§ 7. Призвание к ответственности субъектом, иным, чем потерпевший

В случае нарушения конкретных обязательств, имеющих целью защиту коллективных интересов группы субъектов или международного сообщества в целом, право международной ответственности предусматривает возможность призвания к ответственности субъектами, которые не являются непосредственно пострадавшими. Как известно, Международный Суд ООН в решении по делу о Барселонской компании установил наличие обязательств в отношении международного сообщества в целом. Все государства считаются обладающими "юридическим интересом" в осуществлении таких обязательств. Кроме того, может существовать и государство, непосредственно заинтересованное, поскольку оно является непосредственно потерпевшим, например, в случае агрессии.

Имеются в виду не только соглашения, направленные на защиту интересов участников, но и соглашения, заключаемые группой государств в целях обеспечения более широких интересов, а также соглашения по вопросам, представляющим общий интерес. Примером последних могут служить договоры о режиме Антарктики. Будучи членом международного сообщества, каждое государство вправе призвать к ответственности государство, нарушившее такого рода обязательства. Наряду с этой общей юридической заинтересованностью существует особая заинтересованность непосредственно потерпевшего государства, которое располагает более широким арсеналом средств обеспечения своих требований.

Приведенные положения характерны для современного международного права и представляют собой одно из наиболее существенных его отличий от международного права прошлого. Международная практика и доктрина прошлого исходили из того, что правонарушение порождает правоотношение ответственности лишь между правонарушителем и потерпевшим государством. Ш.Руссо писал: "Согласно общепризнанной доктрине международная ответственность всегда является отношением между одним и другим государством"*(765).

Нельзя, вместе с тем, не отметить, что идея коллективного противодействия государств серьезным правонарушениям как эффективного средства поддержания международного правопорядка издавна сознавалась юристами. А.Геффтер еще в XIX в. указывал на наличие особой категории международных правонарушений, которые касаются всех государств и дают им право принимать меры в отношении нарушителя. К таким правонарушениям он относил организованное стремление к мировому господству или к господству над территорией, принадлежащей всем государствам (например, над открытым морем), нарушение прав дипломатических представителей и др.*(766)

Аналогичные взгляды высказывал И.Блюнчли, который утверждал, что "если нарушение международного права грозит всеобщей опасностью, то не только потерпевшее государство, но и все другие, имеющие достаточно силы для защиты международного права, должны противодействовать ему"*(767).

Препятствием на пути реализации отмеченной идеи была политика государств, прежде всего крупных, отставания политического мышления, и особенно международно-правового сознания, от потребностей международного сообщества. Представляет в этом плане интерес позиция Д.Анцилотти, изложенная им в начале XX в. Он подтвердил, что согласно международному праву государства вправе реагировать лишь на те нарушения, которые направлены непосредственно против них. Вместе с тем, он признавал заинтересованность всех государств в соблюдении норм международного права и возможность коллективных выступлений против правонарушителя. Однако не считал, что это может делаться на правовой основе*(768).

Близкой позиции придерживался А.Фердросс, который считал, что "международно-правовая ответственность в принципе возникает только в отношении тех государств, которые являются непосредственно потерпевшими от международно-противоправных действий". Вместе с тем, он допускал возможность выступления других государств в поддержку государства потерпевшего, подчеркивая, что "в этом случае имеет место не самостоятельное выступление, а лишь поддержка пострадавшего от правонарушения государства"*(769).

Отечественные юристы одними из первых в современных условиях обосновали концепцию, согласно которой в случае определенного вида правонарушений не только непосредственно потерпевшее, но и иные государства могут быть субъектами правоотношений ответственности. Г.И.Тункин обосновал концепцию, согласно которой право государства, не потерпевшего непосредственно ущерба в результате правонарушения, принимать определенные меры в случае правонарушения возникает не только при правонарушениях, затрагивающих или могущих затронуть поддержание международного мира и безопасности. Это имеет место, например, в случае нарушения принципа свободы открытого моря, принципа охраны живых ресурсов моря и др. Был сделан следующий вывод: "Таким образом... особенностью правоотношений, возникающих по современному международному праву в результате международного правонарушения, является, прежде всего, то, что субъектами этих правоотношений могут быть не только государство-правонарушитель и непосредственно пострадавшие государства, но в ряде случаев и другие государства"*(770). Как видим, Г.И.Тункин считал такого рода концепцию частью позитивного международного права. В годы своей работы в Комиссии международного права он добивался ее отражения в статьях об ответственности государств.

Аналогичного мнения придерживался Д.Б.Левин, который считал, что реальной политической и юридической основой нового положения "является заинтересованность в наши дни каждого государства в обеспечении международного мира и безопасности и в соблюдении других основных принципов международного права и их право, а в известной мере и обязанность содействовать этому"*(771). Замечу, что труды Д.Б.Левина неоднократно цитировались в докладах об ответственности государств, представленных Комиссии международного права ООН.

Думается, что в позитивном международном праве рассматриваемая концепция нашла отражение в плане позитивной ответственности, т.е. коллективной ответственности государств, в первую очередь, за поддержание мира и безопасности. Достаточно вспомнить, что согласно Уставу ООН Совет Безопасности несет главную ответственность за поддержание международного мира и безопасности (ст. 24.1).

В таком же плане рассматриваемая концепция нашла отражение и в практике государств. Так, Советское государство даже в годы "холодной войны" исходило из того, что "в современных условиях каждое правительство несет ответственность не только за судьбы народа своей страны, но и в определенной мере за судьбы мира во всем мире, и поэтому не может оставаться безучастным к происходящему обострению международного положения"*(772).

В свете сказанного становится ясным, сколь существенным шагом в прогрессивном развитии международного права является утверждение права государств, иных, чем непосредственно потерпевшее государство, призывать к ответственности государство, нарушившее основополагающие международные нормы.

В Статьях об ответственности государств соответствующие положения сформулированы следующим образом:

Статья 48. Призвание к ответственности государством, иным, чем потерпевшее государство

Приведенные положения представляют собой важнейший шаг в прогрессивном развитии международного права как права международного сообщества. В этом праве на первый план выдвигаются общие интересы государств, обеспечиваемые коллективными усилиями членов сообщества*(773). Особое значение в данном случае имеет то обстоятельство, что не только подтверждается существование обязательств в отношении международного сообщества, но, что особенно важно, делается важный шаг в обеспечении их уважения.

Рассматриваемая статья касается призвания правонарушителя к ответственности государствами, которые не относятся к категории непосредственно потерпевших, а действуют в общих интересах. В таких случаях государство действует не в целях защиты своих индивидуальных интересов, не на том основании, что ему причинен прямой ущерб, а в силу того, что оно является членом группы государств, общие интересы которых затронуты правонарушением, или в силу того, что оно является членом международного сообщества. Эти моменты подчеркиваются словами "любое государство, иное, чем потерпевшее государство".

Как уже отмечалось, в решении Международного Суда ООН по делу о Барселонской компании установлено, что все государства считаются обладающими "юридическим интересом" в осуществлении обязательств в отношении международного сообщества в целом. Рассматриваемая статья избегает использования этого выражения. Было сочтено, что иной подход не позволил бы провести различие между рассматриваемой ст. 48 и ст. 42, дающей понятие потерпевшего государства, юридические интересы которого также нарушаются. Думается, что подобные опасения не вполне обоснованны. Выход видится в разграничении двух категорий, а именно непосредственно потерпевшего государства и государств, обладающих общей юридической заинтересованностью в выполнении обязательства.

В комментарии к ст. 48 говорится, что "термин "любое государство" используется для того, чтобы не сложилось впечатление, что эти государства должны действовать сообща или в унисон". Думается, что это замечание не совсем оправданно. Уж если было решено не указывать в статье на необходимость сотрудничества государств в процессе реализации своей юридической заинтересованности, то подчеркивать отсутствие соответствующего долга едва ли целесообразно. Помимо всего прочего, указанное замечание не соответствует принципу сотрудничества. В дальнейшем будет показано, что необходимость обеспечения определенного уровня сотрудничества при реализации ответственности за нарушение обязательств в отношении международного сообщества отмечалась рядом правительств при обсуждении проекта статьи.

В п. 1а определяются два условия, при которых государства, помимо непосредственно потерпевшего, могут призывать к ответственности. Во-первых, нарушенное обязательство должно быть обязательством в отношении группы государств, к которой принадлежит призывающее к ответственности государство. Во-вторых, это обязательство должно иметь целью защиту коллективного интереса. Заслуживает внимания следующее положение Комментария к этому подпункту: "В этом подпункте не проводится различий между источниками международного права, и поэтому обязательства, направленные на защиту коллективных интересов, могут вытекать из многосторонних договоров, обычного международного права и даже из устоявшегося регионального обычного режима или устоявшейся региональной обычной нормы. Такие обязательства иногда называют обязательствами erga omnes partes".

В п. 1а речь идет о "коллективных обязательствах", под которыми понимаются такие, которые действуют в рамках группы государств и направлены на защиту определенных коллективных, общих интересов. Примером могут служить договоры о коллективной безопасности или о региональной безъядерной зоне. Имеются в виду также обязательства, призванные обеспечить интересы не только участников, но и более общие интересы, включая интересы всеобщие, например, обязательство, устанавливающее свободу судоходства в проливе или канале. Относительно коллективных интересов в комментарии обоснованно сказано, что "перечисление таких интересов выходит за рамки целей Статей".

В п. 1b говорится о праве иных государств, чем потерпевшее, призывать к ответственности в случае нарушения обязательства в отношении международного сообщества в целом. В отношении такого рода обязательств Международный Суд ООН в решении о Барселонской компании определил, что "учетом важности затрагиваемых прав можно считать, что все государства юридически заинтересованы в их защите, эти обязательства являются обязательствами erga omnes"*(774). Подпункт отражает эту концепцию. Однако выражение "обязательства erga omnes" в нем не употребляется. Комментарий дает следующее пояснение: упомянутое выражение "несет меньше информации, чем ссылка Суда на международное сообщество в целом, и под ним иногда ошибочно понимают обязательства перед всеми сторонами того или иного международного договора".

Пункт 2 определяет виды требований, которые государства могут предъявлять, призывая к ответственности в соответствии со ст. 48. При этом, как подчеркивается в Комментарии, "приведенный в этом пункте перечень носит исчерпывающий характер". Из этого следует, что права таких государств более ограничены по сравнению с правами непосредственно потерпевшего государства. В большинстве случаев речь будет идти об оценке самого факта правонарушения или о его прекращения, если оно продолжается. Так, в деле о Юго-Западной Африке Эфиопия и Либерия требовали лишь заявлений о правовом положении*(775). В дальнейшем Суд определил, что потерпевшей стороной было население Юго-Западной Африки*(776).

В соответствии с подпунктом 2 "а" государство рассматриваемой категории вправе требовать прекращения противоправного деяния и предоставления гарантий неповторения. Подпункт позволяет также требовать возмещения в соответствии с соответствующими положениями гл. II Части второй. При нарушении рассматриваемого вида обязательств может и не быть непосредственно пострадавших государств, тем не менее было признано желательным, чтобы государства имели возможность требовать возмещения, и в частности реституции.

Такое требование должно быть направлено на обеспечение интересов потерпевшего государства, если таковое имеется, или бенефициариев нарушенного обязательства. Общие положения договоров о правах человека допускают призвание к ответственности любым участником. При этом проводится различие между правом государства поднять вопрос о факте правонарушения и правом защищать интересы бенефициариев нарушенного обязательства. Призывающему к ответственности на основе ст. 48 и требующего большего, чем прекращение правонарушения, государству может быть предложено доказать, что оно действует в интересах непосредственно потерпевшего.

В п. 2b говорится о государстве, добивающемся "выполнения обязанности возмещения в соответствии с предыдущими статьями". Тем самым исключается возможность требовать возмещение, если на него не может претендовать непосредственно потерпевшее государство.

В соответствии с п. 3 призвание к ответственности государствами, иными, чем непосредственно потерпевшее, должно осуществляться при соблюдении тех условий, что и при призвании к ответственности непосредственно потерпевшим. Имеются в виду статьи об уведомлении о требовании (ст. 43), о допустимости требований (ст. 44) и об утрате права призывать к ответственности (ст. 45). Разумеется, при этом следует учитывать специфику рассматриваемых обязательств и толковать указанные нормы mutatis mutandis, т.е. с учетом указанной специфики.

Проект рассматриваемой статьи вызвал оживленную дискуссию в Шестом комитете, ему было уделено значительное внимание и в письменных отзывах правительств. Объяснение видится в том, что статья вносит существенные новеллы в позитивное международное право.

Проект статьи в общем был поддержан. Ряд делегаций заявили, что он является необходимым, особенно в контексте положений, касающихся серьезных нарушений обязательств перед международным сообществом в целом. Напротив, другие делегации выразили мнение о том, что целесообразность проекта статьи еще предстоит определить и что отсутствие в ней точности может привести к обоснованию коллективных санкций и коллективных интервенций. На этом основании было предложено исключить соответствующее положение.

Относительно п. 1 проекта статьи было поддержано положение о том, что государства, которые, хотя непосредственно и не пострадали, но имеют юридический интерес в исполнении обязательства, должны обладать правом призывать к ответственности в случае нарушения обязательства. В то же время отмечалось, что косвенный характер ущерба должен приниматься во внимание, поскольку это позволит сузить диапазон возможностей косвенно пострадавших.

Значительное внимание было уделено действительно важному и сложному вопросу об организации коллективного противодействия государств международным правонарушениям. Подчеркивалось, что в ситуации, когда нарушено обязательство, установленное для защиты коллективного интереса или интереса международного сообщества, ни одно государство не должно само без согласия по меньшей мере значительного числа других заинтересованных государств ссылаться на ответственность другого государства.

Было выражено мнение о сложности проведения различия между потерпевшими государствами и государствами, которые обладают лишь юридическим интересом. Поэтому предлагалось, чтобы вторая категория государств квалифицировалась как "потерпевшие" в том смысле, что было нарушено их право на защиту коллективного интереса.

Относительно п. 1а говорилось, что концепция обязательств erga omnes трудно поддается определению и порождает сложные вопросы, касающиеся соответствующих юридических интересов. Поэтому общее положение, позволяющее другим государствам кроме непосредственно потерпевшего призывать к ответственности, может открыть возможности для серьезных злоупотреблений при отсутствии определения понятия "коллективные интересы" и способов их реализации.

Было высказано мнение о том, что необходимо четко указать, что государства, обладающие только юридическим интересом, могут требовать прекращения правонарушения, но не могут претендовать на возмещение за деяние, которое их непосредственно не затронуло.

Относительно п. 1b говорилось, что положение, согласно которому все государства вправе предъявлять требования в случае нарушения обязательств перед международным сообществом, пользуется общим признанием. Это право не следует ограничивать лишь случаями серьезных нарушений.

Относительно п. 2 говорилось, что государства, обладающие лишь юридическим интересом, не должны использовать тот же арсенал средств правовой защиты, которым обладает непосредственно потерпевшее государство. Высказывалось мнение о том, что данное положение следует ограничить случаями, когда потерпевшее государство не в состоянии реализовать свои права, вытекающие из правоотношений ответственности. Говорилось о том, что право заинтересованных государств в соответствии с обычным правом ограничивается правом требовать прекращения противоправного деяния и предоставления возмещения потерпевшему государству.

В этой связи вновь были высказаны сомнения относительно такого толкования п. 2, которое позволило бы заинтересованным государствам действовать в качестве "опекунов" потерпевшего государства. Такой подход оказал бы дестабилизирующее воздействие путем создания параллельного механизма реагирования на серьезные нарушения, который бы не имел скоординированных и коллективных характеристик существующих механизмов.

В связи с п. 3 был вновь поднят вопрос об организации сотрудничества. Говорилось о целесообразности включения положения о сотрудничестве или положения об обязанности всех заинтересованных государств при реализации их прав согласно п. 3 согласовывать совместные требования.

Критические замечания, содержавшиеся в письменных отзывах, можно свести к следующему. По мнению Китая, обсуждаемая статья может привносить элементы, подобные "коллективным санкциям" и "коллективному вмешательству". Это противоречило бы основному принципу, согласно которому контрмеры могут предприниматься только непосредственно потерпевшими государствами. На этом основании предлагалось исключить проект статьи в целом. По мнению Японии, включение положения о заинтересованных государствах можно было бы оправдать целью обеспечения законности, однако чрезмерное ужесточение норм об ответственности было бы нежелательным.

Относительно п. 1а Великобритания заявила, что непонятно, что подразумевается под "защитой коллективного интереса". Соответствующую фразу необходимо исключить. Это позволит всем участникам многосторонних обязательств пользоваться статусом "заинтересованных государств".

Приведенные замечания правительств свидетельствует, что концепция права государств, иных, чем потерпевшее, утверждается в международном праве с трудом. Причиной тому все та же - политика ряда крупных государств, которые рассчитывают больше на свою силу, чем на широкое международное сотрудничество. Поэтому есть основания полагать, что утверждение рассматриваемой концепции в практике государств будет далеко не простым делом.