§ 5. Статьи о серьезных нарушениях обязательств, вытекающих из императивных норм общего международного права

Прежде всего, о названии проекта главы, которая именовалась "Серьезные нарушения обязательств перед международным сообществом". Ряд делегаций в Шестом комитете Генеральной Ассамблеи ООН высказали озабоченность в отношении термина "международное сообщество", который был охарактеризован как неясный, вводящий в заблуждение, приводящий к затруднениям при применении статей. Значительно большее число делегаций сочли этот термин уместным, поскольку такое понятие существует в международном праве, и привели соответствующие факты. Как известно, этот термин содержится в ряде важнейших международно-правовых актов, начиная с Венской конвенции о праве договоров и кончая Статутом Международного уголовного суда.

Тем не менее, учитывая критические замечания ряда делегаций, Комиссия в 2001 г. изменила название главы, которая стала именоваться "Серьезные нарушения обязательств, вытекающих из императивных норм общего международного права". С юридической точки зрения, сделанное уточнение оправданно. Напомню, что при обосновании концепции преступления Комиссия в качестве первого аргумента указала выделение в рамках международного права особой категории норм, называемых императивными*(726).

Однако и нынешнее название нельзя признать достаточно точным. Название "Серьезные нарушения обязательств..." не соответствует предмету статей в целом. Статьи посвящены нормам об ответственности, т.е. так называемым "вторичным" нормам, а нарушения определяются "первичными" нормами международного права. Глава посвящена определению не нарушений обязательств, а ответственности за их нарушение. Название не соответствует и содержанию главы. В открывающей главу статье говорится: "Настоящая глава применяется к международной ответственности..." Поэтому более правильно было бы назвать главу "Ответственность за серьезные нарушения обязательств..."*(727) На это было обращено внимание и при обсуждении проекта статей в Шестом комитете Генеральной Ассамблеи ООН. Такое название более соответствовало бы содержанию. В какой-то мере нынешнее название главы можно объяснить тем, что она заменила ст. 19, именовавшуюся "Международные преступления и деликты".

Сказанное относится и к названию ст. 41 об особых последствиях серьезного нарушения. Ее следовало бы назвать "Особенности ответственности за серьезные нарушения...". Последствием правонарушения являются правоотношения ответственности. Особенностям правоотношений ответственности за серьезные нарушения и посвящена ст. 41.

Название главы носит несколько формальный характер. Поэтому при ее толковании следует учитывать и положение проекта ст. 19, в котором говорилось об обязательстве столь основополагающего для обеспечения жизненно важных интересов международного сообщества, что его нарушение рассматривается как преступление международным сообществом в целом. Нельзя упускать из виду, что не всякое нарушение императивной нормы может быть достаточно серьезным, чтобы быть квалифицированным как преступление. Это положение отмечалось и Комиссией*(728).

Связь новых положений со ст. 19 подчеркивается видными юристами, включая специального докладчика Дж.Кроуфорда. Отмечают, что новая глава "стремится воплотить ценности, лежащие в основе бывшей статьи 19, одновременно избегая использования проблематического термина "преступления""*(729). Замечу, что на нежелательность использования этого термина указывали и представители государств в Шестом комитете Генеральной Ассамблеи ООН*(730).

Глава определяет некоторые последствия особого вида международных правонарушений. Этот вид правонарушений отвечает двум признакам. Во-первых, они нарушают императивные нормы общего международного права. Во-вторых, по своему характеру и масштабу они являются серьезными.

В целом Статьи об ответственности государств не проводят различия между "преступлениями" и "деликтами" государств. Часть первая в равной мере применима и к тем, и к другим. Рассматриваемая глава призвана отразить то обстоятельство, что право международной ответственности должно предусматривать особые, при том весьма существенные, последствия, определяемые концепцией императивных норм общего международного права и обязательств в отношении международного сообщества в целом.

Из рассматриваемой главы следует, что серьезное нарушение обязательств, вытекающих из императивных норм, может влечь за собой дополнительные последствия и, что особенно важно, не только для несущего ответственность государства, но и для всех других государств.

Глава вызвала оживленную дискуссию в Шестом комитете Генеральной Ассамблеи ООН. Значительное внимание ей было уделено и в письменных отзывах правительств. Правительство России поддержало закрепление в проекте статей дифференцированного подхода к правонарушениям в зависимости от степени их тяжести. Было подчеркнуто, что "существование в международном праве принципов и норм, нарушение которых подлежит квалификации в качестве "особо тяжких правонарушений", не вызывает сомнений". Констатировалось, что понятие jus cogens признано в международной практике, в практике международных и национальных судов, в теории права*(731).

В процессе обсуждении проекта главы определились три основные позиции. Некоторые делегации высказались за сохранение понятия преступления государств, считая, что оно является ценным вкладом в развитие международного права и обладает внутренне присущей сдерживающей ценностью, которой лишен термин "серьезные нарушения". При этом оговаривалось, что режим ответственности за противоправные деяния, затрагивающие основополагающие интересы международного сообщества, ни в коем случае не представляет собой уголовный кодекс. Тем не менее, ради достижения согласия сторонники этой позиции согласились с исключением термина "преступление" при сохранении существа бывшей ст. 19 в новой ст. 41*(732).

Вторая позиция, которую заняло большинство государств, заключалась в позитивном отношении к исключению понятия "преступление государств". В письменном отзыве стран Северной Европы говорилось: "Глава III, касающаяся серьезных нарушений существенных обязательств перед международным сообществом, представляет собой приемлемый компромисс для отражения ранее проведенного разграничения между "деликтами" и "преступлениями"... Дело в том, что некоторые нарушения, такие как агрессия и геноцид, наносят такой ущерб международному сообществу в целом, что их необходимо отличать от других нарушений..."*(733)

Целесообразность исключения термина "преступления государств" обосновывалась тем, что он вносит путаницу, является двусмысленным и не установившимся в международном праве. При его использовании невозможно избежать уголовно-правовой ассоциации. Между тем, ответственность государств по международному праву носит характер sui generis, а не гражданско-правовой или уголовно-правовой характер.

Наконец, третья позиция состояла в отрицательном отношении к главе в целом. Обосновывалось это тем, что различие между серьезными и иными нарушениями воспроизводит понятие "преступления", которое противоречит международному праву. Наиболее обстоятельно эта позиция аргументировалась в письменных отзывах США, Великобритании и Японии. В отзыве США говорилось: "Хотя замена термина "международные преступления" категорией "серьезные нарушения", без всякого сомнения, представляет собой важное улучшение, Соединенные Штаты сомневаются в целесообразности проведения различия между "серьезными" и иными нарушениями". Обязанность рассматривать "серьезные нарушения" лучше возложить на "Совет Безопасности, а не на правовой механизм ответственности государств". На этом основании "Соединенные Штаты настоятельно призывают Комиссию исключить статьи 41 и 42". Иными словами, США выступили против установления норм об ответственности за серьезные нарушения.

Наиболее детальные критические замечания были представлены правительством Великобритании. В них достигнутый компромисс был назван проблематичным. Содержание главы выходит далеко "за пределы кодификации норм обычного международного права". Было поставлено под вопрос само существование обязательств erga omnes. "Если исходить из того, что в международном праве признается категория обязательств erga omnes перед всеми государствами, в выполнении которых все государства имеют правовой интерес... то следует отметить, что содержание этой категории отнюдь не является установившимся". Аналогичный довод содержится и в замечаниях правительства Японии.

В принятых Генеральной Ассамблеей Статьях гл. III выглядит следующим образом:

"Глава III. Серьезные нарушения обязательств, вытекающих из императивных норм общего международного права.

Статья 40. Применение настоящей Главы

Статья 41. Особые последствия серьезного нарушения обязательства согласно настоящей Главе

Статья 40 призвана определить правонарушения, охватываемые главой III. Установлены два критерия, соответствие которым отличает рассматриваемые нарушения от иных видов нарушения. Первый критерий относится к характеру нарушенного обязательства. Такими обязательствами являются лишь те, что вытекают из императивной нормы общего международного права.

В соответствии с Венскими конвенциями о праве договоров под императивной нормой понимается такая, которая "принимается и признается международным сообществом в целом как норма, отклонение от которой недопустимо и которая может быть изменена только последующей нормой общего международного права, носящей такой же характер" (ст. 53).

В комментарии к рассматриваемой статье говорится, что основная направленность этих норм - "это значительные запреты, налагаемые на поведение, которое начинают рассматривать как недопустимое в силу той угрозы, которую оно представляет для выживания государств и населяющих их народов и сохранения наиболее важных человеческих ценностей". При этом оговаривается, что к императивным нормам не относятся такие принципы, как "договоры должны соблюдаться" и добросовестность. Они определяются как системообразующие предпосылки международной правовой системы. Такая точка зрения известна доктрине, некоторые представители которой определяют такие принципы как "устанавливаемые логической или правовой необходимостью"*(734). Подобная характеристика не вызывает сомнений и свидетельствует об особом статусе соответствующих принципов. Но служит ли это препятствием для признания за ними императивной силы? Единого мнения по этому вопросу нет.

Анализ международной практики свидетельствует, что к числу императивных норм относят в первую очередь принцип неприменения силы. Нарушение этого принципа стоит на первом месте в перечне серьезных нарушений основополагающих обязательств, принятом Комиссией международного права в 1976 г.

На второе место был поставлен принцип самоопределения. Обоснованность этого нашла подтверждение и в международной судебной практике. В решении по делу о Восточном Тиморе Международный Суд ООН определил, что принцип самоопределения "является одним из основных принципов современного международного права", что является основанием возникновения обязательства перед международным сообществом в целом, необходимого для того, чтобы дать возможность осуществлять его и считаться с его осуществлением*(735).

Заслуживает внимания тот факт, что основанием для отнесения нормы к категории императивных Суд счел ее принадлежность к числу основных принципов международного права. Это дает дополнительное основание для отнесения и других основных принципов к числу императивных норм.

Значительное подтверждение в практике получило наличие императивного характера у норм, имеющих основополагающее значение для защиты человеческой личности, таких как рабство, геноцид, апартеид. Сюда же относятся нормы, запрещающие пытки, которые определены ст. 1 Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания 1984 г. Императивный характер соответствующих норм подтвержден целым рядом решений международных и национальных органов. К числу такого рода норм следует отнести и основные нормы международного гуманитарного права, которые Международный Суд определил как "незыблемые" по своему характеру*(736).

Приведенные положения имеют особое значение с учетом того, что противники главы III свою аргументацию в значительной мере строили на том, что понятия jus cogens и обязательств erga omnes не являются достаточно определенными. В замечаниях правительства Японии говорилось, что вопрос о серьезных нарушениях "связан с концепциями jus cogens и обязательств erga omnes, однако конкретное содержание этих понятий до сих пор не было в достаточной мере уточнено".

Относительно п. 1 ст. 40 многие делегации заявили, что он представляет собой приемлемое сочетание принципов jus cogens и обязательств erga omnes. Ряд делегаций заявили, что в результате использования этих концепций создается значительная неопределенность.

В отношении п.  2 говорилось, что определение "серьезное нарушение" является слишком расплывчатым. Ставилось под сомнение и определение "явного и систематического невыполнения", а также стандарт, который подразумевает выражение "сопряженное с риском причинения существенного вреда". Многие из этих замечаний были учтены Комиссией международного права при подготовке окончательного варианта проекта статей.

Статья 41 касается особых последствий правонарушений, предусмотренных ст. 40. Пункт 1 устанавливает позитивную обязанность сотрудничать с тем, чтобы прекратить любое предусмотренное ст. 40 серьезное правонарушение. Что же касается уровня и форм сотрудничества, то они должны определяться с учетом конкретных обстоятельств, в частности, в таких случаях все шире будет использоваться сотрудничество в рамках международных организаций.

Пункт 1 не определяет и мер, которые надлежит принимать для прекращения серьезных правонарушений. При всех условиях эти меры должны соответствовать международному праву, быть правомерными. Главное, что вытекает из этого пункта, состоит в обязанности государств сотрудничать независимо от того, были ли непосредственно затронуты интересы каждого конкретного государства данным правонарушением. В Комментарии к Статьям отмечается следующее обстоятельство: "Могут возникнуть сомнения относительно того, установлено ли уже в настоящее время международным правом позитивное обязательство сотрудничать, и в этом отношении пункт 1, возможно, отражает прогрессивное развитие международного права". Однако, как свидетельствует практика, такого рода сотрудничество реально существует, прежде всего, в рамках международных организаций, и порою оказывается единственным реальным способом эффективной защиты. Цель рассматриваемого пункта, как отмечается в Комментарии, состоит в укреплении существующего механизма сотрудничества на той основе, что "от всех государств требуется принятие, по меньшей мере, каких-либо мер реагирования на серьезные нарушения по смыслу статьи 40".

Пункт 2 обязывает:

а) не признавать правомерным любое положение, являющееся результатом правонарушений, предусмотренных ст. 40, и

b) не оказывать помощи или содействия в сохранении таких ситуаций. В первом случае речь идет об обязанности непризнания международным сообществом в целом.

В доктрине это было определено как "основное юридическое средство в борьбе с тяжкими нарушениями международного права"*(737). Такого рода обязанность существует, например, в случае захвата территории. Имеется в виду недопустимость не только формального признания, но и признания подразумеваемого.

Отмеченная обязанность нашла признание в международной практике*(738). В Декларации о принципах международного права 1970 г. говорится, что государства не признают в качестве правомерного любое приобретение территории в результате применения силы. Значение этой нормы было отмечено Международным Судом в деле о военной и полувоенной деятельности в и против Никарагуа. В решении говорилось, что единодушное согласие государств с этим положением "может трактоваться как признание действительности нормы или комплекса норм, декларируемых резолюцией"*(739).

Примером практики непризнания противоправного положения Советом Безопасности может служить его резолюция 662 1990 г., в которой говорилось, что аннексия Ираком Кувейта "является юридически неправомерной и считается недействительной". Совет призвал государства и международные организации не признавать аннексию и воздерживаться от любых действий или контактов, которые могли бы трактоваться как косвенное признание аннексии.

Значительная практика касается непризнания ситуаций, порожденных нарушением права народов на самоопределение. Достаточно напомнить о резолюциях Генеральной Ассамблеи и Совета Безопасности относительно ситуации в Родезии и бантустанов в Южной Африке. О том же свидетельствует и консультативное заключение Международного Суда 1970 г. о Намибии.

В комментарии к п. 2 ст. 41 отмечается, что он касается и государства, несущего ответственность за серьезное правонарушение. Оно "обязано не содействовать сохранению неправомерного положения, и это обязательство сообразуется со статьей 30 о прекращении и подкрепляется императивным характером рассматриваемой нормы".

Непризнание сложившегося положения по возможности не должно влечь за собой ущемления прав населения. В том же заключении по Намибии Международный Суд ООН отметил, что "непризнание правления Южной Африки на территории не должно иметь своим следствием лишение народа Намибии каких бы то ни было преимуществ, вытекающих из международного сотрудничества. В частности, когда официальные действия, совершаемые правительством Южной Африки от имени Намибии или в отношении Намибии после прекращения действия мандата, являются незаконными и недействительными, эта недействительность не может распространяться на такие действия, как, например, регистрация рождения, смерти и браков, последствия которой могут игнорироваться лишь в ущерб населению территории"*(740).

Если первое предписание п. 2 обязывает не признавать положение, сложившееся в результате серьезного правонарушения, то второе - обязывает не оказывать помощь и содействие в сохранении такого положения. Последнее положение предусматривает более строгую ответственность, чем предусмотренная ст. 16 "помощь или содействие в совершении международно-противоправного деяния". Поэтому не совсем понятно содержащееся в Комментарии положение: "Что же касается элементов "помощи или содействия", то статью 41 следует трактовать совместно со статьей 16".

Таких элементов два:

а) знание обстоятельств противоправного деяния и

b) деяние было бы противоправным в случае его совершения оказывающим помощь государством.

Ни один из этих элементов не относится к серьезным правонарушениям. В самом Комментарии говорится о неприменимости первого элемента в таких случаях, поскольку "едва ли можно себе представить, что государство может оказаться в неведении о совершении серьезного нарушения другим государством". Еще меньшее отношение к рассматриваемому случаю имеет второй элемент, поскольку речь идет об обязательствах erga omnes, имеющих силу для всех государств.

Пункт 3 ст. 41 призван подчеркнуть, что серьезные правонарушения влекут за собой те же последствия, что и все правонарушения, а именно обязанность прекратить правонарушение, продолжить соблюдение нарушенного обязательства, а в случае необходимости дать гарантии неповторения, а также возместить причиненный ущерб. Вместе с тем, оговаривается, что серьезные правонарушения могут влечь за собой и предусмотренные международным правом дополнительные последствия, определяемые тяжестью правонарушения.

Статья 41 в значительной мере представляет собой отправной пункт для разработки режима ответственности за соответствующие правонарушения. Она указывает лишь одну принципиальную особенность ответственности за серьезные правонарушения, а именно обязанность государств сотрудничать с тем, чтобы положить конец правонарушению. Что же касается пункта, обязывающего не признавать положение, сложившееся в результате нарушения, и не оказывать помощь в сохранении такого положения, то это в значительной мере относится к любому правонарушению. К этому обязывает и принцип добросовестности. Едва ли можно считать правомерным признание одним государством результатов, полученных другим государством путем правонарушения, и тем более оказание помощи в их сохранении.

То обстоятельство, что режим ответственности за рассматриваемые правонарушения еще подлежит разработке, подтверждается в какой-то степени и п. 3 ст.  41, в котором говорится о дополнительных последствиях в соответствии с международным правом. О том же говорит замечание, содержащееся в Комментарии Комиссии международного права к рассматриваемым положениям: "...Правовой режим серьезных нарушений сам по себе находится в состоянии развития".

Разработка особого режима ответственности за серьезные нарушения обязательств, вытекающих из императивных норм общего международного права, выдвигается на первый план. Этого требуют жизненные интересы международного сообщества. Режим этот будет опираться на широкое сотрудничество государств. В его обеспечении особое место займет ООН.

Анализ позитивного международного права свидетельствует, что в нем имеются необходимые условия для реализации особой ответственности за наиболее тяжкие международные правонарушения, которые ни морально, ни политически, ни юридически не могут квалифицироваться как обычные деликты. Остановка за формированием соответствующей политической воли государств, прежде всего тех, которые принято относить к категории ведущих. Процесс этот не будет легким. Общеизвестно, что политическое мышление правящих кругов государств, впрочем, как и их населения, существенно отстает от требований, диктуемых динамичным развитием международной жизни.

Комиссия международного права ООН не раз указывала на значение установления специального режима ответственности за особенно серьезные правонарушения. В ее докладе 1976 г. говорилось: "Было бы бессмысленно предлагать в настоящем проекте проводить различие между разными категориями международно-противоправных деяний, делая это в зависимости от содержания нарушенного обязательства, если это различие не влечет за собой применение разных режимов ответственности"*(741). Это утверждение представляется слишком категоричным. Сам факт установления различий между разными категориями правонарушений имеет существенное значение. Тем более, что при этом Комиссия ясно указала, пусть в самой общей форме, на необходимость особого режима ответственности за наиболее серьезные правонарушения. Все это прокладывает путь к разработке такого режима.

При обсуждении в Шестом комитете Генеральной Ассамблеи ООН большинство делегаций поддержали ст. 42, которая была охарактеризована как приемлемый компромисс, поскольку более основательное определение последствий можно отложить. Вместе с тем, некоторые делегации выразили сомнения относительно этих последствий, которые были охарактеризованы как неточные и способные повлечь за собой серьезные проблемы.

Относительно п. 2 было высказано мнение о том, что он содержит концепцию actio popularis и заслуживает поддержки. Коллективная реакция международного сообщества на серьезные нарушения обязательств перед ним является важным сдерживающим фактором, она также способствует прекращению противоправного деяния и выплате возмещения.

Обоснованно подчеркивалось, что обязательство не признавать положение, сложившееся в результате правонарушения, относится не только к серьезным, но и любым иным правонарушениям. Было также высказано мнение, что помощь не должна оказываться любому противоправному деянию. Относительно п. 3 некоторые делегации заявили, что содержащиеся в нем обязательства не имеют прочной основы в обычном международном праве.

Значительное внимание ст. 42 было уделено в письменных замечаниях правительств. В них был затронут вопрос о возможности взыскания штрафных убытков в случае серьезных правонарушений. Исключение понятия "международное преступление" поставило под вопрос возможность взыскания штрафных платежей. Тем не менее, было бы полезно предусмотреть, что в случае серьезных нарушений последствия для несущего ответственность государства должны быть соразмерно серьезными. Помимо реституции и сатисфакции они могли бы включать финансовые последствия, превышающие сумму компенсации или институционные меры, такие как установление контроля или ограничение прав, вытекающих из членства в организации (Нидерланды).

Против этого выступил ряд государств. Так, США решительно выступили вообще против дополнительных средств защиты в случае серьезных правонарушений: "Самым тревожным аспектом статей о "серьезных нарушениях" является тот факт, что эти статьи предусматривают дополнительные средства правовой защиты против государств, которые, как установлено, совершили "серьезные нарушения"..."

Было отмечено значение п. 3 ст. 42 как отражающего идею о том, что сама эволюция международного правопорядка будет определять развитие правового режима, касающегося серьезных правонарушений существенных обязательств перед международным сообществом.

Таким образом, закрепление в Статьях об ответственности государств концепции серьезных нарушений обязательств, вытекающих из императивных норм общего международного права, представляет собой значительный шаг в прогрессивном развитии этого права. В условиях углубляющейся глобализации все большее число жизненно важных проблем человечества может быть решено лишь совместными усилиями государств. Одной из таких проблем является поддержание международного правопорядка, особенно в той части, которая касается основных прав государства и человека. На достижение этой цели и направлена рассматриваемая концепция.

В этом видится основная причина полученной ею широкой поддержки как со стороны государств, так и доктрины. Оппозиция была представлена лишь несколькими крупными государствами, которые делают ставку на собственную силу и односторонние действия. Поэтому они выступают против широкого международного сотрудничества в обеспечении обязательств, вытекающих из основополагающих норм международного права. Однако, как показали, в частности, атаки террористов 11 сентября 2001 г., даже такая могучая держава, как США, не в состоянии в одиночку обеспечить собственную безопасность и безопасность своих граждан.

В обоснование негативной позиции ссылаются на то, что рассматриваемая концепция не имеет достаточной опоры в существующем обычном международном праве. Тем самым подтверждая необходимость соответствующих шагов в прогрессивном развитии этого права.

Отмеченные обстоятельства позволили отразить в Статьях концепцию в самой общей форме. При подготовке окончательного варианта главы Комиссия международного права сняла ряд положений, вызвавших критические замечания правительств. В результате соответствующие положения носят достаточно общий характер и представляют собой основу, на которой должен формироваться особый режим ответственности за серьезные нарушения обязательств, вытекающих из императивных норм общего международного права.