§ 2. Класифікація гарантій місцевого самоврядування

Для ефективного забезпечення функціонування місі свого само­врядування існує складна система гарантій. > науці конституційного права не існує єдиної думки щодо цієї системи. Більшість авторів ви­діляють загальні гарантії, до яких відносяться економічні, політичні, соціальні та духовні і спеціальні (юридичні або правові) гарантії⁵.

Так, К.С. Шугрина пише про загальні та юридичні гарантії. До за­гальних гарантій при цьому вона відносить організаційно-політпчні, економічні, духовні, соціальні, а до юридичних — гарантії організаційної та фінансово-економічної самостійності місцевого самоврядування⁵.

М. Пухтинськнй серед гарантій місцевого самоврядування виділяє загальні, обумовлені особливостями соціально-політичного ладу, ступе­нем розвитку економіки, духовної сфери; конституційні, визначені Кон­ституцією і присвячені безпосередньо принципам організації місцевого самоврядування; організаційно-нравові, які забезпечують організаційну і правову автономію територіальних громад та органів місцевого само­врядування; фіиансово-економічні, спрямовані на дотримання фінансо­вої й економічної самостійності місцевого самоврядування; міжнародно-правові, декларовані в міжнародно-правових актах'*¹.

Така розбіжність у видовій характеристиці гарантій місцевого само­врядування викликана відсутністю чітких критеріїв їх класифікації.

Уявляється доцільним в якості основних критеріїв класифікації гарантій місцевого самоврядування виділяти:

1. сферу (об'єкт) суспільних відносин, на яку поширюється сила гарантуючого впливу;

2. форму нормативно-правової фіксації гарантій місцевого са­моврядування;

3. технологію діяльності територіальних громад та інших суб'єктів місцевого самоврядування¹'.

' Кравченко В.В., Літцик М.В. Муніципальне право України. Навч. посіб. — К, 2003. -С.313-314.

⁴ Шугрина Е.С. Муниципальное право. — М, 1999. — С.260.

¹ Основи муніципального права України: Навч. посіб. / За рсд. М.І. Корнієнка. — К., 2000. - С. 90

⁶ Див.: Батанов О.В. Система гарантій місцевого самоврядування в Україні: про­блемні питання теорії // Наукові праці Одеської національної юридичної академії. Т. 3. - Одеса., 2004. - С. 147-158.

Муніципальне право України

Розділ XIX. Гарантії місцевого самоврядування

Найбільш важливе значення у системі гарантій місцевого само­врядування посідають об'єктні гарантії. Критерієм виділення цих га­рантій є сфери суспільного життя, в яких визнаються та здійснюються муніципальні права і свободи та функціонує (може функціонувати) місцеве самоврядування. Такими сферами є політична, економічна, соціальна, ідеологічна (духовна, культурна) та зовнішня сфери. Цим сферам суспільних відносин і відповідають гарантії місцевого само­врядування — політичні, економічні, соціальні, ідеологічні (духовні, культурні) та зовнішні.

Уяв'яється, що виділення цієї групи гарантій логічно виходить із розуміння місцевого самоврядування як права людини та територіаль­ної громади вирішувати питання місцевого значення. Адже розглядаю­чи місцеве самоврядування через призму прав та свобод людини і гро­мадянина, його можна визначати як визнані та гарантовані державою природні можливості людини та її асоціацій (територіальних громад) самостійно та під власну відповідальність вирішувати питання міс­цевого значення і здійснювати муніципальну владу в різних сферах суспільного життя, зокрема політичній, економічній, соціальній, куль­турній та ін. У зв'язку з цим, безумовно, різноманітні форми прояву та реалізації цих можливостей потребують гарантування та захисту.

Для більш повного з'ясування поняття цієї групи гарантій слід виходити із того, що вияв їх гарантуючого механізму здійснюється за умови відповідного політико-правового клімату у державі та суспіль­стві, необхідного соціально-побутового та економічного оточення, у певній моральній, ідеологічній атмосфері суспільства. Функціону­вання права, усієї системи юридичних засобів відбувається у пев­ному соціальному середовищі, яке відображає ставлення до права і законності з боку суспільства, держави, політичних партій, що харак­теризує умови реалізації юридичних норм, стан правової культури і правового виховання тощо.

Тому як загальні об'єктні гарантії місцевого самоврядування можна розглядати ті політичні, економічні, соціальні умови, духовні підвалини та цінності суспільства, організаційні засоби, які слугують передумовами визнання, встановлення місцевого самоврядування та стимулювання його розвитку, забезпечують певну стійкість, по­слідовність та стабільність в організації та діяльності місцевого са­моврядування, створюють реальні можливості для найбільш повної реалізації його функцій.

Очевидно, що у широкому політико-правовому та соціологічно­му розумінні до загальних об'єктних гарантій місцевого самовряду­вання відноситься і ступінь розвитку громадянського суспільства. Адже місцеве самоврядування не лише самостійний вид публічної влади, а й один із найважливіших інститутів цього суспільства та вод­ночас механізм його формування.

Дійсно, адже саме феномен громадянського суспільства розкри­ває енергійні прояви особистостей у соціумі, які не підпорядковані формальній необхідності, а навіть порушують її своєю волею і часто всупереч волі держави. Це і є вияв соціальної енергії людини, грома­дянина, жителя, його внутрішнього категоричного самоімперативу, ініціативної волі, самовияву своїх поведінкових установок і самовря­дування зовні діями по їх втіленню на практиці. А найбільш опти­мальною сферою такого волевиявлення, реалізації самодіяльності особистості є сфера місцевого самоврядування, сфера функціонуван­ня муніципальної влади, яка начеб "пронизує" всі інститути громадян­ського суспільства — адже переважна більшість із них функціонують і реалізуються в синергетичному й навіть органічному взаємозв'язку з місцевим самоврядуванням. Тому як саме місцеве самоврядування виступає "критерієм істинності" громадянського суспільства, так і інститути громадянського суспільства та громадянське суспільство у цілому є гарантами муніципальної влади⁷.

Серед об'єктних гарантій місцевого самоврядування передусім необхідно виділити політичні гарантії. Під політичними гарантіями місцевого самоврядування слід розуміти демократичний характер по­літичного режиму в країні, який обумовлює не тільки визнання за на­селенням права на місцеве самоврядування, володіння, користування, розпорядження цим правом, його всіляку підтримку та захист держа­вою. Тільки в демократичній державі можливе існування місцевого са­моврядування, тому що воно, виступаючи однієї з основ конституцій­ного ладу, є основним принципом організації і здійснення публічної влади, поряд з іншими конституційними принципами визначає систе­му демократичного управління в державі. Це система державної влади.

¹ Див.: Баймуратов МЛ. Роль публичиой самоуправленческой (муницинальной) власти в становлений и развитии гражданського общества в Украине // Актуальні проблеми політики: 36. наук, праць. — Одеса, 2003. — Вип.16. — С.41-52; Байму­ратов М.А. Публичная самоуправленческая (муниципальная) вдасть и граждан-ское общество: нроблемьі в'заимосвязи и взаимозависимости // Право и полити-ка. - 2004. - №3. - С.82-87.

-563-

Муніципальне право України

яка заснована на принципах поділу влади, розмежування предметів ві­дання органів державної влади та місцевого самоврядування; народо­владдя, яке здійснюється на основі політичного та ідеологічного різно­маніття безпосередньо народом, а також через органи державної влади і органи місцевого самоврядування; самостійність місцевого самовря­дування в межах своїх повноважень; реальне забезпечення основних прав і свобод людини та громадянина тощо.

Розвиток місцевого самоврядування значною мірою залежить від рівня розвитку економіки у державі, рівня життя людей, соціальної структури суспільства тощо. Тому економічними гарантіями місце­вого самоврядування є економічна система суспільства, в основі якої знаходяться принципи ринкової економіки, єдність економічного простору, вільне переміщення товарів, послуг та фінансових коштів, підтримання конкуренції, свобода економічної діяльності, підприєм­ництва та праці, визнання, плюралізм, рівноправність та рівний за­хист різних форм власності, у тому числі комунальної.

До соціальних гарантій місцевого самоврядування належать соці­альна стабільність, розвиток соціальної структури суспільства, фор­мування основних соціальних груп, зокрема наявність "середнього класу", можливість задоволення мінімальних потреб кожного жите­ля, ефективна система соціального забезпечення та діяльність держа­ви, спрямована на всебічний розвиток особистості.

Ідеологічними (духовними, культурними) гарантіями місцевого самоврядування, є: система існуючих у країні ідеологічних та куль­турних цінностей; загальний рівень громадянської свідомості, у тому числі правосвідомості; ідеологічне різноманіття; заборона на розпа­лювання соціальної, расової, міжетнічної та релігійної ворожнечі, по­сягання на права і свободи людини; оцінка тих чи інших явищ життя передовсім з позицій моральності, справедливості; можливість між­державного обміну культурними цінностями; існуючі у суспільстві історичні, етнонаціональні, місцеві традиції та звичаї.

Щодо зовнішніх об'єктних гарантій місцевого самоврядування можна виділити зовнішньополітичні, зовнішньоекономічні, зовніш-ньосоціальні тощо. Наявність цих гарантій обумовлена існуванням системи зовнішньодержавних умов та чинників, які обумовлюють визнання, становлення, організацію, діяльність та захист муніци­пальних прав і свобод. Тріумфальний рух принципів субсидіарності, регіоналізації та децентралізації, який відбувся у період після Другої

- 564 -

Розділ XIX. Гарантії місцевого самоврядування

світової війни в Європі та США, породив загальноєвропейську тен­денцію муніципалізації конституційного життя та конституційного права. У світі переважає усвідомлення того, що надмірний централізм не змінює держави, а веде до неспроможності державного апарату. Місцеве самоврядування, регіоналізація та децентралізація стають провідними принципами європейської політики та конституційно-правового регулювання.

Так, основна спрямованість принципу субсидіарності у XX ст. полягала в подоланні фашистських і соціалістичних тенденцій, за­хисті автономії особи та права на самоврядування нижчих політич­них одиниць. Субсидіарність організації влади тим самим протистав­лялася тенденціям у напрямі авторитарної централізованої держави. Субсидіарність розглядалася як передумова устрою, що базується на свободі: держава, яка дотримується принципу субсидіарності, гаран­тує своїм громадянам свободу і незалежність, місцеве і регіональне самоврядування, право приватної власності, всебічний соціальний захист, визнає принципи ринкової економіки тощо. Захист свободи через реалізацію принципу субсидіарності нині проголошується од­нією із традиційних цінностей європейського політичного устрою (Європейська Хартія місцевого самоврядування 1985 року, проект Європейської Хартії регіонального самоврядування). З одного боку, визнання та гарантування прав територіальних колективів у демо­кратичних країнах створює умови для формування в них моделі так званої "муніципальної держави", а з іншого — розвинуте місцеве са­моврядування та муніципальна влада є "запускаючим інструментом" процесу євроінтеграції⁸.

Отже, серед гарантій місцевого самоврядування можна виділити загальні об'єктні гарантії, тобто ті політичні, економічні, соціальні, культурні та міжнародні умови, підвалини і цінності суспільства, які служать передумовами розвитку місцевого самоврядування та інсти-туціоналізації муніципальної влади, забезпечують певну стійкість і стабільність муніципальної влади та створюють реальні можливості для найбільш оптимального вирішення завдань, які постають перед місцевим самоврядуванням.

Гарантії місцевого самоврядування можна класифікувати і за інтими критеріями. Так, залежно від форми своєї нормативної

⁸ БатАстов О.В. Конституційне право у сучасному світі: основні напрями та форми розвитку // Бюлетень Міністерства юстиції України. — 2003. — № 7. — С. 39.

- 565 -

Муніципальне право України

Розділ XIX. Гарантії місцевого самоврядування

фіксації вони поділяються на конституційно-правові, законодавчі, міжнародно-правові, локальні, а також ті, які містяться в інших со­ціальних нормах.

Передусім за означеним критерієм до гарантій місцевого само­врядування відносяться конституційно-правові гарантії. Вони пе­редбачені Конституцією України і безпосередньо реалізують загальні принципи організації та діяльності місцевого самоврядування. Осно­вний Закон України містить норми та окремий розділ про місцеве са­моврядування. Значна кількість норм закріплена у першому розділі, який визначає основи конституційного ладу. Такий підхід означає, що місцеве самоврядування є одним із інститутів, які складають осно­ву конституційного ладу в Україні. Як акт вищої юридичної сили та основоположна нормативно-правова гарантія місцевого самовряду­вання Конституція закладає певний стабілізуючий фактор у право­вий механізм функціонування місцевого самоврядування.

Усі конституційні норми про місцеве самоврядування можна по­ділити на норми, якими: визнається місцеве самоврядування в Укра­їні та визначається його призначення; закріплюється механізм та ре­гулюється його організація і діяльність; встановлюється економічна основа місцевого самоврядування; закріплюються його територіаль­ні межі; встановлюється компетенція місцевого самоврядування з деяких питань та інші його гарантії, права жителів на місцеве само­врядування та забороняються обмеження прав на місцеве самовря­дування.

Виділення законодавчих гарантій місцевого самоврядування обу­мовлено тим, що норми Конституції не можуть охопити своїм регу­люванням всієї багатоманітності суспільних відносин, що виника­ють у сфері місцевого самоврядування. Для цього потрібні закони з найважливіших питань організації та діяльності суб'єктів місцевого самоврядування. До них слід віднести базовий Закон "Про місцеве самоврядування в Україні", закони про місцеві вибори, референдуми, інші форми безпосередньої демократії, про місцеві податки і збори, про комунальну власність тощо. Окремі аспекти функціонування місцевого самоврядування регулюються нормами екологічного, фі­нансового та інших галузей права, які встановлюють певні стандарти, дотримання яких необхідно на території всієї країни.

Виділення міжнародно-правових гарантій місцевого самовряду­вання обумовлене тим, що існують певні міжнародні стандарти в сфе-

-566-

рі місцевого самоврядування, які регламентують спільно розроблені державами принципові підходи і міжнародно-легальні принципи становлення, формування і функціонування інституту місцевого са­моврядування на території конкретних держав. Міжнародні стандар­ти місцевого самоврядування визначені в міжнародних конвенціях спеціального порядку, які встановлюють правила, визнані більшістю держав.

Використання міжнародно-правових норм, що містять гарантії місцевого самоврядування в нормативному регулюванні організа­ції та функціонування місцевого самоврядування є дуже своєчас­ним. Входження України як повноправного члена у світове співто­вариство поклало на неї конкретні обов'язки щодо реалізації своїх міжнародно-правових зобов'язань не тільки на міжнародній арені, а й усередині країни. Щодо останнього виникають істотні труднощі, обу­мовлені як важкою економічною кризою, у якій опинилася Україна, і, як наслідок, відсутністю матеріальних умов і політичної волі, так і особливостями менталітету народу, багато поколінь якого виросло в умовах тоталітарного мислення, якому притаманний низький рівень правосвідомості та правової культури.

Так, Європейська Хартія про місцеве самоврядування містить міжнародно-правові стандарти для розвитку місцевого самовряду­вання, які "зобов'язують країни-учасниці застосовувати основні нор­ми, що гарантують політичну, адміністративну і фінансову самостій­ність місцевого самоврядування".

Гарантії місцевого самоврядування закріплені в деяких міжнародно-правових документів, зокрема Європейській конвенції про основні принципи транскордонного співробітництва між терито­ріальними громадами або органами влади, Європейській Хартії урба­нізму, Європейській Декларації місцевих прав, Європейській Хартії про участь молоді в муніципальному і регіональному житті, Конвенції про участь іноземців у суспільному житті на місцевому рівні тощо.

Особливість муніципальних (локальних, місцевих) гарантій міс­цевого самоврядування полягає у тому, що вони передбачаються як на рівні нормативно-правового закріплення (статути територіаль­них громад, регламенти місцевих рад, положення про органи само­організації населення тощо), так і на рівні їх практичної реалізації. Акти місцевого самоврядування, поряд із Конституцією і законами України, відповідними міжнародно-правовими документами, указа-

-567-

Муніципальне право України

Розділ XIX. 1 арантії місцевого самоврядування

м и Президента України та постановами Кабінету Міністрів, актами органів місцевої державної виконавчої влади є важливим і необхід­ним елементом механізму гарантування муніципальної влади. Ло­кальні гарантії забезпечуються повсякденною діяльністю органів та посадових осіб місцевого самоврядування над створенням належних політичних, матеріально-технічних, соціальних умов реалізації права громадян на участь у ньому⁹.

У зв'язку з цим ми погоджуємося з М. Бондарем, який вважає, що на муніципальному рівні найбільш важливе значення мають гарантії реалізації, що в цілому природно: правові засоби охорони прав грома­дян мають переважно державний характер, базуючись на можливос­ті використання сили державного примусу. Муніципальні гарантії реалізації прав особистості отримують своє втілення насамперед у повсякденній організаційній діяльності органів місцевого самовря­дування, його посадових осіб з утворення належних матеріально-фінансових, соціальних, культурних, політичних умов реалізації прав і свобод громадян за місцем проживання'⁰.

Важливе значення у механізмі гарантування місцевого самовря­дування посідають й інші соціальні норми, зокрема релігійні норми, місцеві традиції, звичаї топіо.

Неодмінною та найважливішою умовою визнання та здійснення місцевого самоврядування є наявність таких спеціальних гарантій, які забезпечують одночасно реалізацію всіх муніципальних прав і свобод та "обслуговують" місцеве самоврядування на усіх стадіях процесу вирішення питань місцевого значення. Як бачимо, система гарантій по-різному впливає на місцеве самоврядування. Деякі з них суттєво впливають на визнання місцевого самоврядування (наприклад, осно­вні конституційні гарантії), інші — на створення умов для здійснення муніципальних прав і свобод (наприклад, об'єктні гарантії), дія тре­тіх відчутна лише у конкретній територіальній громаді (наприклад, локальні гарантії), рольове призначення четвертих обмежене у часі (наприклад, діяльність офіційних спостерігачів на місцевих виборах або референдумах). Але існує група гарантій, гарантуючий вплив яких є наскрізним, таким, що переважно не залежить від часових,

⁹ Делія 10.В. Правові основи місцевого самоврядування в Україні: проблеми теорії і практики: Аитореф. дис.... канд. юрид. наук. — К., 2003. — С. 12.

¹⁰ Бондарь П.С. ! ражданин и цубличная вдасть: Конституционное обеспечение прав и свобод в месг іом самоуправлении. — М., 2004. — С. 335.

-568-

просторових, суб'єктно-об'єктних та інших характеристик місцевого самоврядування. Умовно назвемо цю групу процесуальними, або тех­нологічними, гарантіями.

Чим же пояснюється такий підхід? Науковий аналіз місцевого самоврядування дозволяє розглядати його як певний вид публічної влади та соціальної діяльності. Як і будь-яка влада та діяльність, місцеве самоврядування складається з певних послідовних дій та функцій, які здійснюють суб'єкти відносин у сфері місцевого само­врядування, тобто певні напрями, види, стадії, етапи, фази реалізації даної влади та соціальної діяльності, необхідні для вирішення того чи іншого питання. Оскільки при переході від розгляду одного питання до іншого вони повторюються, систему аналогічних дій та функції доцільно називати муніципальним циклом, а окремі муніципальні дії та функції — стадіями цього циклу. Кожна з них має відносно само­стійний характер, причому будь-яка попередня стадія є необхідною передумовою наступної.

Безумовно, деякі муніципальні дії та функції важко розташувати в ряд часової послідовності, просторових меж здійснення, суб'єктного складу тощо. Наприклад, характер політичних, економічних, соці­альних або культурних питань за своїми суттю, змістом та формою значно різняться. Звідси різниця між політичними, економічними, соціальними культурними та інтими правами у сфері місцевого са­моврядування, а також відповідними його функціями — політични­ми, економічними, соціальними, культурними тощо. Саме тому і ви­діляються об'єктні гарантії місцевого самоврядування — політичні, економічні, соціальні або культурні.

Але загальна теоретична схема вирішення тих чи інших питань політичного, економічного, соціального або культурного характеру, а також реалізації адекватних цим правам функцій місцевого самовря­дування (політичних, економічних, соціальних, культурних тощо) є однаковою.

Кожне питання місцевого життя, незалежно від того, яке воно — політичне, економічне, соціальне чи культурне, — може бути вирі­шене у повному обсязі тільки після проходження певних стадій: від інформаційного "імпульсу" на виникнення цього питання, прогнозу­вання та планування реагуючих на нього дій, їх нормативного оформ­лення, матеріально-технічного і бюджетно-фінансового забезпечення до контролю за виконанням відповідних рішень з цього приводу та їх

Муніципальне право України

Розділ XIX. Гарантії місцевого самоврядування

захисту за необхідності. Звідси основними стадіями цього процесу є інформаційне, нормотворче, бюджетно-фінансове, організаційне і ка­дрове забезпечення вирішення тих чи інших питань, а також забезпе­чення захисту учасників цього процесу. Без цього вирішити будь-яке питання неможливо.

Одночасно кожна зі стадій процесу вирішення того чи іншого пи­тання також органічно потребує наявності певних способів і засобів, які забезпечують їх наступність, а також чіткість та ефективність пев­них муніципальних дій та функцій, тобто свого гарантування. Таки­ми способами і засобами виступають технологічні гарантії місцевого самоврядування. Відповідно до цієї групи відносяться інформаційні, нормотворчі, бюджетно-фінансові, організаційні і кадрові гарантії та гарантії захисту місцевого самоврядування.

Так, важливість інформаційних гарантій місцевого самоврядуван­ня полягає у тому, що інформація, інформаційні механізми (способи, засоби) — умова найбільш оптимального цілеспрямованого функціо­нування і розвитку муніципальної демократії. Інформація обслуговує всі ланки та функції системи місцевого самоврядування, дає можли­вість кожному суб'єкту муніципальних відносин знайти оптимальні засоби й методи вирішення своїх проблем, забезпечує просування місцевого самоврядування до обраної мети — вирішення питань міс­цевого значення. Так, інформаційними гарантіями місцевого само­врядування є система інформування місцевих жителів про роботу місцевого самоврядування, стан муніципального господарства, реалі­зації принципу гласності у муніципальній діяльності, що є важливою умовою забезпечення активної участі населення у вирішенні питань місцевого значення, контролю за роботою органів місцевого само­врядування. Зовнїшньоформальним виявом інформаційних гаран­тій є можливість проведення громадських слухань, звітів депутатів і сільських, селищних, міських голів про свою роботу, інформаційних конференцій, зборів, конференцій за місцем проживання, опитувань, муніципального телебачення і радіо тощо. Інформаційна гарантія місцевого самоврядування реалізується і через обов'язковість опри­люднення нормативно-правових актів щодо місцевого самоврядуван­ня у спеціальних виданнях. Роль інформаційних гарантій відіграють і локальні інформаційні мережі органів місцевого самоврядування, аналітичні центри, органи муніципальної статистики, муніципально­го маркетингу тощо.

-570-

Нормотворчі гарантії місцевого самоврядування передбачають наявність у місцевого самоврядування власної системи нормативно-правових актів. Соціальна цінність локального регулювання виявля­ється у гармонізації інтересів держави, суспільства, територіальних громад, а також жителів — членів цих громад. Так, статути територі­альних громад, рішення, прийняті шляхом місцевого референдуму, є обов'язковими для виконання на відповідній території і мають більш вагому юридичну силу, ніж рішення рад, їхніх виконавчих органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Важливу роль відіграють і матеріально-технічні та бюджетно-фінансові гаранти місцевого самоврядування. Практика доводить, що досягнення мети самоврядування можливе лише за наявності у те­риторіальної громади можливостей щодо володіння, користування та вільного розпорядження матеріальними, фінансовими й іншими ресурсами, необхідними для здійснення муніципальної діяльності. Матеріально-технічні гарантії передбачають наявність комунальної, у тому числі земельної власності, об'єкти якої визначаються виходя­чи з їхньої значущості для обслуговування населення відповідної те­риторії. Своє соціальне призначення місцеве самоврядування може виправдати лише ефективно управляючи комунальним майном, фор­муючи та раціонально використовуючи місцеві фінанси.

Основною гарантією фінансової основи місцевого самовряду­вання є його право самостійно формувати, затверджувати і попо­внювати місцевий бюджет. До місцевих бюджетів належать міські, районні в містах, селищні і сільські. Доходи місцевих бюджетів фор­муються за рахунок власних, визначених законом, джерел та закрі­плених у встановленому порядку загальнодержавних податків, збо­рів та інших обов'язкових платежів. Територіальні громади можуть об'єднувати на договірних засадах кошти бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування комунальних підприємств, організацій та установ, створювати для цього відпо­відні органи і служби.

Окреме місце в системі технологічних гарантій місцевого само­врядування посідають організаційні та кадрові гарантії. Це місце ви­значається насамперед наявністю у територіальних громад системи органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Здатність мати органи та посадові особи місцевого самоврядування — це гарантія децентралізації, організації та здійснення влади на місцях, яка забез-

- 571 -

Муніципальне право України

печує самостійне вирішення територіальними громадами питань міс­цевого життя, організаційне відокремлення управління місцевими справами в системі управління суспільством і державою. Органи міс­цевого самоврядування — це його основні структурно-організаційні форми, які не є структурним підрозділом механізму державного управління та є самостійною формою реалізації народом своєї влади. Велике практичне значення для гарантування місцевого самовряду­вання посідають і кадрові гарантії, зокрема, інститут служби в орга­нах місцевого самоврядування.

Гарантії захисту місцевого самоврядування посідають особливе місце в системі гарантій місцевого самоврядування взагалі та його технологічних гарантій зокрема. Право місцевих влад на звернення по допомогу до засобів юридичного захисту отримало своє закріплен­ня у Конституції (ст. 145) та законах України, а також у міжнародно-правових актах, зокрема у статті 11 Європейської Хартії місцевого самоврядування. За змістом гарантії юридичного захисту місцевого самоврядування є сукупністю правових умов та організаційних захо­дів щодо забезпечення реалізації різних інтересів відповідних тери­торій, захисту гарантованих Конституцією і законодавством України прав жителів — членів територіальних громад та проведенні заходів щодо зміцнення громадського порядку.

Охорона, захист, припинення порушень та поновлення порушених прав місцевого самоврядування може здійснюватися за допомогою ба­гатьох засобів правового захисту. Пріоритетне місце серед цих засобів посідає судовий захист прав та інтересів місцевого самоврядування. На важливість його в системі гарантій прав вказує багато факторів, на­приклад, посилення адміністративного тиску на органи та посадових осіб місцевого самоврядування, наявність значної кількості актів ви­конавчої влади та органів місцевого самоврядування, які порушують права територіальних громад, права громадян на участь у здійсненні місцевого самоврядування, права його органів та посадових осіб. Важ­ливу роль у механізмі захисту прав місцевого самоврядування посідає і можливість створення служб охорони громадського порядку: повно­кровне самоврядування важко уявити без можливості задоволення по­треб населення в необхідному громадському порядку.

Слід зазначити, що не виключено здійснення поділу гарантій місцевого самоврядування і за іншими критеріями, наприклад, за суб'єктною ознакою, тобто залежно від того, хто виступає гарантом

- 572 -

Розділ XIX. Гаранти місцевого самоврядування

місцевого самоврядування. Аналіз Конституції дає підстави зро­бити висновок про те, що вона закріпила відносно цілісну систему суб'єктів гарантування місцевого самоврядування. Основними з них є: Український народ, Українська держава в цілому та в особі її спе­ціалізованих інститутів (організацій, служб); Верховна Рада Укра­їни; Президент України; Кабінет Міністрів України та інші органи виконавчої влади; Конституційний Суд; суди загальної юрисдикції; прокуратура та інші контрольно-наглядові органи; територіальні гро­мади та органи і посадові особи місцевого самоврядування; політичні партії та громадські організації; підприємства, установи, організації; міжнародні органи та організації тощо. Тобто гарантами місцевого са­моврядування є практично всі основні суб'єкти правових відносин у сфері місцевого самоврядування.

Важливою є й інституційна диференціація гарантій місцевого са­моврядування. Наприклад, можна виділяти гарантії місцевих вибо­рів, референдумів та інших форм безпосередньої демократії у місце­вому самоврядуванні, гарантії прав і свобод людини та громадянина, організації та діяльності його органів та посадових осіб.