§ 3. Державницький підхід до місцевого самоврядування

У другій половині XIX ст. громадська теорія з її реалізацією природи людини та її можливостей, ролі освіги в управлінні суспіль­ ством своїми вищими цілями зійшла з історичної арени і поступи­ лася місцем державній (державницькій) теорії походження місцевого самоврядування. ._-,

На відміну від громадської теорії, теорія місцевого самовряду­вання вбачає в ньому частину держави та розглядає владу місцевого самоврядування як різновид державної. Пік популярності цієї теорії припадає на 70-і роки XIX ст. Згідно з цією теорією, самоврядуван­ня є однією з форм організації державної влади. Будь-яке управління публічного характеру з цього погляду є справою державною.

Основні положення державної теорії місцевого самоврядування розроблені німецькими вченими Лоренцем Штейном і Рудольфом Гнейстом та більш детально розвинуті їхніми послідовниками. Так, А. Михайловський розглядав самоврядування як частину загально­го державного управління, особливу організацію державної влади на місцях, яка заснована на виборних засадах¹".

За цією теорією, вибір предметів діяльності не залежить від са- ] моврядішх органів, а визначається державою. Всі повноваження в га- \ лузі місцевого самоврядування мають своїм джерелом державну вла-! ду. Все базується на тому, що держава визнає за необхідне передавати повноваження на місця, і, по суті, діяльність самоврядування та дер­ жави залишається однорідною". Однак, на відміну від центральної державної влади, місцеве самоврядування здійснюється не урядови­ ми чиновниками, а за допомогою місцевих спільнот (територіальних громад), місцевих жителів, які зацікавлені в результатах місцевого управління, Органи місцевого самоврядування при цьому діють за принципом "дозволено лише те, що передбачено законом". Л

Згідно :ідг]>,канною теорією, функції органів самоврядування "за своєю природою, по суті, не відрізняються від функцій державного (місцевого) управління, і тому розподіл справ між місцевими орга­нами коронного управління та органами самоврядування має своїми

¹⁰ Михайловський А,І' Реформа гародского самоунравлепия России. — М, 1908. —

С. 40. " Тимафеев А.Г, (Іимоуправлеиие и автономия. — СПб., 1906. — С 8-9.

8. Зам. 15. .„

М уніципальне право України

Розділ IV. Основні теорії походження місцевого самоврядування

підставами не відмінність природи цих справ, а лише доцільність: є справи, щодо яких можна передбачити, що з ними краще впорають­ся органи коронного управління, які керуються центральними уста­новками (зокрема, справи політичної поліції); навпаки, є справи, які отримають більш повне вирішення, якщо вони будуть надані органам місцевим, зацікавленим не в тому, щоб догодити вищому начальству, а щоб вирішити безпосередньо їм відомі проблеми місцевого населен­ня (зокрема, справи дорожні, санітарні)"¹².

При розгляді характерних ознак місцевого самоврядування сфор­мувалися два основних напрями в рамках загальної державної теорії місцевого самоврядування — політичний (Р. Гнейст) та юридичний (Л. Штейн). Прихильники Р. Гнейста вбачали підстави самостійності органів самоврядування в особливостях порядку їх формування, за­міщення окремих місцевих посад. Особливості особистого статусу органів самоврядування, на їхню думку, полягають або в тому, що ці особи, працюють безоплатно або в тому, що вони обираються на посади, а не призначаються. Р. Гнейст вбачав істотну відмінність са­моврядування в тому, що посади самоврядування є почесними: вони заміщуються за призначенням від уряду, але є безоплатними. Саме в безоплатності він вбачав гарантію незалежності від центральної адміністрації, тому що, на його думку, особа, яка отримує за посаду гроші, завжди залежатиме і від посади, і від начальства. Така система, за Р. Гнейстом, гарантує, що місцеве управління буде в руках тих, хто займає керівні посади в суспільстві і таким чином буде досягнута гар­монія держави і суспільства¹³.

Дещо на інших позиціях перебував Л. Штейн, який вважав, що самоврядування є "першою формою, в якій здійснюється ідея віль­ного управління як організованої та повноважної участі громадян в функціях виконання загалом й управління зокрема. Воно виникає не стільки завдяки вільній і самодіяльній волі окремих громадян, скіль­ки природі цих відносин, які породжують та роблять необхідною таку участь". Громада, на його думку, — це "еволюціонуюча організація місцевого самоврядування. Тому її призначення і здатність в межах своєї сфери утворювати основні форми та органи держави і таким чином застосовувати принципи згідно з державним устроєм урядо-

¹² Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государствєнному праву. Т. 2: Адмипистра-

тивное право. Ч. 1: Органи управлення. — СПб., 1910. — С. 42. ¹¹ Там само. — С. 43.

— 114 —

іюго права.... Саме тому громадівський устрій є основою будь-якого самоврядування. Народ без вільної громади за будь-якого вільно­го державному устрою буде невільним, а адміністративно рабським народом". Водночас він стверджує, що "державний устрій є тільки першим, а вільне управління в громаді другим кроком до свободи

"14

народу .

Послідовники Л. Штейна вбачали підстави самостійності в тому, що вони є не безпосередньо органами держави, а органами місцевої спільноти, на яку держава покладає вирішення певних завдань дер­жавної влади. Вони розглядали громаду як територіальну корпора­цію, яка відносно держави є особливою юридичною особою публіч­ного права. Самостійність місцевих спільнот виражається в тому, що вони можуть мати свої особливі громадянські права: бути власника-. ми, вступати в різноманітні зобов'язальні відносини. Така майнова правоздатність надає самостійності стосовно держави, але ще не вста­новлює самоврядування. Суб'єктами самоврядування вони є лише настільки, наскільки держава покладає на них здійснення, функцій державного управління¹⁵.

В українській політико-правовій думці також знаходимо при­хильників державницької моделі місцевого самоврядування. Зо­крема, М.І. Туган-Барановський писав, що система муніципальних органів має співіснувати із системою державних органів, причому му­ніципалітети "повинні створювати певну ієрархію, починаючи з вели­ких організацій, що охоплюють великі райони і групи населення, аж до найменших з населенням у кілька тисяч чи навіть сотень родин". В основу ж компетенції головних одиниць місцевого самоврядування має бути покладено сформульований ученим політико-економічний принцип: "Кожна муніципальна організація повинна мати своє влас­не господарство, до того ж у розподілі господарських завдань між державними й іншими муніципалітетами має бути покладене прави­ло, щоб усе/що має бути виконано муніципалітетами, покладалося на останні. Центральна державна влада мусить брати на себе лише те, що явно не під силу муніципалітету". За державою залишається загаль-

¹⁴ Штейн Л. Учепіе обг управленій и право управленій: ст> сравнсніемт, литературм и законодательствь Францій, Англіи и Германій. — СПб., 1874. — С. 27-28, 29-30.

¹⁵ Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 2: Часті. Особенная. —

СПб., 1903. — С. 363-365; Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государствєнно­му праву. Т. 2: Адмипистративное право. Ч. 1: Органи управлення. — СПб., 1910. — С. 46-49.

-115-

М уніципальне право України

Розділ IV. Основні теорії походження місцевого самоврядування

н а наглядова, спрямовуюча і регулююча влада. Отже, широке місцеве самоврядування, на думку М. Туган-Барановського, має стати "пер­шою корективою" до "централізуючого начала державності"¹⁶.

Демократичний за суттю, але значною мірою державницький підхід до влади та самоврядування спостерігався у роботах видатного українського вченого М. ГІалієнка. На його думку, державна влада за своєю суттю — це явище колективно-психологічного характеру, яке визнається підвладними¹⁷. Він стверджував, що державна влада та право повинні служити загальному добробуту, а не інтересам окре­мих осіб, груп населення або суспільних класів¹⁸. При цьому формою самообмеження держави виступає місцеве самоврядування, під яким він розумів таке управління, коли місцевому населенню надаєть­ся право самостійно відати завданнями державного управління на місцях під контролем уряду щодо законності дій органів місцевого самоврядування... Держава, на його думку, ніби говорить: "Ви буде­те самостійно вирішувати ті чи інші справи на підставі наданого вам статуту або так, як, на вашу думку, корисно та доцільно, але тільки за однієї умови! Вам передається влада адміністративна у певних межах та обсязі, отже, ви не маєте права видавати власні закони, це нале­жить владі верховній, державній. Закон надає вам право вирішувати лише місцеві, адміністративні справи за допомогою своїх виборних осіб та шляхом самообкладання, не порушуючи прав третіх осіб, ін­ших союзів та законів, за цим буде слідкувати уряд"... Місцеве само­врядування ... дається державною верховною владою, законами самої держави... Джерело влади самоврядного союзу перебуває у верховній владі держави¹⁹.

Тобто, автори, по суті, акцентують увагу на похідному, вторин­ному, дарованому державою характері самоврядної влади. Муніци­пальна влада за цією концепцією є різновидом державної, її продо­вженням на місцевому рівні.

¹⁶ Основи етнодержавознавства: Підручник / За ред. ІО.І. Римаренка. — К., 1997. —

С. 211. " ІІалиепко П.И. Учениє о существе права и правовий связанности государства. —

X., 1908.-С. 319-320.

¹⁸ ІІалиепко II.И. Нравовое государство и конституционализм // Вестник пра­ ва. - 1906. - № 1. - С. 37.

¹⁹ Палиепко П.И. Областная Автономія и Федерація. — X., 1917. — С. 6, 7.

-116-