

1. конституційна модель місцевого самоврядування в Україні передбачає, що ядром його компетенції є предмет відання та повноваження територіальної громади, вони обумовлюють і визначають зміст предметів відання та повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування;

2. компетенцію місцевого самоврядування не можна розглядати як суму предметів відання і повноважень суб'єктів муніци­пальних правовідносин — територіальної громади, органів та посадових осіб місцевого самоврядування, оскільки до їхньої компетенції законом віднесені як самоврядні, так і делеговані повноваження, реалізація яких пов'язана з виконанням функ­цій та завдань виконавчої влади.

21.3ам. 15.

-321-

М уніципальне право України

Функціональна самостійність передбачає наділення органу пу­блічної влади повноваженнями, які здійснюються виключно ним і у їх здійснення не вправі втручатися жодних інший орган влади. Визнання адміністративним судом неправомірними актів місцевих рад здійснюється на підставі звернення особи, права якої порушено. Таким чином, необхідними елементами компетенції місцевих рад є предмет відання, функції і повноваження органу влади.

Предмети відання — це сфери суспільного життя, на які спря­мований регулятивний вплив органу публічної влади. Це означає, що кожен орган публічної влади функціонує лише в тих сферах суспільних відносин, які визначаються метою його утворення та закріпленні законом. Розмежування предмета відання визнача­ється згідно з принципами пропорційності та субсидіарності. Так, місцеві ради повинні здійснювати свою діяльність виходячи з того, що вони забезпечують реалізацію публічного інтересу відповідної територіальної спільноти (громади, району, області) за допомогою адекватних засобів, визначених законом, тобто пропорційно. Згідно з принципом субсидіарності місцева рада може здійснювати ті по­вноваження, здійснення яких вона може реально забезпечити, ви­ходячи із наявних ресурсів.

Аналіз повноважень місцевих рад дозволяє виділити предмет відання, що складає сутнгсний зміст місцевого самоврядування. На­самперед, при делегуванні повноважень районних і обласних рад відповідним місцевим державним адміністраціям (ст. 44 Закону про місцеве самоврядування) не можуть передаватися повноважен­ня щодо остаточного прийняття рішень з питань місцевого значен­ня. Місцеві ради володіють верховенством щодо наступних питань: а") адміністративно-територіального устрою (ради вирішують ці пи­тання на основі та у межах закону — п. 41 ст. 26, п. 25, 26 ст. 43 За­кону); б) структури місцевого самоврядування та вступу у добровільні об'єднання територіальних громад; в) самостійне вирі­шення кадрових питань, зокрема проходження муніципальної служби; г) прийняття комплексних програм соціально-економічного та куль­турного розвитку територіальної громади; д) статутне право та муні­ципальна правотворчість; є) прийняття та контроль за виконанням місцевих бюджетів, муніципальна фінансова політика (місцеві по­датки і збори, позики тощо); є) управління комунальною власністю, її приватизація, створення відповідних комунальних служб; ж) бла-

- 322 -

Розділ X. Порядок діяльності місцевих рад

гоустрій, архітектура та будівництво; з) використання земельних та інших природних ресурсів.

У ході реалізації компетенції місцеві ради повинні дотриму­ватися принципів верховенства права і законності при прийнятті нормативно-правових актів чи актів індивідуальної дії. У законодав­стві про місцеве самоврядування чітко не визначено критерії право­вого змісту цих актів органів місцевого самоврядування. Закон про муніципальну службу², як і Закон про державну службу,³ лише в загальних рисах встановлює відповідальність муніципальних служ­бовців за належне здійснення владних повноважень і майже не ви­значає критерії відповідності верховенству права публічних послуг, що надаються населенню територіальних громад. За своєю природою такі акти органів місцевого самоврядування є публічно-владними, а тому вони підпадають під перевірку адміністративними судами на предмет відповідності критеріям, визначеним Кодексом адміністра­тивного судочинства (ст. 2 та ін.).

Основний критерій судової перевірки правових актів місцевих рад є якість публічних послуг, які покликані забезпечити органи міс­цевого самоврядування жителям територіальних громад, тобто сту­пінь забезпеченості муніципальних прав і свобод фізичних та юри­дичних осіб.

Враховуючи те, що в Україні не прийнятий Кодекс поведінки публічних службовців, значення положень ст. 2, ч. З КАС полягає в тому, що на їх основі можна визначити критерії правомірності рішень і дій суб'єктів владних повноважень, якими виступають також місцеві ради. Відповідно до ст. 2, ч. З КАС у справах щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності цих суб'єктів адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони у відповідності з такими вимогами.

1) Вчинені на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що пе­редбачені Конституцією та законами України. Це положення відтворює конституційний принцип законності (ст. 19 ч. 2). Таким чином, закріплюється положення, згідно з якими суд пов'язаний Конституцією і законами України. Це означає, що

- Див.: Закон України № 2493-ПІ від 07.06.2001 р. "Про службу в органах місцевого самоврядування" // Юридичний вісник України. — 2001, 28 липня — 3 серп­ня 2001. - С. 7-13.

³ Закон про державну службу застосовується щодо муніципальних службовців, якщо інше не врегульовано Законом про муніципальну службу.

-323-

Муніципальне право України

Розділ X. Порядок діяльності місцевих рад

у разі виявлення судом рішення місцевої ради, не заснованого на законі, воно визнається недійсним і потерпілий має право на компенсацію.

2. Адміністративні рішення і дії, вчинені з використанням повно­важення з метою, з якою це повноваження надано. Це поло­ження не дозволяє суб'єкту владних повноважень виходити за межі власних повноважень, оскільки можлива постановка питання про порушення кримінальної справи за перевищен­ня службових повноважень посадовою особою.

3. Адміністративні рішення і дії, вчинені обгрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийнят­тя рішення (вчинення дії). Ця вимога визначає, що рішення адміністративного органу має серйозні вади нелегітимності, якщо воно не обгрунтовано. Ознаками необґрунтованості рішень суб'єктів владних повноважень можуть бути: відсут­ність наведених правових підстав прийнятого рішення (поси­лання на положення чинного законодавства); неповнота до­слідження фактичних обставин, що мають істотне значення для справи і безпосередньо впливають на наслідки її вирішен­ня; відсутність логічного зв'язку з положеннями закону, на які посилається суб'єкт владних повноважень при прийнятті владного рішення, та фактичних обставин справи.

4. Адміністративні рішення і дії, вчинені безсторонньо (не-упереджено). Адміністративний суд має перевірити, чи існує упередженість у відповідних компетентних органах щодо ор­ганів, яка стосується прав та законних інтересів певної осо­би. Зокрема, упередженість може виражатися у неповноті з'ясування всіх обставин, які мають значення для вирішення цього питання.

5. Адміністративні рішення і дії, вчинені добросовісно. Така ви­мога означає, що місцева рада повинна піклуватися про вста­новлення фактичних обставин у обсязі, необхідному для прийняття обґрунтованого рішення. Відповідно громадянин покликаний сумлінно співпрацювати із компетентними орга­нами влади.

6. Адміністративні рішення і дії, вчинені розсудливо. Цей кри­терій визначає, що рішення компетентних органів повинні ґрунтуватися на всебічному дослідженні фактичних обставин

справи і правильному застосуванні положень закону, як ои у цій звичайній ситуації повелася розумна людина, спроможна передбачувати наслідки своїх дій.

7. Адміністративні рішення і дії, вчинені з дотриманням принци­пу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискри­мінації. Це положення конкретизує конституційний принцип рівності та недопущення дискримінації.

8. Адміністративні рішення і дії, вчинені пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприят­ливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія). Цей критерій вперше зафіксований у чинному законодавстві Україні та означає вимогу розміряти наслідки вчинюваних дій з метою діяльності органу влади. Наприклад, при цьому досягнення певної мети діяльності компетентного органу влади не пови­нно призводити до втрати особою свого права на прийняття виваженого рішення.

9. Адміністративні рішення і дії, вчинені з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення. Згідно із вимо­гою довіри всі процедурні рішення, пов'язані зі здійсненням прав чи законних інтересів певної особи повинні здійснюва­тися за її участю. У процесі думка громадянина має бути за­слухана, він може надати певні матеріали або свідчення, кло­потати про залучення певних посадових осіб.

10. Адміністративні рішення і дії, вчинені своєчасно, тобто про­тягом розумного терміну. Цей критерій є новелою україн­ського законодавства. Він означає, що суб'єкт владних повно­важень або суддя на свій розсуд дають час, протягом якого має бути здійсненя певна процесуальна дія. При цьому розсуд є обмеженим — критерій розумного строку означає, що для певної процесуальної дії виділяється стільки часу, скільки необхідно у звичайних випадках для належного її вчинення. Визначення строку вчинення процесуальної дії не може при­зводити до зволікання у прийнятті певних процесуальних дій або рішень.

-324-

-325-

Муніципальне право України

Розділ X. Порядок діяльності місцевих рад