§ 1. Від "радянського державного будівництва" до "муніципального права": проблемні питання становлення

Після проголошення незалежності України і прийняття чинної Конституції розпочались радикальні процеси демократизації сус­пільства і держави. Відбулися кардинальні зміни у державному ме­ханізмі: відбувся поділ державної влади на законодавчу, виконавчу і судову, з'явилися нові демократичні інститути, властиві суверенній демократичній, соціально-правовій державі, зокрема, інститути Пре­зидента, конституційної юстиції, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та ін., відійшли у небуття органи, властиві радянській системі. Змінився характер взаємовідносин між цен­тральною та регіональною і місцевою владою. У суспільстві почала складатися багатопартійність, демократична виборча система, місце­ве самоврядування тощо

Поряд із змінами в організації держави та суспільства відбули­ся зміни й у правовій системі України. За останні дванадцять років було прийнято велику кількість принципово нових законодавчих та підзаконних актів, почали з'являтися не властиві радянській системі нормативно-правові акти: статути територіальних громад, рішення референдумів, конституційні договори тощо.

Це зумовило виникнення якісно нових підходів до процесу ви­кладання відповідних юридичних дисциплін у профільних навчаль-

них закладах. Формуються нові погляди на конституційне право, суттєвих змін зазнало адміністративне право. З'являються нові на­вчальні дисципліни як загального характеру, так і на рівні спецкурсів, зокрема, "Виборче право У країн м", "Права та свободи людини і грома­дянина", "Об'єднання громадян в Україні", "Конституційно-правова відповідальність" тощо. Ці дисципліни, будучи складовою частиною української правової науки, поступово виділяються в особливі на­прями вітчизняного право- та державознавства, однак не підміняють інших навчальних дисциплін, а впливають та стимулюють розвиток різних сфер вітчизняного правознавства і сприяють досягненню якіс­но нового рівня юридичної освіти в країні.

Визнання місцевого самоврядування як самостійної форми в механізмі здійснення народовладдя об'єктивно зумовило необхід­ність повного охоплення всіх аспектів його організації та діяльності єдиною галуззю наукових знань. Становлення законодавства, що ре­гулює відносини в сфері організації і діяльності місцевого самовря­дування зумовлює формування системи законодавства про місцеве самоврядування, нової самостійної галузі права — муніципальне пра­во, що, в свою чергу, привело до появи ряду навчальних дисциплін, серед яких можна назвати "Державне будівництво та самоврядуван­ня в Україні", "Державне управління та місцеве самоврядування в Україні", "Муніципальне будівництво і право", "Муніципальне право України", "Комунальне право України" тощо.

У зв'язку з новизною інституту місцевого самоврядування в су­часних умовах виникає необхідність у детальній науковій і правовій розробці та вивченні питань щодо природи системи місцевого само­врядування, функцій і повноважень суб'єктів локальної демократії, основ (механізму) місцевого самоврядування, державних гарантій його здійснення тощо. Така необхідність зумовлена тим, що службов­ці органів місцевого самоврядування іноді не мають необхідних знань у цій галузі та в цілому в сфері управлінської діяльності. Тому відпо­відні наукові дисципліни та навчальні курси набувають особливого значення в системі професійної підготовки студентів- юристів.

Метою такої підготовки є надання студентам знань про систему місцевого самоврядування як права місцевих жителів на самостій­не вирішення питань місцевого значення, особливий вид публічної влади та специфічний інститут конституційного ладу України; спри­яння вихованню поваги до найважливіших інститутів місцевого са-

-39-

Муніципальне право України

моврядування, зокрема, територіальних громад, як первинних його суб'єктів, органів місцевого самоврядування, місцевих виборів, кому­нальної служби тощо, а також створення передумови для формування муніципальної культури майбутніх фахівців; ознайомлення студен­тів із зарубіжним досвідом становлення, розвитку і функціонування інститутів локальної демократії тощо¹.

Викладання у вищих навчальних закладах юридичного профілю таких курсів, як "Державне будівництво та самоврядування в Укра­їні", "Державне управління та місцеве самоврядування в Україні", "Муніципальне будівництво і право", "Муніципальне право України", "Комунальне право України" та інших, пов'язаних з такими тіублічно-правовими інститутами, як державна влада і місцеве самоврядування, передбачає формування як теоретичних поглядів на місцеве самовря­дування, так і максимальне наближення запропонованих наукових концепцій до потреб наступної практичної діяльності.

Слід зазначити, що останні роки XX — початок XXI ст. супро­воджувалися певною активізацією як наукових досліджень з про­блематики місцевого самоврядування в Україні, так і підготовкою спеціальної навчальної літератури, яка певною мірою стала віддзер­каленням стану муніципально-правової науки в Україні у цілому. Зо­крема, за останнє десятиліття було видано понад десять підручників та навчальних посібників під назвою "Державне будівництво та міс­цеве самоврядування в Україні"².

У 2000 році був виданий навчальний посібник П. Біленчука, В. Кравченка та М. Підмогильного "Місцеве самоврядування в Укра-

¹ Див.: Ботаиов О.В. Муніципальне право України як навчальна дисципліна: пробле­ ми становлення і розвитку // Правова держава: Щорічник наукових праць Інсти­ туту держави і права ім. В.М. Корецького НАМ України. — Вип. 12. — К., 2001. — С. 243-259.

² Васютин М.В. Государственное строительство и самоуправление в Украине. — К., 2001; Гншорьібов В.В., Тихопов В.Н. Государственное строительство и местиое самоуправление в Украине: Учеб. пос. — Лугапск, 2004; Державне будівництво і місцеве самоврядування в Україні: Підруч. / За ред. С.Г. Серьогіної. — X., 2005; Жураеський В.С., Серьогін В.О., Ярмиш 0.11. Державне будівництво та місцеве само­ врядування в Україні: Підручник. — К., 2003; Колодій А.М., Олійник А.Ю. Державне будівництво і місцеве самоврядування: Навч. посіб. — К., 2000; Свирский Б.М. Го­ сударственное строительство и местное самоуправление в Украине: Учеб. пос. — X., 2001; Чукаева В.А. Государственное строительство и самоуправление Украиньї: Учеб. пос. — Днепропєтровск, 1999; Ярмиш О.Н., Серьогін В.О. Державне будівни­ цтво та місцеве самоврядування в Україні: Підручник. — X., 2002 та ін.

-40-

Розділ II м ніі пс право як науки про місціш-самоврядування

їні (муніципалі.ін Цим виданням, по суті, вперше нарівні та-

ких видань від" ' і.о. рідна "легалі іііція" терміну "муніципальне

право"³.

У 2001 році іиініінж перший в Україні підручник "Муніци­ пальне право Укриї пі і.і редакцією І'. Поіорілкаі О. Фрицького⁴, що стало помітиоиі ми і.к:ю як у процеї і ииі іадання відповідного курсу, такі в м\ їм по-правовійнауці У ниданні всебічно ви­ світлювалися пін ши і як загальної теорії муніципального права (предмет, методи і і ■ рела, система ТО і. гак і окремих його ін­ ститутів. Аналіаунипні і основні теорії і імиі',1 місцевого са­ моврядуванні ться процес і ганоилення наукових уяв­ лень про місій і ■ і рядування як V нітчи пі нині, гак і в світовій

політико-прнік і і ,'мці. Значна увага приділялася особливостям

правового < і. 11 .у нрпгоріальних громад як основи місцевого са- моврядувапп і раї ні. Розкривалися статус представницьких органів місці н імоирядуванпя, сільських, селищних та місь­ ких голів, ми х органів місцевого самоврядування, органів

місцевого СІМ нання Автономної Республіки Крим. Велика увага прпдп їлися проблемам розпитку місцевого самоврядування у столиці N і рипи місті-герої Кисні та Севастополі. Докладно розглядалиі і іуніципальні асоціації, міжнародні зв'язки органів місцевого і імоиридування в Україні, основні міжнародні стандар­ ти місценш ерядування.

У 20(1'. році вийшов навчальний посібник "Муніципальне право України", пі чим пилений В. Кравченком та М. Пітциком⁵. У цьому посібнику були иикладені знання про теоретичні, правові, матері­альні та фінансові основи місцевого самоврядування, досліджувався статус при роріальних громад та інших суб'єктів системи місцевого самоврядування, по суті, вперше ставилися питання щодо відпові­дальності у муніципальному праві. За участю цих же авторів у тому ж році був підготовлений перший в Україні навчальний посібник з муніципального менеджменту⁶.

³ Див.: Білянчук ГІД., Кравченко В.В., Підмогильпий М.В. Місцеве самоврядування в Україні (муніципальне право): 1 Іавч. посібник. — К., 2000.

⁴ Муніципальне право України: Підручник/ За ред. В.Ф. Погорілка, О.Ф. Фрицько­ го. - І<„ 2001.

⁵ Кравченко В.В., ІНпгцик М.В. Муніципальне право України: Навч. посіб. — К., 2003.

⁶ Кравченко II.В., Пітцик М.В., Самій І.М. Основи муніципального менеджменту / За ред. В.В. Кравченка. - К„ 2003.

-41-

М уніципальне право України

Розділ II. Муніципальне право як наука про місцеве самоврядування

З а роки незалежності були публіковані наукові монографії, в яких висвітлювалися актуальні теоретичні та практичні проблеми місцевого самоврядування. Так, по суті, першою монографією, при­свяченою проблемам місцевого самоврядування в Україні, стала пра­ця А. Карлова "Формування інституту місцевого самоврядування'. У даному виданні, яке побачило світ у 1993 році надавалася понятійна характеристика місцевого самоврядування, розглядалися його прин­ципи та проблеми становлення і розвитку його системи, висвітлюва­лися гарантії місцевого самоврядування тощо.

Значним внеском в теорію муніципального права стала моно­графія М. Баймуратова, присвячена міжнародним зв'язкам місцевих рад. У ній розглядалися історичні, правові й організаційні питання міждержавних зв'язків місцевих рад, актуальні проблеми становлен­ня міжнародного співробітництва органів місцевого самоврядування України, інших держав СНД і Балтії 3 міжнародними урядовими та неурядовими організаціями місцевої влади та муніципальними ор­ганами зарубіжних країн, досліджувалися проблеми міжнародного міжрегіонального співробітництва⁸. Цим же ученим у 1996 році під­готовлено оригінальне й безпрецедентне на пострадянському просто­рі монографічне дослідження, присвячене проблемі зародження та становлення міжнародної правосуб'єктності органів місцевого само­врядування в Україні⁹.

У навчальному посібнику М. Орзіха та М. Баймуратова "Міжна­родні стандарти місцевого самоврядування", який вийшов у 1996 році, розглядалися міжнародно-правові акти, які регламентують інститут місцевого самоврядування в демократичній державі та практично є міжнародними стандартами місцевого самоврядування, серед яких Європейська хартія місцевого самоврядування 1985 року, Всесвітня декларація місцевого самоврядування 1985 року, Європейська кон­венція про основні принципи транскордонного співробітництва між територіальними громадами або органами влади 1980 року. У цьому виданні був зроблений критичний аналіз сучасних процесів станов­лення системи місцевого самоврядування в Україні, досліджувалися правові засади міжнародного співробітництва органів місцевого са-

' Карлов А.А. Формирование института местного самоуправления. — К., 1993.

⁸ Див.: Баймуратов М.А. Международнше связи мєстиьіх Советов. — Одесса, 1995.

⁹ Баймуратов М.А. Проблема международной правосубьектпости органов местного самоуправления: — Одесса, 1996.

-42-

моврядування. Книга містила цікавий науково-практичний коментар до міжнародно-правових актів про місцеве самоврядування¹⁰.

Першою працею з питань місцевого самоврядування після при­йняття Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" ста­ло дослідження М. Оніщука та В. Кампа "Правові засади місцевого самоврядування в Україні"¹¹. У праці висвітлювалися концептуальні та правові засади місцевого самоврядування, роль різних факторів у реалізації цих засад, політико-правовий механізм забезпечення міс­цевого самоврядування тощо.

Актуальним проблемам місцевого самоврядування в Україні, сприйняттю і реалізації в законодавстві європейських стандартів міс­цевого самоврядування була присвячена індивідуальна монографія М. Баймуратова "Європейські стандарти локальної демократії та міс­цеве самоврядування в Україні"¹².

У 2003 році вийшла монографія П. Трачука "Участь громадян у місцевому самоврядуванні"¹³, в якій були висвітлені актуальні тео­ретичні та практичні проблеми участі громадян України у місцевому самоврядуванні, розкривалися основоположні принципи цієї участі та концептуальні проблеми становлення і розвитку муніципальної влади в Україні. Значна увага приділялася аналізу прав та свобод людини і громадянина та механізму їх реалізації у місцевому самоврядуванні.

З початку 90-х років XX ст. підвищений інтерес окремих вітчиз­няних науковців викликали проблеми статусу територіальної гро­мади як первинного суб'єкта місцевого самоврядування, основного носія його функцій і повноважень. По суті, це питання мало б ста­ти центральною наукового проблемою муніципального права. Од­нак у юридичній літературі дослідження феномену територіальної громади, незважаючи на наявність великої кількості публікацій, на жаль, мало епізодичний, фрагментарний характер. Однією з перших в Україні усвідомила перспективність наукових пошуків у даному напрямі Н. /Руда, якою ще на початку 90-х була підготовлено низка

¹⁰ Див.: ОрзихМ.Ф., Баймуратов М.А. Международньїе стандарти местного само­управления. — Одесса, 1996.

" Опіщук М.В., Кампо В.М. Правові засади місцевого самоврядування в Україні. — К., 1998.

'' Баймуратов М.А. Евро'гіейскйе стандарти локальной демократам и местяое само-управление в У крайнє. — X.: Одиссей, 2000.

" Трачук Л.А. Участь громадян України у місцевому самоврядуванні: Монографія. — Ужгород, 2003.

-43-

Муніципальне право України

наукових праць, присвячених актуальним питанням статусу терито­ріальної громади¹⁴.

Комплексному дослідженню системно-функціональних харак­теристик територіальної громади присвячувалася серія наукових праць М. Баймуратова¹³, який, по суті, перший в Україні звернув увагу на феноменологію муніципальної влади, територіального ко­лективу та муніципальних прав особистості. Зокрема, у його моно­графічному дослідженні "Муніципальна влада: актуальні пробле­ми становлення й розвитку в Україні"¹⁶, виданому у співавторстві з

¹⁴ Руда 11.1. Формування соціального статусу територіального колективу в період переходу до ринкових відносин // Правова система України: теорія і практика: Тези доп. і наук, повід, наук.-практ. конф. (7-8 жовтня 1993 р., Київ). — К., 1993. — С. 203-205; Руда Н.І. 1 Іравовий статус територіального колективу // Місцеве самоврядування в Україні: історія, проблеми, пропозиції. — К., 1994. — С. 65-72; Руда 11.1. Політико-правовс визнання територіального колективу — гарантія де­ централізації державної влади та розвитку самоврядування // Проблеми рефор­ мування державної влади: конституційні та управлінські аспекти: Тези доп. і наук, повід, наук.-практ. конф. (10-11 березня 1995 р., Киїь). — К., 1995. — С. 119-120; Руда 11.1. Законодавче закріплення правового статусу територіального колективу (громади) — гарантія становлення самоорганізованої публічної влади па місцях // Концепція розвитку законодавства України: Матер. наук.-практ. конф. (тра­ вень 1996 р., Київ). — К., 1996. — С. 174-175; Руда 11.1. Територіальна громада — суб'єкт копституційпо-правових відносин: теоретичний та історичний аспекти // Правова держава: Щорічн. наук, праць Інституту держави і права Гм. В.М. Корець- кого ПАН України. - Вин. 12. - К., 2001. - С. 232-243 та іп.

¹⁵ Баймуратов М. Коиституционно-проектная регламептация местного самоунравлє- ния и территориальпьіх коллективов // Юридический вестпик. — 1996. — № І, — С. 95-100; Баймуратов М.О. Локальна система захисту прав людини в Україні: сутність та становлення // Юридична освіта і правова держава (до 150-річчя юри­ дичного інституту ОДУ): 36. наук, праць / Відп. ред. С.В. Ківалов. — О., 1997. —

- С. 96-101; Баймуратов М.О., Батлнов О.В. Деякі теоретичні аспекти становлення функцій територіальних іромад в Україні // Вісник Одеського інституту внутріш­ніх справ. — 1999. — № 1. — С. 31-36; Баймуратов М.Л., Косссй В.С. Международ-ное сотрудничество органов местного самоуправления У крайнії: концептуальньїе основи, инновациоппая дєятельность: Лскции. — Одесса: АО ІіАХВА, 1998; Баймуратов М., Соаювських Ю. Видова характеристика територіальних громад // Актуальні проблеми держави і права: 36. наук, праць. — Одеса., 2001. — Вип. 12. — С. 13-17; Баймуратов М.О. Функції і повноваження територіальних громад// На­укові праці Одеської національної юридичної академії. — Том 1. — Одеса: Юридич­на література, 2002. — С. 104-117; Баймуратов М. Правовий статус територіальної громади в Україні: теоретичні та практичні проблеми // Муніципальний рух: новий етап розвитку: Матер. VII Всеукраїнських муніципальних слухань (6-8 ве­ресня 2001 р., м. Бердянськ). - К., 2002. - С. 368-370 та ін.

¹⁶ Баймуратов М.О., Григор'ев В.А. Муніципальна влада: актуальні проблеми станов­ лення й розвитку в Україні. — Одеса., 2003.

-44-

Г.», і, , II Муніцшшлміс прано як наука про місцеве самоврядування

В. Григор'ї■ним. пиі і и 'попалися актуальні проблеми становлення й розвитку публічній і .імоиридпої (муніципальної) влади, аналізували­ся концептуально коні гитуційні аспекти цього процесу, розглядався суб'єктно-» >('>'< і ГНИЙ і і і її муніципальної влади в Україні.

КОНСТИТУЦІЙНО ІірИНОНІ проблеми статусу територіальної гро­ мади В Украпи ні етапі розкриваються також у науко-

вихпрацяхО І,..і- ' піп влених ним двох монографічних

дослідженнях ви і ироцеї становлення наукових уяв­ лень про терн і"і" і ■іі-п громил п вітчизняній, так Ф в світовій політико-праї "їм'і і мі розкривалися поняття та ознаки територі­ альних грим; і і. пр ні іаі і і іасифікація цих соціальних спільнос­ тей, характери іувалиі И і функції та повноваження, основні об'єкти

та форми дні 'п. п Мначна увага приділялася концептуальним

проблемам шийні і.і'іі. ти її в механізмі функціонування територі­альних граме і

У 2005 році побачив світ авторський навчальний посібник М. Корінника "Муніципальне право України. Концептуальні та організаціпио-праноиі питання"¹⁸, в якому з позицій державницької теорії місцевого самоврядування висвітлювалися актуальні пробле­ми муніципального права в Україні.

Варто відзначити й активну дослідницьку діяльність науковців та викладачів кафедри муніципального права Академії муніципаль­ного управління, за ініціативою яких у 2003 році була започаткована серія видань "Інноваційні освітні технології в муніципальному праві" у рамках якої, зокрема, були підготовлені перші в Україні навчальні посібники "Муніципальне право зарубіжних країн"¹⁹ у трьох части­нах та "Муніципальне статутне право"²⁰, інші навчальні посібники з

" Батанов О.В. Територіальна громада — основа місцевого самоврядування в Украї­ні: Монографія. — К., 2001; Батанов О.В. Копституційно-правовий статус територі­альних громад в Україні: Монографія. — К., 2003.

¹⁸ Корпіепко М.1. Муніципальне право України. Концептуальні та організаційно- правові питання: Навч. посій. — К: Алерта, 2005.

¹⁹ Батанов О.В., Кампо В.М. Муніципальне право зарубіжних країн: Навч. посіб.:

У 2 ч.: Ч. 1 / За заг. ред. П.Ф. Мартинеика. — К.: Знання України, 2005; Баймура­тов М.О., Батанов О.В., Кампо В.М., Музика О.А. Муніципальне право зарубіжних країн: Навч. посіб.: У 2 ч.: Ч. 2 / За заг. ред. П.Ф. Мартинеика. — К: Знання Укра­їни, 2006; Барвіцький В.Ю., Батанов О.В. Муніципальне право зарубіжних країн: Навч. посіб. У 3 ч.: Ч. З / За заг. ред. П.Ф. Мартинеика. — К.: Знання України, 2006. '" Муніципальне статутне право: Навч. посіб. /Дуда А.В., Кампо В.М., Росіхі-па К.10, Рубановський К.С. / За заг. ред. Кампо В.М. — К., 2005.

-45-

Муніципальне право України

Розділ II. Муніципальне право як наука про місцеве самоврядування

питань правового регулювання місцевих фінансів, статусу органів са­моорганізації населення²¹. Також у 2008 році в рамках цієї серії вий­шов підручник О. Батанова "Муніципальне право України"²².

Значний науковий та практичний інтерес викликають монографії молодих науковців, присвячених як загальним проблемам місцевого самоврядування, так і окремим аспектам муніципальної демократії. Так, у монографії І. Дробуш "Функції органів місцевого самовряду­вання в Україні" (2003 р.) розглядалися теоретичні та практичні про­блеми становлення та реалізації функцій представницьких органів місцевого самоврядування в Україні. Монографія О. Бориславської "Місцеве самоврядування в Україні: теорія та практика реалізації конституційно-правових засад" (2005 р.) присвячувалася механізму реалізації конституційно-правових засад місцевого самоврядування, аналізу проблем їх впровадження у життя²³. У монографії 1.1. Бодро-вої "Правовий статус асоціацій місцевих рад України: питання теорії і практики" (2006 р.) досліджувалися соціальна сутність, правова при­рода, організація та діяльність асоціацій, союзів та інших добровіль­них об'єднань органів місцевого самоврядування, роль цих суб'єктів у здійсненні місцевого самоврядування в Україні²⁴.

Однією з найпомітніших подій у розвитку муиіципально-правової науки в Україні став вихід у світ у 2007 році фундамен­тальної колективної монографії "Актуальні проблеми становлен­ня та розвитку місцевого самоврядування в Україні" за редакцією В. Кравченка, М. Баймуратова та О. Батанова, у якій були викладені історико-теоретичні, правові, матеріальні та фінансові основи міс­цевого самоврядування, досліджувалися концептуальні проблеми становлення його інститутів в Україні. Своє висвітлення у цій моно­графії знайшла проблема відповідності українського законодавства про місцеве самоврядування стандартам та принципам Європейської

²¹ Близнюк О.С., Губерс.ька Н.Л., Музика О.А., Усвико Р.А. Місцеві фінанси в Україні: Правове регулювання: Павч. посіб. — К.: Дакор, КНТ, 2007; Основи організації та діяльності органів самоорганізації населення. Посібник в 2-х частинах. Ч. 1, / Авторський колектив / За заг. ред. Іванової Т.В., Кампа Н.М. — К.: Академія муніци­ пального управління, 2006.

²² Бататів О.В. Муніципальне право України: Підручник/ Відповідальний редактор М.О. Баймуратов. — X.: "Одіссей", 2008.

²³ Бориславська О. Місцеве самоврядування в Україні: теорія та практика реалізації конституційно-нравових засад: Монографія. —Львів: ПАІС, 2005.

²⁴ Бодрова И. Правовий статус асоціацій місцевих рад України: питання теорії і прак­ тики: Монографія. — X., 2006.

-46-

хартії місцевого самоврядування та іншим міжнародним стандартам локальної демократії. Усебічно розглядався конституційно-правовий статус територіальної громади — первинного суб'єкта місцевого са­моврядування, інших елементів системи місцевого самоврядування. Значну увагу автори цієї монографії приділили висвітленню органі­заційних та правових основ використання різних форм участі грома­дян у здійсненні місцевого самоврядування. Окреслювалися основні тенденції та пріоритети новітнього етапу розвитку місцевого само­врядування в Україні²⁵.

Безумовно, окрім названих наукових праць та навчальних ви­дань, є інші монографічні роботи, навчальні посібники та наукові статті. Тому можна стверджувати, що починаючи з 1990 року, коли у вітчизняній науці розпочалися системні дослідження проблем міс­цевого самоврядування, поступово сформувалася вітчизняна школа муніципального права, представниками якої є такі вчені, як М. Бай­муратов, Ю. Бальцій, О. Батанов, В. Борденюк, Т. Буряк, І. Бутко, М. Воронов, Р. Давидов, І. Дробуш, В. Кампо, А. Коваленко, М. Кор-нієнко, В. Кравченко, П. Любченко, М. Орзіх, Б. Пережняк, В. По-горілко, О. ГГрієшкіна, М. ГТухтинський, О. Фрицький, Г. Чапала та інші вчені.

Сьогодні актуальні проблеми місцевого самоврядування плід­но розглядаються на регіональних, всеукраїнських та міжнародних науково-практичних конференціях, форумах, семінарах, "круглих столах" та інших заходах, які проводяться під егідою Верховної Ради України, Секретаріату Президента, Кабінету Міністрів, Фонду спри­яння місцевому самоврядуванню, Академії правових наук України, Інституту держави і права ім. В. Корецького НАН України, Інституту законодавства Верховної Ради України, Національної Академії дер­жавного управління при Президентові України, Асоціації міст Укра­їни та громад, Одеської національної юридичної академії, Київського національного університету ім. Тараса Шевченка, Національної юри­дичної академії України ім. Ярослава Мудрого, Донецького інститу­ту економі ко-правових досліджень НАН України, Академії муніци­пального управління, Університету економіки і права "КРОК" тощо. Ідеї та пропозиції, висловлені учасниками конференцій, значною мі-

²⁵ Актуальні проблеми становлення та розвитку місцевого самоврядування в Україні: Кол. монографія / В. Антонепко, М. Баймуратов, О. Батанов та ін.; За ред. В. Крав­ченка, М. Баймуратова, О. Батанова. — К.: Атіка, 2007.

-47-

Муніципальне право України

Розділ 11. Муніципальне право як наука про місцеве самоврядування

р ою використовуються при розробці конституційно-проектних робіт і нормативно-правових актів з питань місцевого самоврядування.

Однак ні наукові статті, монографії чи підручники, ні численні на­укові та науково-практичні форуми і конференції не можуть вирішити всі сучасні проблеми місцевого самоврядування. На цьому, на перший погляд, досить привабливому фоні, все ж не можна не відзначити як доволі пасивний розвиток муніципально-правової науки, так і майже невідчутний її вплив на розвиток муніципального законодавства. Тому є багато як об'єктивних, так і суб'єктивних, внутрішніх та зовнішніх причин, політичних, економічних, соціальних та інших чинників.

Але на шляху розвитку сучасної муніципально-правової науки є й суто наукові перешкоди. Зокрема, певною мірою це зумовлено пе­ребільшенням у теорії та на практиці ролі так званого "державного будівництва" та розповсюдженою у науці практикою заперечення іс­нування муніципального права як самостійної галузі права²¹⁵, неви­правданим включенням його в якості особливої частини у структуру адміністративного права²', запереченням використання терміну "му­ніципальне право" як "мало зрозумілого для пересічних громадян словосполучення"²⁸, проникненням в сучасну науку про місцеве само­врядування та профільний викладацький процес явних рудиментів минулого.

Це, безумовно, негативно позначається на розробці системи цієї самостійної галузі публічного права, структуруванні відповідного наукового знання, а отже, й формуванні людиноцентристської муні­ципальної ідеології в Україні. Існуюче нині радянське забарвлення науки та навчального процесу є вкрай небезпечним з точки зору під-тотовки високоосвічених демократично-орієнтованих спеціалістів у галузі публічного управління, а з наукової точки зору не відповідає самій природі місцевого самоврядування як одного з найважливіших каналів забезпечення прав людини.

²⁶ Авер'янов В. Адміністративне право України: доктринальиі аспекти реформування // Право України. — 1998. — № 8. — С. 11; Авер'янов В.Б., Андрійко О.Ф., Иагре- бельиий В.П., Коваленко В.Л. Проблеми реформування державного управління

та адміністративного права// Правова держава. Ювілейний щорічник наукових праць. - К., 1999. - Вин. 10. - С. 52-53.

²⁷ Старшшв 10.Н. Курс общего административмого права. В 3 т. Т. І: История. Наука. Предмет. Норми. Суб-ьектм. — М., 2002. — С. 224-226.

²⁸ Бордепюк В. Конституція України та становлення галузі права місцевого самовря­ дування // Збірник наукових праць Української Академії державного управління при Президентові України. — К., 1999. — Вин. 1. — С. 286.

-48-

Тому, в цілому не заперечуючи можливості розробки таких ав­торських курсів, як "Муніципальне будівництво і право", як це іноді пропонується у літературі²⁹, в яких з метою забезпечення комплек­сного підходу до дослідження проблем місцевого саме, врядування пропонується розширити рамки і предмет навчальної дисципліни "муніципального права", перетворивши її в означений новий міждис­циплінарний науковий напрям, вивченням якого покликані займа­тися представники різних наук, у тому числі правознавці, історики, політологи, економісти, соціологи, філософи, вважаємо, що консти­туційна динаміка сьогодення зумовлює інші підходи до вивчення процесів місцевого будівництва та самоврядування.

Думається, що більш продуктивним був би підхід, за якого окре­мо виділялися муніципальне право, муніципальна економіка, муні­ципальна соціологія та інші галузі наукового знання як відносно са­мостійні приватні теорії, які у сукупності складають муніципальну науку та її управлінські аспекти — муніципальний менеджмент. Вод­ночас така диференціація не повинна приводити до дифузії самого муніципального права, внутрішнього розпорошення його структури на відносно автономні утворення на кшталт комунального конститу­ційного права, комунального адміністративного права, комунального

господарського права, комунального фінансового права, як це іноді

■зо пропонується в літературі⁰ .

Безумовно, десятиліття тотального панування авторитарного режиму не могли не відбитися вкрай негативно передусім на "кон­ституційній матерії" та науковому забезпеченні муніципального розвитку сучасної України. Воно й призвело до грубих ідеологіч­них, політичних та теоретичних викривлень у цій сфері, що у свою чергу загальмувало та значною мірою паралізувало рух наукової конституційної думки. Передусім це стосується наукового аналізу державного будівництва, організації та функціонування публічної (державної да муніципальної) влади, форм її взаємодії з людиною та суспільством.

Значне ідеологічне забарвлення та надмірна політизація науки як про організацію влади в цілому, так і на місцях, аналіз форм і мето-

²⁹ Ковешников Е.М. Муниципальное право. — М., 2000. — С. 13; Ковешников Е.М. Госу-дарство и местное самоуправление в России: тєоретико-правовьіе основи взанмо-действия. - М., 2002. - С. 153-154.

^:1" Королев С.В. Теория муниципального управлення. — М., 1999. — С. 13.

4. Зам. 15. _/г.

М уніципальне право України

дів здійснення місцевої влади через призму так званого принципу де­мократичного централізму, спрямованість досліджень виключно на державні за своєю природою явища і процеси, нівелювання значення чинника самоорганізації та самоврядних прав особистості у процесі вирішення питань місцевого значення — ось основні характеристики наукової проблематики за радянських часів. Тому коріння виникнен­ня таких наукових напрямів, як державне будівництво та дещо "обе­режне" ставлення до муніципального права та відповідного категорі­ального апарату, слід шукати саме у радянському минулому.

Адже ще в другій половині 20-х років XX ст. у СРСР почали з'являтися праці, в яких висловлювалася така думка і якщо термін "радянське самоврядування" ще зберігся, то це тільки наслідок не-дослідженості проблеми. Поступово з'явилися ідеї, які взагалі від­кидали це поняття. Розвиток науки, як і рух держави, пішов таким шляхом, на якому самостійності територій у формі місцевого само­врядування не було місця. Думається, причиною цього було принай­мні те, що прийняття конституцій 1919, 1929, 1937 та 1978 років ви­значало жорсткі рамки, в яких офіційна ідеологія допускала аналіз проблеми самоврядування, та політична реальність, яка надавала до­сліднику аргументи і факти, які різко контрастували з проголошени­ми конституційними нормами. Увага, як правило, концентрувалася на проблемах державної влади та радянського будівництва.

Поштовхом до розвитку наукових досліджень проблем держав­ної влади та радянського будівництва вважається виступ М. Калініна у 1926 році, коли він у вступній статті до першого номера журналу ЦВК СРСР "Радянське будівництво" написав, що "журнал центром свого завдання повинен узяти радянське будівництво в більш вузько­му сенсі, тобто не діяльність і досягнення окремих державних, про­фесійних, партійних і громадських організацій взагалі, а вивчення організаційної структури, форм і методів роботи як радянського апа­рату, так і апарату громадських організацій, які тісно примикають до державних органів"³¹.

Зрозуміло, що в умовах партійного керівництва державою кожен більш-менш значний виступ партійного лідера вважався за наказ до дії, у тому числі й на науковій ниві. Тому виступ М.І. Калініна як го­лови ЦВК СРСР й одного з тодішніх партійних лідерів був сприйня-

³¹ Калинин М.И. О советском строительстве // Советское строительство. — 1926. — №1.-С. 5.

Розділ II. Муніципальне право як наука про місцеве самоврядування

тий як "державне замовлення" на розробку наукової концепції дер­жавного будівництва³².

Реакцією на таке "замовлення" можна вважати працю А. Колес­ім кова, в якій весь комплекс проблем радянського будівництва зво­дився до раціональної побудови державного апарату³³. Основним за­вданням у галузі державного будівництва він вважав розробку нових організаційних форм, правильність і доцільність яких може бути до­ведена науковими методами. У тому ж ключі розвивали ідею держав­ного будівництва й В. Дурденевський³⁴, В. Ігнатьєв³⁵, А. Алимов³⁶ та багато інших учених. Так, на думку останнього, "сутність радянсько­го будівництва складають організаційні (по лінії будівництва апарату управління) і організаторські (по лінії залучення мас до управління) проблеми"³'.

І Ісаважаючи па доволі серйозні дослідження проблем держав­ ного будівництва, розробку універсального категоріального апарату, ґрунтовний аналіз функцій та компетенції місцевих рад як органів державної влади, який має непересічне наукове значення і понині, еутніспі характеристики досліджуваних спеціалістами з державно­ го будівництва явищ та процесів значного мірою не відповідають як класичним канонам, так і сучасним уявленням про організацію та ді­ яльність місцевої влади на пр ціпах самоврядування, самооргані­ зації та субсидіарності. Водночас в сучасній науці, через суб'єктивні, так і об'єктивні чинники, певні консервативні наукові підходи все ще зберігаються, зумовлюючи існування таких явно архаїчних наукових напрямів, здобутки яких пропагуються під час викладання в юридич­ них вузах України курсу "Державне будівництво та місцеве самовря­ дування в Україні".

Трактування системи даного навчального курсу, який форму­ється певною мірою за аналогією з навчальною дисципліною "Ра-

¹² Журавський В.С., Сєрьогін В.О., Ярмиш О.И. Державне будівництво та місцеве само­врядування/в Україні: Підручник. — К., 2003. — С. 25.

³³ КолесниковА.И. Советское строительство (научньїе предпоемлки). — М., 1926. — С. 20.

" Дурденевский В. Французские книги о советском строительстве // Советское стро­ительство. - 1928. - № 10.-С. 74.

³⁵ Игнатьев В. Компстенция Союза ССР и союзних республик по вопросам советско- го строительства // Советское строительство. — 1929. — № 9. — С. 57,

³⁶ Лльшов А. 18 лет строительства Советов (К разработке истории советского стои- тельства) // Советское государство. — 1935. — № 5. — С. 39-40.

³⁷ Там само.

-51-

Розділ II. Муніципальне право як наука про місцеве самоврядування

Муніципальне право України

дянське державне будівництво" та не лише у більшості юридичних навчальних закладів фактично підміняє собою "Муніципальне пра­во", а й у деяких випадках пропонує тим, хто прагне стати фахівцем у галузі державного та муніципального управління, архаїчні погляди на місцеве самоврядування як "систему місцевих рад"³⁸, з науково-методологічної та методичної точки зору навряд чи можна назвати продуктивним.

До того ж, у даних працях активно відстоюється факт самостій­ності існування науки так званого державного будівництва та само­врядування. Так, наприклад, автори одного із підручників з даного курсу А. Колодій та А. Олійник розглядають науку державного бу­дівництва та самоврядування як самостійну юридичну науку та під-галузь українського державознавства і самоврядування, що включає знання, теорії, ідеї, гіпотези та інші наукові узагальнення про поря­док організації і діяльності конституційно закріпленої системи дер­жавних органів та органів місцевого самоврядування в Україні, до­сліджує форми і методи здійснення завдань та функцій цих органів з керівництва державним, господарським, соціально-культурним будівництвом та щодо реалізації правосуддя, контролю і нагляду за здійсненням законодавства .

Недоречне використання категорії "підгалузь", абстрактна фор­мула "українське державознавство та самоврядування", яка, за ав­торською логікою, є галуззю, невиправдане "посягання" на предмети інших наук, зокрема науки конституційного, адміністративного, му­ніципального права, та фактична відсутність власного специфічного предмета дослідження ставить під сумнів існування науки так звано­го державного будівництва і місцевого самоврядування, принаймні у тому вигляді, як її інтерпретують ці автори.

Автори іншого підручника з державного будівництва та місцевого самоврядування вважають, що воно не є галузевою наукою, а наукою, що являє собою систему узагальнених знань про організацію роботи органів публічної влади. її основна увага, на думку цих дослідників, спрямована на динамічні аспекти реалізації публічної влади компе­тентними органами, на практику їх діяльності, на втілення правових

Державне будівництво і місцеве самоврядування в Україні: Підручник / За ред. С.Г. Серьогіної. - X, 2005. - С. 204.

Колодій А.М., Олійник А.ІО. Державне будівництво і місцеве самоврядування: Навч. посіб.-К., 2000. -С. 16, 20.

-52-

приписів у життя⁴⁰, що також виглядає сумнівним. Адже система ор­ганів державної влади і органів місцевого самоврядування; принципи діяльності органів публічної влади; порядок функціонування держав­них органів і органів місцевого самоврядування — "динамічні аспекти реалізації публічної влади компетентними органами"; компетенція; територіальні, правові, матеріально-фінансові основи організації та діяльності; структура органів публічної влади, форми і методи їх ді­яльності⁴¹ — це насамперед предмет конституційного, адміністратив­ного, муніципального права. Тому невиправданим та недоцільним є штучне розмивання або змішування їхніх предметів за рахунок утво­рення нової "юридичної науки". Принаймні її існування не повинно йти на шкоду цих наукових напрямів, передусім науки муніципаль­ного права, утверджуватися за їх рахунок.

Безперечно, що наукою про організацію державної влади та управ­ління за радянських часів вироблені фундаментальні категорії, які є наріжним каменем сучасної конституційно-правової та управлінської думки. Важливе значення для усвідомлення феномену місцевого само­врядування відіграє адміністративне право, позитивною тенденцією розвитку якого в сучасній Україні є запровадження в науковий обіг, поряд з усталеним поняттям "державне управління", поняття "управ­ління в сфері місцевого самоврядування", яке пропонується визначати терміном "самоврядне управління", що кардинально змінює традицій­ний підхід до предмета та методу адміністративного права⁴².

Наука про місцеве самоврядування тісно пов'язана з теорією та історією держави і права, з фінансовим, житловим, земельним пра­вом та іншими напрямами юридичної науки, оскільки предметом їх вивчення є різні аспекти місцевого самоврядування, а також іншими науками, які своїми способами та методами вивчають місцеву сфе­ру суспільного життя. Між тим, вони не охоплюють всього розмаїття проблем, які виникають у сфері місцевого самоврядування та муні­ципальної демократії.

Стансшлення та розвиток демократії в Україні, формування громадянського суспільства не мислимі без інститутів місцевого

Журавський В.С., Серьогін В.О., Ярмиш О.Н. Державне будівництво та місцеве само­врядування в Україні: Підручник. — К., 2003. — С. 10, 11. Там само.

Адміністративне право України. Академічний курс: Підручник: У 2 т.: Том 1. За­гальна частина/ Віднов. ред. В.Б. Авср'янов. — К., 2004. — С. 72-73, 78-79.

-53-

Муніципальне право України

Розділ II. Муніципальне право як наука про місцеве самоврядування

самоврядування та ефективних механізмів муніципальної демо­кратії. Вважаємо, що фундаментальні та прикладні дослідження муніципально-правового будівництва, становлення вітчизняної муніципально-правової теорії мають відіграти основоположну роль у процесах формування муніципального права як самостійної галу­зі права та інституціоналізації муніципальної влади в Україні. На­укова думка, матеріалізувавшись в теорії та практиці муніципально-правового будівництва, має стати своєрідною інтелектуальною основою муніципальної правотворчості та формування нової галузі права.

Очевидно, що без своєчасного наукового обґрунтування відпо­відних процесів, використання досягнень зарубіжної муніципально-правової науки та вироблення на цій основі науково обґрунтованих пропозицій по розвитку муніципального законодавства, реформу­вання публічної влади на принципах субсидіарпості та місцевого самоврядування і становлення муніципальної влади в Україні є не­можливим.

Можна констатувати, що нині в Україні накопичений певний досвід спеціалізованих, фрагментарних досліджень по окремих про­блемах місцевого самоврядування, поступово формується нова на­вчальна дисципліна муніципального права, яка має своїм предметом вивчення питань організації і здійснення місцевого самоврядування, суспільних відносин, що виникають на місцевому рівні. Але муніци­пальна наука лише складається. На стадії формування знаходиться вітчизняна теорія та методологія самоврядування, муніципальноз-навчий категоріально-понятійний апарат. Кафедри та викладачі про­фільних навчальних закладів висувають власні версії навчальних програм⁴³, визначають методологічні підходи до викладання, форму­ють нові визначення, наповнюють новим змістом старі, уточнюють та коректують теоретичні конструкції щодо місцевого самоврядування.

Сьогодні має відбутися своєрідна "санація" наукової мови, очи­щення її від неясностей та подвійного тлумачення об'єктивно пови­нно розглядатися як передумова у дослідженні важливих наукових проблем. Дослідники актуальних проблем конституційного будівни-

⁴³ Див.: Баймуратов М.А. Муииципальное право. Учебно-методическое пособиє. — О., 1996; Кампо В.М., Руда НІ. Муніципальне право України: програма курсу для студентів Вищої школи права. — К., 1999; Кампо В.М. Практикум з муніципального права: Навч. посіб. — К., 2003; Кампо В.М., Троян А.В. Муніципальне право: Робоча навчальна програма. — К.: Академія муніципального управління, 2006 та ін.

-54-

цтва і права мають переконатися, що аналіз понять не обмежується суто "терапевтичними" цілями. Досліджуючи важливі муніципально-правові категорії та способи їх використання, учений-правознавець тим самим концептуалізує муніципально-правову реальність.

Тому можна зробити висновок, що у науково-теоретичній літе­ратурі, на жаль, не приділяється достатньої уваги проблемам локаль­ної демократії та муніципальної влади з позицій філософії, соціології, економічної теорії та теорії права і держави. Одна з актуальних про­блем сучасної академічної юридичної науки полягає у заповненні іс­нуючих прогалин, дослідженні самоврядної проблематики з позицій самостійного напряму в юридичній науці — муніципального права.

У даному підручнику автори намагалися узагальнити передові досягнення муніципально-правової науки України, викласти їх у до­ступній для студента формі, дати базові знання з питань муніципаль­ного права і локальної демократії.