§ 4. Цель и пределы контрмер

Контрмеры представляют собой элемент присущего международному праву децентрализованного механизма принуждения государства-правонарушителя. Как уже отмечалось, институт контрмер признается в практике государств, подтверждается судебными решениями и находит обоснование в доктрине.

Основная цель контрмер состоит в том, чтобы побудить ответственное за международно-противоправное деяние государство выполнить возлагаемые на него правоотношением ответственности обязательства. Эти меры вправе применить потерпевшее государство. С юридической точки зрения такие меры характеризуются тем, что если бы они не применялись в качестве контрмер, то были бы противоправными.

При изучении односторонних мер воздействия на правонарушителя многие авторы указывали на карательный характер такого рода мер. Так, Ю.М. Колосов пишет: "Санкции по своим последствиям не всегда пропорциональны вреду, причиненному делинквентом, а могут превышать объем и характер вреда. В этом состоит характерная особенность санкций, отличающая их от других форм проявления принципа ответственности и придающая санкциям характер "наказания".*(848) Иного мнения придерживается В.А. Василенко, отрицая карательный характер санкций "даже в том случае, когда они применяются централизованно с помощью международных организаций".*(849)

Представляется, что ответственность всегда связана с негативными последствиями для правонарушителя и в этом смысле вытекающие из нее последствия, включая меры принуждения, носят характер наказания. Но это не карательные меры в уголовно-правовом смысле. Они ближе по характеру к наказанию за правонарушение в частном праве, но не идентичны ему. В международном праве наказание за правонарушение обладает дополнительными особенностями. Признание государства правонарушителем наносит ущерб его авторитету. О том, насколько существенен этот аспект, свидетельствует то значение, которое придается сатисфакциям как морально-политическому удовлетворению. Отрицательные последствия правонарушения в рассматриваемом аспекте носят характер не столько юридического наказания, сколько морально-политического осуждения.

Кроме того, известны случаи, когда практически единственной целью контрмер является наказание правонарушителя. Обычно такие случаи имеют место, когда цель заключается в осуждении серьезных нарушений прав человека.*(850) Известны и случаи иного рода, когда явно карательные меры принимались в ситуациях, не связанных с правами человека. В качестве примера можно указать национализацию Ливией британских нефтяных компаний в ответ на действия правительства Великобритании в отношении Ирана после оккупации им трех островов в Персидском заливе.*(851)

Контрмеры могут приниматься пострадавшим государством лишь в ответ на международно-противоправное деяние. Решение о принятии контрмер принимается государством на собственный риск, и потому возможна ситуация, когда это решение окажется недостаточно обоснованным. В таком случае наступает ответственность государства за неправомерное применение контрмер. Это положение пытаются порою оспорить или смягчить. Так, Л. Дамрош, которая была заместителем представителя США при рассмотрении арбитражем дела, касавшегося соглашения о воздушном сообщении, высказала такую мысль: "Представляется предпочтительным принять решение, позволяющее государству применять контрмеры без риска последующей материальной ответственности, когда оно действует, добросовестно веря, что является жертвой нарушения, даже если эта уверенность в дальнейшем окажется ошибочной...".*(852)

Эта мысль не соответствовала даже позиции администрации США. В представленном ею в арбитраж ответе на заявление Франции говорилось: "Как правильно заметила Франция, не только теория репрессалий, но и обычное международное право договоров требуют наличия предшествовавшего нарушения обязательства до применения санкции в форме приостановления договорного права".*(853)

В случае даже если меры в отношении другого государства были приняты в результате добросовестного заблуждения относительно якобы совершенного им правонарушения, тем не менее, ответственность за такие меры возникает. Во-первых, потому, что они не могут рассматриваться как контрмеры, поскольку не было правонарушения. Во-вторых, не несущему ответственности государству был причинен ущерб неправомерными действиями другого государства, что порождает ответственность и вытекающую из нее обязанность возмещения. Факт добросовестного заблуждения может учитываться при определении характера ответственности и размера, вида возмещения. В таких случаях ответственность обычно носит только материальный характер и ограничивается возмещением ущерба.

Соответствующие положения были достаточно четко сформулированы в четвертом докладе Аранжио-Руиса по теме ответственности государств: "Будет недостаточным утверждение государства о причиненном ему ущербе, даже если оно добросовестно считало, что совершено международно-противоправное деяние, нарушившее его права. Любое государство, прибегающее к контрмерам на основе любого такого предположения о противоправности поведения другой стороны, делает это на собственный риск. Риск предполагаемо пострадавшего государства состоит в том, что оно может быть признано несущим ответственность за международно-противоправное деяние, если будет установлено, что предполагавшееся ранее правонарушение не имело места или не нарушало его права. ...Добросовестная или простительная ошибка предполагаемо пострадавшего государства, прибегшего к контрмерам при отсутствии предшествовавшего международно-противоправного деяния, с очевидностью может учитываться при определении степени ответственности указанного государства".*(854)

Глава о контрмерах открывается следующей статьей:

Статья 49. Цель и пределы контрмер

Из приведенных положений видно, что контрмеры понимаются ограничительно, как меры, направленные на то, чтобы побудить правонарушителя выполнить свои обязательства согласно Части второй. Это значит прекратить противоправное деяние, если оно продолжается, и предоставить возмещение потерпевшему государству. Кроме того, контрмеры ограничиваются временным невыполнением обязательств и должны, по возможности, позволить возобновление их выполнения.

Стремление установить жесткие пределы применению контрмер вполне понятно. Вместе с тем, столь ограниченное понимание контрмер порождает ряд вопросов. В Комментарии говорится, что "термин "контрмеры" охватывает ту часть понятия репрессалий, которая не связана с вооруженным конфликтом". Из этого следует, что понятие контрмер должно охватывать все виды ответных мер, которые могут предприниматься в случае правонарушения.

Это подводит нас к вопросу о соотношении норм о контрмерах с правом договоров. В Комментарии к Статьям об ответственности государств говорится, что "следует четко различать контрмеры и прекращение либо приостановление исполнения договорных обязательств в случае существенного нарушения договора другим государством, что предусмотрено ст. 60 Венской конвенции о праве международных договоров. Прекращение либо приостановление договора в соответствии со ст. 60 влечет последствия для существенных юридических обязательств государств-участников, но это совершенно иной вопрос, нежели вопрос об ответственности, которая может иметь место в результате самого нарушения".

Никаких убедительных обоснований этого положения Комментарий не содержит. Между тем, разве существенное нарушение международного договора не порождает ответственности? Разве одностороннее прекращение или приостановление действия договора не является одной из распространенных контрмер? Даже по смыслу приведенной статьи приостановление действия договора является контрмерой, поскольку оно призвано побудить правонарушителя к выполнению его обязательств, носит временный характер и не исключает возможности возобновления выполнения договора. В результате возникают два понятия контрмер - в широком и узком смысле. Наконец, и сам Комментарий отступает от приведенного положения. Так, в связи с возможным влиянием контрмер на третьи государства в нем приводится пример, "когда в результате приостановления действия торгового соглашения (курсив авт.) страдает торговля с государством-нарушителем третьей стороны".

Нет сомнения, что право договоров и право ответственности предусматривают не одинаковые последствия нарушения договоров. Однако едва ли обоснованно столь серьезно отделять их друг от друга, считая совершенно иными вопросами. В стремлении обеспечить стабильность договоров Комиссия международного права, поддержанная правительствами, предельно ограничила основания прекращения или приостановления договоров.*(855) Статья 60 Венских конвенций признает основанием прекращения или приостановления действия договора только существенное нарушение и только данного договора.

Вместе с тем, Венские конвенции о праве договоров оговаривают, что их положения не предрешают ни одного из вопросов, которые могут возникнуть в отношении договора между одним или несколькими государствами и одной или несколькими международными организациями из международной ответственности государства. (ст. 70 Конвенции 1969 г. и ст. 74.1 Конвенции 1969 г.).

Из этого следует, что в случае существенного нарушения договора вопрос о контрмерах решается также в соответствии с нормами об ответственности. Это значит, что вопрос о применении контрмер в случае нарушения договора, которое не носит серьезного характера, может решаться в соответствии с нормами об ответственности. Замечу, что при обсуждении в Комиссии международного права ООН вопроса о контрмерах вызвало решительные возражения мнение, согласно которому "к контрмерам можно прибегать только в ответ на неправомерное деяние, имеющее серьезные и недопустимые последствия".*(856) Возражения имели достаточные основания. Тяжесть правонарушения не является критерием правомерности контрмер. Она имеет существенное значение при решении вопроса об их пропорциональности.

В соответствии с нормами об ответственности может решаться и вопрос о приостановлении договоров, иных, чем нарушенный. Применение норм об ответственности существенно расширяет и арсенал контрмер, не ограниченный лишь приостановлением нарушенного договора.

В международном праве издавна существует норма, позволяющая государству, пострадавшему от нарушения договора, применять не связанные с использованием силы репрессалии.*(857) Это положение подтверждается и современной судебной практикой. Так, арбитражное решение по делу о соглашении о воздушном сообщении подтвердило право прибегать к контрмерам в случае нарушения договора.*(858) Прекращение договора на основе ст. 60, несомненно, относится к контрмерам, но таким, которые носят особый характер, поскольку обычно контрмеры являются временными.

Проект рассматриваемой статьи в целом получил поддержку государств. При этом отмечалось, что контрмеры не должны ограничиваться невыполнением двустороннего обязательства, государства должны иметь право приостанавливать выполнение обязательства, не связанного с нарушенным, при условии соблюдения правил об обратимости и соразмерности.

Относительно первого пункта рассматриваемой статьи можно смело утверждать, что он воспроизводит общепризнанную норму международного права, регулярно подтверждаемую международной практикой. В решении Международного Суда ООН по делу "Габчиково-Надьмарош" говорится, что для того чтобы быть оправданной, контрмера "должна приниматься в ответ на предшествующее международно-противоправное деяние другого государства и быть направлена против этого государства".*(859)

При сравнении этого положения с п. 1 ст. 49 обращает на себя внимание одно отличие, которое имеет существенное значение. Речь идет о добавленном в пункте слове "только". Потерпевшее государство может принимать "только контрмеры против государства, которое несет ответственность за международно-противоправное деяние, с целью побудить это государство выполнять свои обязательства согласно Части второй". Слово "только" призвано подчеркнуть, что контрмеры рассматриваются не как вид наказания, а как средство обеспечить выполнение правонарушителем своих обязанностей из правоотношений ответственности.

Слово "только" относится как к предмету контрмер, так и к их цели. Оно означает, что контрмеры предпринимаются только в отношении несущего ответственность государства и только если оно не выполняет своих обязанностей из правоотношений ответственности. Соответственно, контрмеры не должны быть направлены против иных, чем потерпевшее, государств.

В результате взаимосвязанности государств контрмеры могут сказаться на выполнении правонарушителем его обязательств перед третьими государствами. В таких случаях, как говорится в Комментарии, противоправность "контрмеры не исключена в той части, в которой это касается третьего государства". Думается, при этом следует учитывать степень влияния контрмер на обязательства в отношении третьего государства, она должна быть достаточно ощутимой. Полное исключение возможности воздействия контрмер на обязательства в отношении третьих стран едва ли реально. Например, приостановление транспортного соглашения или соглашения о строительстве определенного объекта может повлиять на выполнение соответствующих обязательств государства-правонарушителя перед третьими государствами. По этому поводу в Комментарии говорится, что "таких непрямых или вторичных последствий полностью избежать нельзя".

Содержащаяся в п. 1 ссылка на обязательства несущего ответственность государства "согласно Части второй" определяет круг обязательств, на достижение которых должны быть направлены контрмеры. В большинстве случаев речь идет о прекращении продолжающегося противоправного деяния. Но немало случаев, когда контрмеры имеют целью обеспечить выполнение обязанности возмещения. Возникает вопрос о допустимости контрмер в случае, когда правонарушение прекращено, возмещение предоставлено, но потерпевшее государство не получило запрошенную им сатисфакцию. Обычно в таких случаях сатисфакция будет символической или восполняющей. В Комментарии по этому поводу говорится, что в подобных случаях "крайне маловероятно", чтобы государство "могло стать объектом контрмер также и за непредоставление сатисфакции". Тем не менее, подобная возможность не исключается. С таким походом нельзя не согласиться, известно немало случаев, когда именно получение сатисфакции имело главное значение для пострадавшего. Следовательно, этот аспект нельзя упускать из виду при решении вопроса о пропорциональности контрмер.

При обсуждении в Шестом комитете Генеральной Ассамблеи ООН п. 1 было поддержано запрещение мер карательного характера. Цель контрмер заключается в том, чтобы вынудить несущее ответственность государство вести себя правомерно. Поэтому недопустимо использовать любые меры для достижения этой цели. Контрмеры, направленные на достижение какой-либо иной цели, по определению являются противоправными.

Согласно п. 2 ст. 49 потерпевшее государство может временно приостановить выполнение "обязательств". Употребление множественного числа означает, что контрмеры могут иногда касаться и нескольких обязательств, хотя, как правило, они состоят в невыполнении одного, а именно нарушенного обязательства. Порою контрмеры могут затронуть несколько взаимосвязанных обязательств. Обоснованность контрмер всегда определяется в соответствии с принципом пропорциональности.

Сказанное относится и к решению вопроса о так называемых "взаимных контрмерах", под которыми понимаются такие, которые представляют собой приостановление выполнения обязательств, относящихся к нарушенному обязательству или связанных с ним. Как уже отмечалось, контрмеры могут и не ограничиваться приостановлением только нарушенного обязательства. В некоторых случаях это вообще невозможно, например, в случае обязательств о правах человека. Обязательство может быть односторонним или же потерпевшее государство уже выполнило свою часть. Наконец, потерпевшее государство может быть не готово морально и политически пойти на принятие мер, аналогичных деяниям правонарушителя.

При обсуждении проекта статей в Шестом комитете относительно п. 2 было высказано следующее замечание: не согласующееся с положениями договора поведение, если оно оправдано в качестве контрмер, не должно рассматриваться как приостановление действия договора в целом. Договор должен продолжать применяться за исключением положений, затронутых контрмерами.

Пункт 3 ст. 49 сформулирован по аналогии со ст. 72.2 Венской конвенции о праве договоров, где предусматривается, что, приостанавливая действие договора, государство должно на период приостановления воздержаться от любых действий, которые могли помешать последующему восстановлению его действия. В соответствии с этим пунктом следует по мере возможности избирать такие контрмеры, которые бы не делали ситуацию необратимой. В решении Международного Суда ООН по делу "Габчиково-Надьмарош" указано условие правомерности контрмер, состоящее в том, чтобы их целью было побудить государство-нарушителя выполнять его обязательства по международному праву и чтобы они были, таким образом, обратимыми".*(860)

В Комментарии обоснованно отмечается, что обязанность "выбора обратимых мер не является абсолютной". Далеко не всегда есть возможность ликвидировать последствия контрмер. Это обстоятельство учитывается в п. 3 выражением "по возможности". Из чего следует, что при наличии выбора между различными правомерными и действенными контрмерами следует избрать такие из них, которые позволят возобновить действие обязательств. Сказанное представляет собой одно из конкретных проявлений общей направленности Статей об ответственности на обеспечение стабильности международного правопорядка.