§ 1. Правові передумови ґенези муніципального процесу

При дослідженні природи процесуального права та визначен­ні його місця в загальній структурі національного права протягом тривалого часу вважалося, що його практичне призначення вичер­пується регламентацією суспільних відносин, які виникають в про­цесі примусового здійснення прав і обов'язків, встановлених норма­ми матеріального права¹. Науковим "фонтаном" в розвитку теорії юридичного процесу (а значить, і еволюції муніципального про­цесу — як його похідної) були численні праці радянських учених, в яких обґрунтовується теза про універсальність юридичного про­цесу (процесуальної форми), його відповідність галузям матеріаль­ного права або правовим формам діяльності суб'єктів². У сучасній юридичній загальнотеоретичній і галузевій літературі застосовуєть-

¹ Теория юридического процесса / ГІод общ. ред. проф. В.М. Горшенева. - X.:"Вища школа", 1985. - С. 163.

Див. напр.: Актуальніше проблеми юридического процесса в общенародном государстве / ГІод ред. В.М. Горшепева. Межвузовскийтематическийзбор-ник под редакцией профессора В.М. Горшенева. - Ярославль: Ярославльский государственннй университет, 1979; Нравовьіе форми деятельности в обще­народном государстве. Учебпое пособие / ГІод общ. ред. В.М. Горшепева. - X.: Юридический институт. - 1985. - 83 с; Трудьі ВЮЗИ. Проблеми соотноше-пия материального и процессуального права. — М.: Всесоюзний юридический заочний институт, 1980. - 156 с; Шаше.ва Р.В. Процессуально-правовне норми и их реализация в социалистическом обществе. - Казань: Изд-во Казанского ун­та, 1986. - 102 с; Юридическая процесуальная форма: Теория и практика. / Под. общ. ред. П.Е. Недбайло, В.М. Горшенева. — М.: Юрид. лит., 1976. — 279 с.

ся широкий підхід до обґрунтування тези про те, що процесуальні норми в сфері позитивної діяльності суб'єктів (у тому числі органів місцевого самоврядування) мають не менш важливе значення, ніж в юрисдикційній сфері³.

Якщо традиційно процесуальні норми та їх місце у механізмі пра­вового регулювання розглядалися у нерозривному зв'язку з цивільно-процесуальним, кримінально-процесуальним, адміністративно-процесуальним правом, то сьогодні ми спостерігаємо тенденцію зростання ролі процесуальних норм у таких галузях, як: конституцій­не, податкове, господарське, трудове, земельне, нотаріальне право. І цей процес є абсолютно об'єктивним.

Муніципальний процес є наслідком регламентації та подальшо­го розвитку форм місцевого самоврядування, які концептуально визначені на міжнародному рівні Європейською хартією місцевого самоврядування і на національному — Конституцією України, За­коном України "Про місцеве самоврядування в Україні". Відповідно до статті 3 Європейської хартії місцевого самоврядування, "місцеве самоврядування означає право і спроможність органів місцевого са­моврядування в межах закону здійснювати регулювання і управлін­ня суттєвою часткою суспільних справ, які належать до їхньої ком­петенції, в інтересах місцевого населення"⁴. Ці положення стали нормативно-правовою основою для подальшого конституювання процедур місцевого самоврядування, які обумовлені процесуальни­ми формами його здійснення — установчою, нормотворчою, контр­ольною, регламентною, статутною.

Установлення, закріплення та застосування процесуальної фор­ми, яка найбільш повно відповідає тим чи іншим нормам матеріально­го права, сприяє удосконаленню правових норм, механізму правового регулювання в цілому та галузевого зокрема. А тим самим забезпечує

³ Напр.: ВЛасов Ю.Л. Юридичний процес // Теорія держави і права. Академіч­ ний курс: Підручник/ За ред. О.В. Зайчука, Н.М. Оніщепко. — 2-е вид., лере- роб. і допов. — К.: Юрінком Інтер, 2008. — С. 634-647; Мукьянова Е.Г. Теория процессуального права. — М.: Издательство НОРМА, 2003. — 240 с; Педько ЇО.С. Конституциопньїй процесе// Курс конституциониого права Украйни. Том 1. Общая часть: Основи теории конституционного права. Учебник / ГІод ред. М.Л. Баймуратова и А.В. Батанова. — X.: Одиссей, 2008 — С. 508-541.

⁴ "Європейська хартія місцевого самоврядування" від 15 жовтня 1985 року, ратифі­ кована Законом України "Про ратифікацію Європейської хартії місцевого само­ врядування" від 15.07.1997 р. // Ьар://2акоп.гао'а.@оу.иа.

-602-

-603-

М уніципальне право України

Розділ XXI. Муніципальний процес в Україні

б ільш ефективне функціонування механізму забезпечення основних прав, свобод та обов'язків людини і громадянина, встановлених мате­ріальним правом.

Процесуалізація муніципального права має виняткове значення для розвитку локальної демократії в Україні та впровадження її прин­ципів, що орієнтовані на багатосторонній розвиток соціуму. Саме про­цесуальні норми мають забезпечувати доступність і реальність муні­ципальної влади та комплексу муніципальних прав і свобод людини, які фактично передбачені на національному на міжнародному рівнях з метою забезпечення та гарантування місцевого самоврядування.

Серед основних правових (технологічних) передумов формування, становлення та розвитку муніципального процесу в Україні слід ви­ділити наступні. По-перше, в процесі правового регулювання мате­ріальні та процесуальні норми муніципального права перебувають у нерозривному зв'язку, тому що регулятивний вплив полягає не тільки в установленні певного правила поведінки, режиму поведін­ки суб'єктів місцевого самоврядування, а й нормативио-правовій регламентації порядку його реалізації. Це випливає з того, що мате­ріальні правові норми не можуть самостійно забезпечувати в цілому упорядкування муніципальио-правових відносин. Кінцевий резуль­тат правового регулювання має бути досягнутий лише за наявності процесуального порядку реалізації матеріально-правових приписів. Звідси урегульованість і "порядок" муніципально-правових відно­син, їх ефективність досягається в процесі взаємодії матеріальних і процесуальних норм муніципального права.

По-друге, однією із передумов конституювання муніципального процесу є потреба в регламентації усіх видів правозастосовної діяль­ності уповноважених суб'єктів місцевого самоврядування (в широ­кому та вузькому значеннях). У вузькому — мається на увазі правове регулювання судових процедур органів місцевого самоврядування (наприклад, проведення розслідування з актуальних питань, які ці­кавлять членів територіальної громади або з власної ініціативи), у широкому — під правозастосовною діяльністю розуміється діяльність не тільки уповноважених органів місцевого самоврядування або сіль­ських, селищних, міських голів, а й інших суб'єктів, наприклад, тери­торіальної громади, органів самоорганізації населення.

По-третє, необхідність удосконалення правового регулювання процедур діяльності органів місцевого самоврядування з метою до-

тримання демократичних принципів і міжнародно-правових стан­дартів місцевого самоврядування при прийнятті рішень останніми.

По-четверте, потреба удосконалення механізму забезпечення ре­жиму законності та дотримання прав і свобод людини та громадянина органами місцевого самоврядування в процесі взаємодії з суб'єктами місцевого самоврядування. Механізм соціальної дії процесуальних норм є одним із факторів, які сприяють формуванню поваги до тери­торіальної громади в цілому та її членів зокрема з боку органів місце­вого самоврядування. Крім того, це сприяє самоідентифікації терито­ріальної громади та її членів.

По-п'яте, потреба в подальшій нормативно-правовій регламента­ції усіх процедур муніципального управління з огляду на стрімкий розвиток суспільних відносин. Йдеться про удосконалення механізму організаційно-правового та нормативно-правового впливу на об'єкт муніципального управління та удосконалення, у зв'язку з цим — від­повідної муніципально-правової процесуальної форми, правового за­безпечення муніципальних процедур, які складають муніципальний процес в Україні.

Наприклад, якісно нові муніципально-процесуальні правовід­носини виникають у зв'язку з реалізацією політичних, економічних, соціальних муніципальних прав і свобод людини та громадянина. Це зумовлено багатьма чинниками, зокрема підвищенням рівня му­ніципальної активності територіальної громади та її членів, новими можливостями, передбаченими законодавством про комунальну власність і механізмом управління нею, легалізацією муніципального житлового фонду тощо.

§ 1- ПОНЯТТЯ ТА ОЗНАКИ МУНІЦИПАЛЬНОГО ПРОЦЕСУ

Як уже зазначалося, в основу концепції муніципального процесу по­кладено теорію юридичного процесу та ідею конституційного процесу.

У юридичній літературі існують різні підходи до визначення поняття "юридичний процес". Так, наприклад, українськими вчени­ми В. Нагребельним, Н. Оніщенко він розглядається в двох значен­нях — у широкому та вузькому. У широкому розумінні — це комп-

-604-

-605-

М уніципальне право України

Розділ XXI. Муніципальний процес в Україні

л ексне і багатоаспектне поняття, що характеризує сукупність усіх правових форм діяльності державних органів (парламенту, пре­зидента, уряду, суду, прокуратури тощо) та інших уповноважених суб'єктів, яка пов'язана зі здійсненням у визначеному законом по­рядку юридично значущих дій і спричинює певні правові наслідки. У вузькому розумінні — узагальнююче поняття, що характеризує регламентований законом порядок конституційного судочинства, провадження у цивільних, господарських і кримінальних справах, а також діяльності органів (служб, посадових осіб) адміністративної юрисдикції і судових установ з розгляду справ про адміністративні правопорушення.

Юридичний процес має чітко виражені формалізовані ознаки (риси), а саме:

• передбачає розгляд юридичної справи (прийняття нормативно-правового акта, винесення вироку та ін.);

• використовує норми матеріального або процесуального права як спеціальний робочий інструментарій;

• здійснюється виключно уповноваженими на те суб'єктами (законотворення — парламентом, правосуддя — суддями, роз­слідування — слідчими та ін.);

• закріплюється в офіційних процесуальних документах (ухва­лі, вироку, протоколі, акті тощо);

• у ході вирішення конкретних правових ситуацій регламентує відносини, що складаються системою норм процесуального права або відповідними процедурами (регламентами);

• при здійсненні юридично значущих дій використовує різно­манітні методи та засоби юридичної техніки.

Юридичний процес складається із сукупності послідовних дій, певних етапів та окремих стадій, наприклад, вивчення і вста­новлення фактичних обставин справи, вибір норми, її тлумачен­ня, прийняття рішення та ін. Відповідні етапи і стадії виділяють також у конкретних формах юридичного процесу: правотворчості, діяльності органів державної влади з реалізації покладених на них функцій і повноважень, судочинстві; адміністративному прова­дженні тощо⁵.

⁵ Нагребсльїшй В.П., Онгщенко Н.М. Юридичний процес / Юридична енциклопе­дія: В 6 ї. /Редкол.: Ю.С. Шемшученко (голова редкол.) та ін. — К.: Укр. ен-цикл., 1998. - Т.6: Т-Я. - 2004. - С. 481-482.

-606-

Інші автори, зокрема професор О. Скакун, під юридичним проце­сом розуміють врегульований процесуальними нормами порядок ді­яльності компетентних державних органів, який відображає у системі їх процесуальних дій з підготовки, прийняття та документування юри­дичних рішень загального та індивідуального характеру. Серед ознак юридичного процесу автор виділяє наступні: різновид соціального процесу; має юридичну природу; регламентується процесуальними нормами національних і міжнародних актів, на основі яких здійсню­ється; являє собою владну діяльність уповноважених суб'єктів — ком­петентних органів, посадових осіб; складається з процесуальних ста­дій — сукупності процесуальних дій, пов'язаних найближчою метою; має на меті прийняття юридичних рішень загального (нормативні акти) або індивідуального (правозастосовні акти) характеру; фіксу­ється, як правило, в документально оформлених правових актах різ­номанітними технічними засобами. Система процесуальних дій являє собою визначений нормами права порядок діяльності слідчих, судових та інших органів⁶. Або, наприклад, Ю. Власов застосовуючи більш ши­рокий підхід до інтерпретації змісту юридичного процесу, визначає його як встановлений нормами права порядок здійснення соціальни­ми суб'єктами діяльності зі створення, тлумачення та реалізації право­вих норм, спрямований на досягнення цими суб'єктами суспільного чи особистого результату. Такий зміст юридичного процесу кореспонду­ється наступними його ознаками: одночасність виникнення і дії про­цесуальних норм разом з нормами матеріального права, здійснення яких спрямоване на забезпечення такі процесуальні норми; відповід­ність законодавчого рівня процесуальних норм законодавчому рівню відповідних норм матеріального права; узгодженість процесуальних і матеріальних норм; розміщення процесуальних і матеріальних норм в одному правовому акті; відповідність змісту процесуальних норм їх соціальному призначенню; багатоваріантність і диспозитивність про­цесуального регулювання; демократизм процесуального регулювання; доступністй юридичного процесу; законність процесуального порядку; системність юридичного процесу⁷.

⁶ Скакун О.Ф. Тсория государства и права (знциклопедический курс): Учебник, — Харьков: Зспада, 2005. - С. 801-802.

⁷ Див.: Власов Ю.Л. Юридичний процес / Теорія держави і права. Академічний курс: Підручник/ Заред. О.В. Зайчука, Н.М. Оніщенко. — К.: Юріпком інтєр, 2006. — С. 635-638; Протасов В.Н. Юридическая процедура. — М: Юрид. лит., 1991. — С.25-61.

-607-

Муніципальне право України

Розділ XXI. Муніципальний процес в Україні

У визначенні поняття юридичного процесу О. Скакун акцентує увага на його динамічно-функціональних ознаках, які більше роз­кривають сутність юридичного процесу як слідчого, судового, пра-вотворчого процесів, тобто йдеться про його так звані "діяльнісні" характеристики. Пропоноване Ю. Власовим визначення висвітлює його статутарні ознаки і саме цим демонструє багатоаспектність і багатофункціональність юридичного процесу як правового явища. Наведені ознаки є критеріями виокремлення видів юридичного про­цесу, обґрунтування їх самостійності.

З цього приводу у юридичній літературі існує більш спрощений науковий підхід до визнання самостійності того чи іншого процесу. Так, наприклад, Ю. Мельников зазначає, що для цього необхідним є, по-перше, наявність матеріально-правової основи — системи галу­зевих норм матеріального закону, по-друге, процесуальних норм, які визначають процедуру регламентації організаційно-процесуальних відносин, що виїгикають у правозастосовній діяльності. Для присво­єння ж тому чи іншому процесу галузевого найменування достатньо аргументувати те, що він призначений для реалізації матеріального правового змісту в однойменній галузі матеріального права. Де сто­сується як самостійних процесуальних галузей, так і процесуальних норм, які перебувають на стадії групування у відповідні процесуальні галузі. Тому в своїй основі будь-яка процедура здійснення юридично значущих дій має бути визнана юридичним процесом, насамперед на тій підставі, що вона є юридичною формою опосередкування суспіль­них відносин з реалізації матеріальних прав і обов'язків, будучи умо­вою для формування процесуальних галузей права та процесуально­го законодавства⁸.

Виходячи з аналізу наведених вище динамічних і статутарних ознак на предмет їх притаманності муніципальному процесу, можна стверджувати, що так чи інакше вони виявляються у правовій при­роді муніципального процесу в Україні. Аргументацією цього є на­ступна порівняльна таблиця щодо співвідношення муніципального процесу з юридичним:

Мельников Ю.И. К вопросу о соотношении "юридического процесса" и "юриди-ческой процедури" / Актуальньїе проблеми юридического процесса в общена-родпом государстве / Под ред. В.М. Горшеисва. — Ярославль: Ярославльский государственньїй универеитет, 1979. — С. 14-15.

-608-

Ознаки юридичного процесу	Ознаки муніципального процесу
1. Є різновидом соціального про­цесу	1. Є різновидом соціального процесу, оскільки виникає як наслідок роз­витку суспільних відносин у сфері реалізації місцевого самовряду­вання. В умовах муніципального процесу забезпечуються інтереси і потреби суб'єктів місцевого само­врядування на локальному рівні
2. Регламентується відповідними процесуальними нормами	2. Має відповідне правове забез­печення муніципальним процесу­альним правом, формалізованим у відповідних джерелах
3. Протікає у формі діяльності уповноважених суб'єктів	3. Проходить у формі діяльності суб'єктів місцевого самоврядуван­ня, визначених Конституцією та Законом України "Про місцеве са­моврядування в Україні", а також учасників кожного з конкретних видів муніципального процесу
4. Складається з послідовних стадій	4. Кожен різновид муніципального процесу складається зі стадій і етапів, регламентованих у від­повідних джерелах. Наприклад, нормотворчпп процес та його стадії урегульовані регламентами місцевих рад; референдний процес регламентований Законом Украї­ни "Про всеукраїнський та місцеві референдуми"
5. Обмежується процесуальними строками	5. Кожен з видів муніципального процесу характеризується наявніс­тю процесуальних строків (напри­клад, загальних або спеціальних; чергових або позачергових)

39. Зам. 15.

-609-

Муніципальне право України

Розділ XXI. Муніципальний процес в Україні

6. Має відповідну телеологічну	5. Є цільовим та телеологічно наван-
домінанту (мету)	таженим. Мета муніципального
	процесу має прямий, абсолютно
	визначений результат (прийнят-
	тя рішення, обрання на посади,
	усунення з посади) або непрямий
	(відносно визначений) (реалізація
	суб'єктивного права)
7. Фіксується технічними за-	6. Кожен з різновидів муніципаль-
собами або процесуальними	ного процесу фіксується різними
документами	документальними, технічними,
	інформаційними засобами. На-
	приклад, нормотворчии процес
	фіксується технічними засобами
	або супроводжується процесуаль-
	ними документами (протоколом,
	стенограмою); виборчий процес
	фіксується процесуальними доку-
	ментами (протоколами, списками)

У таблиці даються ознаки, які кваліфікують муніципальний про­цес як вид юридичного процесу, тобто загальні ознаки.

Муніципальний процес характеризується й спеціальними озна­ками, які розкривають його особливості та "нетрадиційний"⁹ харак­тер. Вони кореспондуються діалектичним зв'язком муніципального процесу з конституційним. Отже, спеціальними ознаками муніципаль­ного процесу є наступні.

Муніципальний процес є видом конституційного процесу. На­лежність його до різновидів конституційного процесу пояснюється багатьма обставинами. Насамперед тим, що муніципальний процес регламентується як муніципальними нормами, так і конституцій­ними. Наприклад, порядок проведення місцевих референдумів (му­ніципальний референдний процес) регламентується нормами Кон­ституції України, Закону України "Про всеукраїнський та місцеві

⁹ У юридичній літературі, як правило, традиційними видами юридичного процесу вважаються конституційний, адміністративний, цивільний, кримінальний, госпо­дарський. Тобто ті, що кореспондуються відповідними видами судочинства. В осно­ву такої концепції покладено юрисдикційиа (судова) форма юридичного процесу.

референдуми"; порядок проведення місцевих виборів (муніципаль­ний виборчий процес) регламентується Конституцією України, За­конами України "Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних міських го­лів", "Про Центральну виборчу комісію". Із цих положень випливає інша ознака муніципального процесу.

Міжгалузевий характер. Муніципальний процес має різні фор­ми функціонування (наприклад, установчу, нормотворчу або пра-возастосовну), оскільки може виникати в різних сферах реалізації місцевого самоврядування уповноваженими суб'єктами. Зокрема, сферами функціонування муніципальних процесуальних відносин є політична, економічна, фінансова, бюджетна, земельна, екологіч­на, інформаційна, соціальна, культурна та ін. Представлений універ­сальний спектр відносин, обумовлений "функціями та компетенцією місцевого самоврядування"¹⁰, впливатиме на міжгалузевий харак­тер і зміст відповідних процесуальних відносин, правових процедур та норм, які їх регламентують. Таким чином, муніципальний процес включає процесуальні норми різних галузей національного права, зо­крема конституційного, адміністративного, фінансового, земельного, господарського. Наприклад, процесуальні відносини, які виникають у ході формування та виконання місцевих бюджетів, регулюються бюджетним процесом; відносини, пов'язані з порядком володіння, користування, розпоряджання муніципальними земельними ресур­сами, регламентуються процесуальними нормами земельного права; відносини, пов'язані з господарською діяльністю органів місцевого самоврядування, регламентуються господарським процесом; відно­сини, котрі виникають у зв'язку із судовим захистом права місцевого самоврядування, регламентуються, адміністративним процесом.

Політичний характер. Як ми уже зазначали, сферою функціону­вання муніципального процесу є політична сфера. У цьому випадку муніципальний процес виступає одним із способів реалізації муні­ципальної влади, яка є політичною, елементом реалізації політичних муніципальних прав і свобод людини і громадянина. Політичний характер спостерігається в кожному окремому виді муніципального

¹⁰ Див.: Функції та компетенція місцевого самоврядування // Актуальні проблеми становлення та розвитку місцевого самоврядування в Україні: Колективна моно­графія / ПО. Антоненко, М.О. Баймуратов, О.В. Батанов та ін. / За ред. В.В. Крав­ченка, М.О. Баймуратова, О.В. Батапова. — К: Атіка, 2007. — С. 502-550.

— 610 —

Муніципальне право України

процесу. Наприклад, виборчий та референдний процеси є пріоритет­ними формами реалізації владних повноважень територіальної гро­мади.

Позасудова форма. Ця ознака притаманна традиційним видам юридичного процесу, зокрема конституційному, адміністративному, цивільному, кримінальному. Кожний з видів юридичного процесу характеризується відповідною формою судочинства — конституцій­ним, адміністративним, цивільним або кримінальним судочинством. Муніципальний процес проходить в позасудовій формі, оскільки жо­ден із суб'єктів місцевого самоврядування не наділений судовою ком­петенцією. Але, на практиці існує ряд правових процедур, які, по суті, мають юрисдикційну форму. Яскравим прикладом є муніципальний контрольний процес — діяльність органів місцевого самоврядування та інших суб'єктів з реалізації своїх квазісудових повноважень. Від­повідно до статті 48 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та регламентів місцевих рад місцеві ради мають право ство­рювати тимчасові контрольні комісії ради¹¹.

Локальність. За сферою функціонування муніципальний процес є локальним. Тобто майже кожний з його видів (установчий, нормот-ворчий, контрольний, правозастосовний) характеризується локаль­ним правовим режимом дії. З одного боку, це обумовлено локальним характером правових відносин, оскільки їх учасниками є суб'єкти місцевого самоврядування і йдеться про забезпечення їх інтересів і потреб на локальному рівні, з іншого — локальним характером дже­рел муніципального процесуального права, наприклад, регламентів місцевих рад, актів суб'єктів місцевого самоврядування, статутів те­риторіальних громад, муніципальних звичаїв.

⁴ Публічний і приватний характер. Залежно від суб'єктів або учас­ників муніципального процесу, їхніх інтересів останній може бути публічним або приватним. Перш за все, це випливає з характерис­тики муніципального права як галузі публічного права. Більшість суб'єктів муніципального права та потенційних суб'єктів і учасників муніципального процесу мають владні повноваження; їхня діяль­ність пов'язана із забезпеченням публічних інтересів. До таких слід віднести територіальну громаду, органи місцевого самоврядування,

" Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 21 травня 1997 року // Відомості Верховної Ради. — 1997. — № 24. — Ст. 170 (в поточній редакції від 01.10. 2007 р.).

-612-

Розділ XXI. Муніципальний процес в Україні

їх посадових і службових осіб, сільських, селищних і міських голів. Слід зазначити, що одноособові публічні суб'єкти, наприклад, сіль­ський, селищний або міський голова, депутат місцевої ради, також забезпечують публічні інтереси відповідно до Конституції та законів України.

Сферою функціонування муніципального процесу приватного характеру можуть виступати, наприклад, процедури реалізації, охо­рони та захисту індивідуальних муніципальних прав і свобод людини та громадянина.

Таким чином, на основі проаналізованих загальних і спеціальних ознак поняття муніципального процесу можна визначити як форму діяльності суб'єктів місцевого самоврядування з реалізації визначеної Конституцією та законами України компетенції, урегульовану нор­мами муніципального процесуального права.