§ 2. Функції та повноваження місцевих рад

Здійснення місцевого самоврядування передбачає мету, завдання та функції. Це має важливе значення для визначення предмета віда­ння та повноважень органів місцевого самоврядування. Ці категорії частково перемежовуються з категорією "компетенція", яка має фор­малізований характер і визначається процедурно-правовим характе­ром діяльності органів місцевого самоврядування.

У загальному вигляді метою діяльності органів місцевого само­врядування є реалізація публічного інтересу відповідної територіаль­ної спільноти (територіальної громади, району, області).

Завдання органів місцевого самоврядування конкретизують мету їхньої діяльності. До основних їхніх завдань належать: зміцнення за­сад конституційного ладу України; забезпечення реалізації конститу­ційних прав людини і громадянина; створення умов для забезпечення життєво важливих потреб та законних інтересів населення; розвиток місцевої демократії.

Відповідно до завдань визначаються і функції місцевого самовря­дування, під якими розуміють основні напрями діяльності територі­альних громад, органів місцевого самоврядування у вирішенні питань місцевого значення (муніципальної діяльності). Найважливішими з них є: залучення населення до участі у вирішенні питань місцевого та загальнодержавного значення; володіння, використання та управлін­ня комунальною власністю; забезпечення комплексного соціально-економічного та культурного розвитку відповідної території; надання соціальних послуг населенню; забезпечення законності, громадської безпеки, правопорядку, охорона прав, свобод і законних інтересів громадян; соціальний захист населення, сприяння працевлаштуван­ню; захист прав місцевого самоврядування.

Є різні погляди на природу функцій у системі місцевого само­врядування. На думку В. Ногорілка, функції опосередковують осно­вні напрями і види діяльності органів публічної влади⁴. Зокрема, О. Батанов визначає функції територіальних громад як основні на­прями та види муніципальної діяльності цих спільнот, які виража­ють волю та інтереси місцевих жителів та забезпечують здійснення ними правовідносин з державою, її органами, суб'єктами місцевого

⁴ Погорілко В.Ф. Основи конституційного ладу України. — К., 1997. — С. 15.

- 326 -

самоврядування в межах Конституції і законів України⁵. На думку І. Дробуш, функції представницьких органів місцевого самовряду­вання — це основні, тобто найбільш загальні та постійні напрями і види їхньої муніципальної діяльності, які виражають волю та інтер­еси відповідних територіальних громад і забезпечують вирішення питань місцевого значення при оптимальному поєднанні інтересів певної території з інтересами загальнодержавними⁶.

Разом з тим, необхідно акцентувати увагу на тому, ідо здійснення функцій місцевого самоврядування спрямоване насамперед на реалі­зацію публічного інтересу відповідної територіальної спільноти, яке повинно відповідати критеріям верховенства права, пропорційності, субсидіарності, правової визначеності, належної правової процедури.

Відповідно під функціями місцевих рад слід розуміти основні на­прями та види діяльності місцевих рад з метою реалізації публічних інтересів відповідної територіальної громади, району, області на осно­ві Конституції та законів України за допомогою правових засобів, що зумовлено їхній соціальним призначенням як представницьких органів місцевого самоврядування.

Це визначення розкриває основні параметри розуміння функцій місцевих рад. Вони відображають певні стійкі та загальні сфери ді­яльності місцевих рад, розкривають соціальне призначення цих ор­ганів влади, які реалізують публічний інтерес територіальної спіль­ноти, виражають легітимність діяльності місцевих рад і зв'язаність їх принципом верховенства права, вимоги належної правової про­цедури при здійсненні владних функцій місцевими радами, природу діяльності цих органів на засадах пропорційності та субсидіарності і насамкінець — представницьку природу місцевих рад.

О. Фрицький визначає такі види функцій місцевих рад як пред­ставницьких органів місцевого самоврядування: за критерієм об'єкта впливу — політичну, економічну, соціально-культурну, екологічну; за способами і засобами діяльності — представницьку, нормотворчу, фінансова-бюджетну, контрольну, матеріально-технічну, оборонну; зовнішні об'єктні — зовнішньоекономічну, зовнішню соціальну, зо-

⁵ Батанов О.В. Функції територіальних громад як суб'єктів місцевого самоврядуван­ ня в Україні: Автореф. дис... к.ю.н. / ІДИ ім. В.М. Корецького МАНУ. — К., 2000. — С. 6.

⁶ Дробг/ш ІЗ. Функції органів місцевого самоврядування в Україні. — К.: ІДП НАНУ, 2003. - С. 27.

- 327 -

М уніципальне право України

внішню культурну, зовнішню екологічну; за суб'єктами здійснення, тобто за сферами юрисдикції відповідних рад'. На думку російсько­го вченого Г. Атаманчука, можна виділити такі технологічні функції: інформаційну, прогнозування і планування, комплексного розвитку територій, контролю⁸. Окрім того, І. Дробуш розглядає також такі технологічні функції: бюджетно-фінансову, матеріально-технічну, нормотворчу, соціального контролю⁹. Найбільш досконало функції систематизовано у системі місцевого самоврядування О. Батановим за предметним, технологічним критеріями та критерієм способів і за­собів¹⁰.

Функції місцевих рад отримали юридичне закріплення в Законі про місцеве самоврядування у вигляді їх повноважень.

Повноваження місцевих рад — це напрями діяльності місцевої ради, яку вона зобов'язана ефективно здійснювати з метою реаліза­ції публічного інтересу відповідної територіальної спільноти. Вони не є правами місцевої ради, оскільки визначені позитивно у законі і зобов'язують здійснювати відповідні управлінські функції під стра­хом відповідальності шляхом дострокового припинення повноважень місцевої ради. Разом з тим, місцеві ради володіють певною свободою при реалізації своїх повноважень, рамки якої визначені законом.

Важливе значення має спосіб визначення повноважень місцевих рад, що впливає на режим конституційності та законності публічного управління. Як правило, предмет їх відання і повноваження визна­чаються позитивно. Згідно з принципом иііга юіге$ орган публічної влади не вправі виходити за межі повноважень, визначених зако­ном. У ст. 5 Конституції визначено, що вихід за межі повноважень є узурпацією владою, і це переслідується у порядку кримінального судочинства. Тому бажаним є закріплення інших повноважень" за місцевими радами у статуті відповідної територіальної громади.

⁷ Муніципальне право України. Підручник / За ред. В.Ф. Погорілка, О.Ф. Фрицько- го. — 2-е вид., ііерероб. і допов. — С. 267-270.

⁸ Лтаманчук Г.В. їеория государственного управленій. — М., 1997. — С. 181-184.

⁹ Дробуш І.В. Функції органів місцевого самоврядування в Україні. — С. 59-73.

¹⁰ Баттюв О.В. Функції територіальних громад як суб'єктів місцевого самоврядуван­ ня в Україні: Автореф, дис... к.ю.н. — С. 9.

¹¹ Такі повноваження у доктрині розглядаються як добровільні (на відміну від обов'язкових, які визначені у Конституції і законах України), оскільки орган місце­ вого самоврядування за власною ініціативою береться за їх виконання, виходячи із наявних у його розпорядженні ресурсів.

-328-

Розділ X. Порядок діяльності місцевих рад

Однак повноваження можуть закріплюватися негативно. При­кладом цього є конституційна заборона привласнення функцій судів іншими органами та посадовими особами і заборона впливу в будь-якій формі на діяльність суддів (ст. 124, ч. 1 та ст. 126, ч. 2 Конститу­ції). Конституційна гарантія місцевого самоврядування (ст. 7) також означає, що у предмет відання місцевого самоврядування (ст. 143) не може втручатися жодний орган влади. Таким чином, за органами правосуддя та місцевого самоврядування визначено остаточну сферу повноважень. При цьому важливе значення мають принципи поділу влади (ст. 6) та законності управління (ст. 19).

У загальному вигляді найважливіші питання, віднесені до віда­ння місцевого самоврядування, визначені Конституцією України (ст. 143). Деталізуються та конкретизуються повноваження місцево­го самоврядування в Законі про місцеве самоврядування, галузевому законодавстві та інших правових актах. Водночас слід зазначити, що переважна більшість цих повноважень здійснюється через представ­ницькі органи місцевого самоврядування та їх виконавчі органи.

Закон України про місцеве самоврядування 1997 р. закріплює повноваження органів місцевого самоврядування згідно з принципом розподілу владних функцій: окремо визначається компетенція пред­ставницьких органів — сільських, селищних, міських рад, їх виконав­чих органів та сільського, селищного, міського голови.

У законодавстві України закріплено дуалістичний підхід у визна­ченні повноважень місцевих рад, при якому виділяються дві основні групи предмета відання — власні та делеговані державою. При реалі­зації власних повноважень радами держава вправі здійснювати тіль­ки правовий контроль, делегованих повноважень — галузевий по лінії центральних міністерств та відомств. Російський учений В. Комарова також виділяє повноваження за напрямами діяльності (прийняття та зміна статутів муніципальних утворень, контроль за їх дотриманням; володіння, використання і розпорядження комунальною власністю; питання місцевих фінансів, бюджету, податків і зборів; комплексний соціально-економічний розвиток муніципального утворення)¹².

Власні повноваження — це повноваження, які належать органам місцевого самоврядування відповідно до їх призначення — надавати комплекс ефективних публічних послуг таким чином, щоб бути мак­симально наближеними до народу. Закон про МС визначає делегова-

¹² Див.: Муниципальное право Российской Федерации. — С. 227-266.

-329-

М уніципальне право України

ні повноваження як повноваження органів виконавчої влади, надані органам місцевого самоврядування законом, а також повноваження органів місцевого самоврядування, що передаються відповідним міс­цевим державним адміністраціям за рішенням районних, обласних рад (се. і).

Делеговані повноваження передбачають передачу повноважень з вищого на нижчий рівень влади з метою максимального наближення публічних послуг до народу з урахуванням відповідних кадрових, фі­нансових, матеріальних та інших ресурсів. З цією метою делегуван­ня поєднується із передачею відповідних ресурсів. Якщо це не було здійсненно належним чином, у влади вищого рівня немає правових підстав вимагати від влади нижчого рівня виконання відповідних зобов'язань. Орган місцевого самоврядування може ухилитися від виконання цих повноважень, однак повинен вжити всіх залежних від нього заходів щодо отриманих необхідних ресурсів, що передбачаєть­ся делегацією. У частині делегованих повноважень органи місцевого самоврядування несуть всю повноту відповідальності перед виконав­чою владою.

Звичайно, такий або інший розподіл повноважень не має бути жорстким. Він може в розумних межах змінюватися шляхом делегу­вання державним органом частини своїх повноважень органу місце­вого самоврядування або ж їх перерозподілу на договірних засадах.

Виконання місцевим співтовариством і його органами не тільки власних питань, а й деякої частини державних повноважень історич­но було завжди. Цей процес об'єктивно необхідний і взаємовигідний як для населення, так і для держави в цілому. Він обумовлений еко­номічною, соціальною, управлінською та організаційно-технічною вигодами.

Серед власних повноважень місцевих рад виділяють добровільні та обов'язкові¹³. Обов'язкові повноваження рад складає предмет віда­ння, який визначає сутнісний зміст права місцевого самоврядування. Таке право за своєю юридичною природою не належить до фундамен­тального (конституційного), оскільки його зміст більше залежить від історичних, економічних, соціальних та демографічних особливостей розвитку конкретної територіальної громади, а тому складає сутніс­ний зміст муніципальних прав громадян. На думку німецького вчено­го К. Штерна, сутнісний зміст місцевого самоврядування складають ¹³ Див.: Сравпительное конетитуциошгое право.

-330-

Розділ X. Порядок діяльності місцевих рад

"такі життєво необхідні елементи, вилучення яких неможливе без зміни типу та структури інституту"¹'¹. Такі повноваження підлягають обов'язковій реалізації, і у разі иормативно-регуліоючого упущення в цій сфері представницькі органи місцевого самоврядування повинні нести публічно-правову відповідальність.

До обов'язкових належать всі повноваження, визначені за ор­ганами місцевого самоврядування чинним законодавством. Органи публічної влади несуть позитивну конституційну відповідальність за належне здійснення своїх повноважень. Це може бути предметом оцінки громадськості або у виключних випадках, навіть, судом. Зо­крема, якщо місцева рада не збирається на сесії та не приймає відпо­відні рішення протягом півроку, то на підставі відповідного судового рішення Верховна Рада України може прийняти рішення про достро­ковий її розпуск та призначити до неї дострокові вибори. Як свідчить практика, органи місцевого самоврядування здійснюють переважно обов'язкові повноваження, питома вага яких складає близько 90 % всіх повноважень.

У процесі своєї діяльності, реалізації компетенції місцеві ради приймають нормативно-правові акти, визначені Законом (рішення), з метою врегулювання суспільних відносин. Рішення місцевих рад у межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць мають силу закону, тобто вони складають масив муніципальних норматив­них актів.

У науковій літературі дискутується питання стосовно того, яким має бути співвідношення власних і делегованих повноважень у загаль­ній компетенції органів місцевого самоврядування. Існує думка, що органам самоврядування може передаватися лише незначна частина повноважень органів виконавчої влади, принаймні вони не повинні переважати власні повноваження органів самоврядування, основне соціальне призначення яких полягає у вирішенні питань місцевого життя. Тобто ситуація, що склалася в Україні, не сприяє тому, щоб логічно обгрунтувати основні засади місцевого самоврядування.

Делеговані повноваження можуть бути передбачені у статуті територіальної громади, виходячи з її національно-культурних, істо­ричних, соціальних та економічних особливостей. Для їх ефективно-

¹⁴ Цит. за: Гриценко Е.В. Правовьіе аспекти обеспечеиия гарантии местного само-управления в Федеративної! Реепубликє Германии // Журнал российского пра­ва. - 2001. -№ 9. - С. 107.

-331-

М уніципальне право України

го здійснення необхідне існування самодостатніх громад, які б воло­діли достатніми ресурсами для їх реалізації.

Однак слід зазначити, що з розвитком урбанізації та індустріалі­зації, становлення і розвитку держав загального благоденства місце­ві громади стають все більше залежними від загальнонаціональних і державних інтересів, а разом з тим зростав і обсяг державних справ, які виконувалися на місцях. Нині у багатьох державах з розвинутим місцевим самоврядуванням частка комунальних справ має тенден­цію до скорочення, а державних повноважень продовжує зростати¹⁵. Такий розвиток місцевого самоврядування, на думку В. Барабашева, посилив державну природу муніципальних інститутів і поставив ви­борні муніципальні органи у сильну адміністративну і фінансову за­лежність від уряду та міністрів. Це перетворило муніципальне управ­ління в різновид виконавчої діяльності, яка здійснюється в рамках загальної державної політики. Тому не дивно, що і в Україні співвід­ношення делегованих та самоврядних повноважень визначено на ко­ристь делегованих.

Щодо делегованих повноважень, які передаються органами міс­цевого самоврядування органам державної виконавчої влади, то тут ситуація неоднозначна. Слід зазначити, що Закон про місцеві дер­жавні адміністрації залишив поза увагою питання їх підзвітності та підконтрольності органам самоврядування щодо виконання делего­ваних повноважень. Проект Закону про внесення змін до Конститу­ції № 3207-1 передбачає створення виконавчих органів районних і обласних рад, який покликаний вирішити цю проблему. Разом з тим, він зберігає право МДА брати участь у формуванні та виконанні міс­цевого бюджету. Очевидно, це пов'язано з можливою участю МДА у механізмі вирівнювання розвитку регіонів, і саме на них лежатиме відповідальність за здійснення ефективної державної політики щодо стимулювання розвитку депресивних територій.

Згідно зі ст. 25 Закону про місцеве самоврядування закріплю­ється загальна компетенція сільських, селищних, міських рад. Пред­метна сфера їхніх повноважень визначена ст. 26 Закону. Ці повно­важення можна умовно систематизувати за такими напрямами діяльності: установчі, пов'язані зі створенням органів влади та при­значенням посадових осіб (п. 2-6, 8, 17-21, 32, 47); прогнозування

¹⁵ Пилин В.В. Прблемн наделения государствениьши иолномочиями органов местно-го самоуправления // Государство и право. — №9. — 1999. — С.13.

-332-

Розділ X. Порядок діяльності місцевих рад

і планування (п. 7, 22); нормотворчі (п. 1, 48); контрольні (п. 9-16); бюджетно-фінансові (п. 23-28); управління комунальною власністю, архітектура та будівництво (п. 29-31, 33, 46, 51); управління земель­ними ресурсами, охорона довкілля (п. 34-38); благоустрою та забу­дови (пп. 41, 44); забезпечення громадського порядку і законності (п. 39, 45, 50)

Повноваження районних, обласних рад. Особливу увагу слід звер­нути на аналіз природи повноважень регіональної влади. Регіональну владу складають органи місцевого самоврядування — районні, облас­ні ради та органи державної виконавчої влади — місцеві держадміні­страції відповідного рівня. Фактично на регіональному рівні має міс­це інтеграція місцевого самоврядування та державного управління. Закон про місцеве самоврядування передбачає конфліктну модель перерозподілу повноважень між районними, обласними радами та місцевими держадміністраціями. Зокрема, передбачена можливість делегування повноважень районними, обласними радами місцевим державним адміністраціям відповідного рівня. Оскільки така модель є конфліктною, то необхідно з'ясувати роль судової практики у ви­значенні предмета відання місцевої і регіональної влади.

До відання районних, обласних рад Конституція України (ст. 143) відносить:

• затвердження програм соціально-економічного та культурно­го розвитку відповідних областей і районів та контроль за їх виконанням;

• затвердження районних і обласних бюджетів, які формують­ся з державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних про­ектів та з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм, та контролю за їх виконанням;

• вирішення інших питань, віднесених законом до їхньої ком­петенції.

Розмежування владних повноважень між органами державної вла­ди та органами місцевого самоврядування. Ця проблема стала предме­том багатьох дискусій у вітчизняній юридичній літературі. На думку М. Корнієнка, складність її обумовлена однорідністю функцій дер­жави та місцевого самоврядування, а також покладенням обов'язків на місцеві державні адміністрації з виконання функцій відповідних

-333-

Муніципальне право України

Розділ X. Порядок діяльності місцевих рад

р айонних, обласних рад¹⁶. Тому він робить справедливий висновок, що місцеві державні адміністрації у цьому відношенні беруть на себе виконання функцій органів місцевого самоврядування¹⁷.

При здійсненні відомчого контролю місцевими державними адміністраціями сільський, селищний, міський голова несе відпові­дальність за виконання делегованих їм повноважень. Тому за таких обставин, вважає Ю. Делія, особливо при виникненні суперечностей між цими органами, механізм контролю може виявитися деклара­тивним¹⁸. Навпаки, на думку І. Дробуш, "органам місцевого само­врядування може передаватися лише незначна частина повноважень органів виконавчої влади", тобто вони не повинні переважати власні повноваження органів місцевого самоврядування¹⁹. Цьому автору опонує М. Корнієнко, оскільки не існує суттєвої різниці між "власни-• ми" та "делегованими" повноваженнями виконавчих органів місце­вого самоврядування²⁰. На думку М. Баймуратова, у певних сферах публічно-владної діяльності виникає конкуруюча компетенція між органами місцевого самоврядування та державними органами²¹.

У цілому переважна більшість вітчизняних учених тяжіє до дум­ки, що законодавство України не встановлює чіткого механізму роз­межування компетенції між органами державної влади та органами місцевого самоврядування. Разом з тим, дивною видається позиція авторів, що нібито розподіляються предмети відання між державни­ми органами виконавчої влади (а чомусь не держави в цілому) та ор­ганами місцевого самоврядування.

При вирішенні цієї дискусійної проблеми необхідно виходити із єдиної публічно-владної природи держави і місцевого самовряду­вання як специфічного механізму реалізації суверенної волі народу. Юридичний режим реалізації прав територіальної громади ґрунту­ється на функціональному розподілі владних повноважень в Укра-

¹⁶ Див.: Муніципальне прано України. — К., 2003 . — С. 103-104

¹⁷ Гам ато.-С. 105.

¹⁸ Делія Ю. Делеговані повноваження: немає підконтрольпості без відповідальності // Право України. - 1999. - № А. - С. 46.

¹⁹ Дробуш І. Компетенційні спори між органами місцевого самоврядування та місце­ вими державними адміністраціями: шляхи їх вирішення // Управління сучасним містом. - 2001. - № 4-6 (2). - С. 75.

²⁰ Муніципальне право України. — С. 104.

²¹ Баймуратов М. Законодавство України про місцеве самоврядування: актуальні питання реалізації // 36. наук, праць Академії державного управління. Вин. 1. — К., 1999.-С. 302.

-334-

їні на засадах децентралізації. Зокрема, на думку дослідника, такий механізм перерозподілу владних повноважень ґрунтується на тому, що держава делегує виконання своїх повноважень на основі закону, в якому проявляються елементи австрійської моделі децентралізації публічної влади. З іншого боку, існує проблема конкуруючої (спіль­ної) компетенції держави і місцевого самоврядування.

Так, сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і ви­рішувати питання, віднесені Конституцією та законами України до їх відання. Закон "Про місцеве самоврядування в Україні" (ст. 26) визначає виключну компетенцію сільських, селищних, міських рад, яку становлять питання, що можуть бути вирішені виключно на пленарних засіданнях відповідної ради. До них, зокрема, від­несені питання самоорганізації ради та формування її органів, ор­ганізації та функціонування системи місцевого самоврядування, економічного і соціального розвитку території, бюджету, управ­ління комунальною власністю, здійснення контрольних функцій та інші питання.